中国初级卫生保健２０１１年１２月第２５卷第１２期（总第３１２期） 专 栏 重庆市城乡卫生统筹条件下县乡村卫生一体化管理研究冰 高友俊①，白光文②，李帮碧①，陈 蓉②，黄圣洁③，王海娇③，陈保莲⑧，王裔端③ 摘 要 党的十七大报告中明确提出：科学发展观的根本方法是统筹兼顾。在需要统筹发展的多种关系中，统筹城乡发展无疑 处在十分重要地位，而与广大人民群众生命健康息息相关的农村卫生事业对于城乡统筹发展又起着突出作用。在城乡卫生统筹 条件下，开展县乡村卫生一体化管理，对农村卫生事业发展具有重要的理论价值和现实意义。 关键词城乡卫生统筹；县乡村一体化；卫生一体化管理 ［中图分类号】Ｒ１２７ 【文献标识码】Ａ ［文章编号】１００１－５６８Ｘ（２０１１）１２－００１１－０２ Ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ Ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｏｆ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｕｒｂａｎ ａｎｄ Ｒｕｒａｌ Ｈｅａｌｔｈ Ｐｌａｎ ａｓ Ａ Ｗｈｏｌｅ，Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｆ Ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ Ｃｏｕｎｔｙ Ｈｅａｌｔｈ ｗｉｔｌＩ Ｒｕｒａｌｓ／ＧＡＯ Ｙｏｕ－ｊｕｎ，ＢＡＩ Ｇｕａｎｇ－ｗｅｎ，ＬＩ Ｂａｎｇ－ｂｉ，ｅｔ ｌａＪ／Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｐｒｉｍａｒｙ Ｈｅａｌｔｈ Ｃａｒｅ，２０１１，２５（１２）：１１－１２ Ａｂｓｔｒａｃｔ Ｔｈｅ ｒｅｐｏ￣ｏｆ ｔｈｅ １７ｔｈ ｃｏｎｇｒｅｓｓ ｏｆ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｃｏｍｍｕｎｉｓｔ Ｐａｒｔｙ ｃｌｅａｒｌｙ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ：ｒｏｕｎｄ ｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎ ｉｓ ｔｈｅ ｆｕｎｄａｍｅｎｔＭ ａｐｐｒｏａｃｈ ｏｆ ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃ ｃｏｎｃｅｐｔ ｏｆ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｉｎ ｖａｒｉｏｕｓ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ，ｔｈｅｒｅ ｉｓ ｎｏ ｄｏｕｂｔ ｔｈａｔ ｂａｌａｎｃｅ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｓ ｖｅｒｙ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ，ａｎｄ ｉｔ ｐｌａｙｓ ａ ｐｒｏｍｉｎｅｎｔ ｒｏｌｅ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｈｅａｌｔｈ ｓｅｒｖｉｃｅ ｆｏｒ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｔｏ ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ ｌｉｆｅ ａｎｄ ｈｅａｌｔｈ． Ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ ｏｆ ｂａｌａｎｃｅ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｈｅａｌｔｈ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｃａｒｒｙ ｏｕｔ ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｙ ｏｆ ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ｕｒｒａｌ ｈｅａｌｔｈ，ｈａｓ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃ ｖａｌｕｅ ａｎｄ ｐｒａｃｔｉｃａｌ ｓｉｇｎｉｉｆｃａｎｃｅ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ ｂａｌａｎｃｅ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｈｅａｈｈ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ；ｃｏｕｎｔｙ ｒｕｒａｌ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ；ｈｅａｌｔｈ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｆｉｒｓｔ－ａｕｔｈｏｒ’Ｓ ａｄｄｒｅｓｓ Ｆｅｎ ｕ Ｃｏｕｎｔｙ Ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ Ｈｏｓｐｉｔａｌ，Ｆｅｎｇｄｕ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ，４０８２００，Ｃｈｉｎａ 《中共中央、国务院关于进一步加强 １ 丰都县县、乡、村卫生一体化建设背 顺利推进。合作协议以科学发展观为指 农村卫生工作的决定》指出：“政府举办 景 导，内容涵盖了城乡卫生事业统筹发展 的县级卫生机构是农村预防保健和医疗 统筹城乡经济社会发展是党的十七 的关键要素。以卫生资源调控、公共卫 服务的业务指导中心．承担农村预防保 大报告明确提出的符合我国国情的新型 生服务建设和医疗保障改革等为重点， 健、基本医疗、基层转诊、急救以及基 发展战略思路。是解决我国实际问题的 以促进居民享有均衡公共卫生服务和基 层卫生人员的培训及业务指导职责。乡 具有中国特色的发展思路。在卫生事业 本医疗卫生服务为目标，中央和地方互 ｆ镇）卫生院以公共卫生服务为主，要改进 问题城乡发展水平同样存在巨大差距的 动合作．共同推进城乡统筹协调快速发 服务模式，深入农村、社区、家庭和学 今天。既要实现城乡卫生事业的统一发 展［３１。 校，综合提供预防、保健和基本医疗等 展。也要坚持走以城带乡、城乡互动和 在重庆市卫生统筹的背景下，重庆 服务，受县级卫生行政部门委托承担公 协调发展的道路嘲。 市人民政府办公厅在（２０１１年重庆市公 共卫生管理职能。村卫生室承担卫生行 国务院批准在重庆市设立全国统筹 立医院改革试点工作安排》中明确提出： 政部门赋予的基层预防保健任务，提供 城乡综合配套改革试验区，２ｏ０８年１０ 丰都县人民医院在公立医院改革试点过 常见伤、病的初级诊治”［１１。 月．国家卫生部与重庆市人民政府在京 程中的主要工作是探索人事制度和绩效 应进一步完善县、乡、村卫生服务 举行共建统筹城乡卫生发展试验区合作 工资改革，探索县、乡、村医疗机构一 管理一体化，鼓励县、乡、村卫生机构 协议签字仪式，国家卫生部部长陈竺和 体化管理。 开展纵向业务合作，明确职能，发挥各 重庆市市长王鸿举分别代表国家卫生部 ２丰都县县、乡、村卫生一体化概述 自在农村卫生工作中的应有作用。完善 和重庆市人民政府签署协议书。卫生部 目前，丰都县现有各级各类医疗卫 农村卫生工作三级网络，实现优势互补、 负责人表示．统筹城乡卫生事业发展是 生机构４１７个．其中：县级医疗卫生机 资源共享，提高农村卫生服务网络整体 建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度、实 构ｌ０个，乡镇卫生院３０个（含中心卫生 功能。 现人人享有基本医疗卫生服务的必然要 院８个），民营医院３家，诊所６８个， 求．也是统筹城乡发展的重要内容和重 医务室１Ｏ个，村卫生室２９６个。由于受 课题项目：丰都县县、乡、村卫生一体化管 要保障。在重庆市开展统筹城乡卫生事 到城、乡、经济二元结构等因素的影响， 理．县医院托管乡镇卫生院模式研究（丰科 业发展方面的探索，有助于为全国统筹 丰都县县乡村医疗机构的发展极不平衡， ２００８ ＡＣ ００６号）。 城乡卫生发展探索新路。重庆市和国家 县级医院实力较强，而乡镇卫生院基础 ①丰都县人民医院 重庆丰都４０８２００ 卫生部在深入调查研究和充分沟通协商 设施落后、卫生人才匮乏、经费投入不 （ 丰都县高镇中心卫生院 的基础上，决定共建统筹城乡卫生发展 足和医疗水平不高，一般的村卫生室、 重庆丰都４０８２１６ 试验区。国家卫生部将在政策、资金、 诊所条件就更加困难．很难满足乡村居 ③重庆医科大学公共卫生与管理学院 项目和人才培养等方面对重庆的卫生改 民的医疗需求。 重庆医科大学医学与社会发展研究中心 革与发展予以大力支持。与重庆市一道 在丰都县县委、县政府和县卫生局 重庆４０００１６ 共同促进统筹城乡综合配套改革试验的 的领导下，丰都县卫生系统结合县情。 重庆市城乡卫生统筹条件下县乡村卫生一体化管理研究——高友俊等 从管理人手，开创性地采取了“县级医 月直接发放４００元的公共卫生经费补助。 县级医疗卫生机构的基本医疗服务和公 院托管乡镇卫生院、乡镇卫生院帮扶村 此外，高镇中心卫生院为高镇多个村卫 共卫生保障能力。“十二五”期间，要 卫生室”的县、乡、村卫生一体化建设 生室送去病床３４张，床旁桌椅３４套， 加强丰都县县级医疗卫生机构的综合建 形式来推进城乡统筹发展。 ２．１ 县级医院托管乡镇卫生院 被套和棉絮３４套，工作服３３件等医用 设，建设能满足全县群众基本医疗服务 物资，改善了村卫生室的就医环境，也 需求，并能辐射周边区域，在三峡库区 具有影响力的医疗技术服务和技术指导 为深化丰都县农村医疗卫生体制改 提升了村卫生室档次。革，推进丰都县城乡卫生统筹发展，丰 ２．２．２培训机会。高镇中心卫生院为了 中心。 都县人民医院拓宽思路，积极探索，于 提高乡村医生的业务能力和诊疗水平， ４．２加强乡镇医疗机构建设 ２００８年６月由丰都县卫生行政部门牵 经常组织乡村医生学习培训。医院托管 按照城乡统筹、协调发展的要求， 头，对丰都县高镇中心卫生院实行托 后对村乡村医生进行了健康教育培训、 对乡镇卫生院服务实行功能调整、分类 管。托管后的乡镇卫生院在原有名称不 甲型ＨＩＮ１流感的预防知识培训、传染 管理和重点发展，为乡镇卫生院配备必 变的前提下，增挂县人民医院分院牌 病防治法及霍乱防治知识培训等。此外， 要的设施、设备和技术力量，增强其公 子，实行“两块牌子、一套人马”。县 还组织了１８名乡村医生参加中专学历教 共卫生服务和基本医疗服务能力，充分 人民医院派出医院管理人员对高镇分院 育课程；并积极加强全科医生的培训， 发挥其承上启下的作用。实现乡镇卫生 进行管理．并连续３年对高镇分院注入 总共派出６名乡村医生去万州、涪陵等 院的升级改造，规范中心卫生院建设，８万元的发展基金。在农村医疗卫生体 地参加长期的全科医生培训工作。提供 要调整规模．充实技术力量，提升其基 制改革过程中，结合县情，大胆创新［２］， 比较多的培训机会，让乡村医生有更多 本医疗服务水平，继续发挥预防保健作 打造出一条“重管理、造血式”的医院 的机会学习提高，一方面能够改善农村 用．并适当发挥基本医疗服务作用。卫生人力资源的投入，促进农村卫生事 ４＿３加强村级（社区）卫生网底建设 托管模式。 丰都县人民医院的“重管理、造血 业的发展：另一方面对乡村医生而言， 按照每个行政村设立１个村卫生室 式”托管与传统意义上的托管改制不同， 这是为其提高谋生技能的重要途径。 和每个社区设立１个社区卫生服务站的 主体与客体之间自主经营独立核算，变 ３县、乡、村卫生一体化管理的意义 标准，设立村卫生室和社区卫生服务站， 县、乡竞争为优势互补，不涉及产权的 通过近３年的托管帮扶经验证明， 满足群众小伤小病不出村（社区）的服务 。到２０１５年，规范化村卫生室建 变化。医院“重管理、造血式”托管也 “重管理、造血式”托管模式是实现县、 需求Ｉ与一般意义上的输血式托管不一样，不 乡、村卫生一体化发展的最佳模式，充 成率达４０％，满足农村居民公共卫生和 是一味地派出技术力量支持，也不是一 分发挥了乡、村、县三级医疗服务体系 基本医疗服务需求。功能，激活了村、乡二级医疗机构，突 ４－４继续推进县、乡、村卫生一体化管理 味地投入更多资金或医疗设备。 “重管理、造血式”托管的管理理念 显了县级医院在农村卫生服务体系中的 继续加强县级医疗卫生机构建设， 是实现高镇中心卫生院自身造血功能。 核心作用．树立了乡镇卫生院在全乡的 巩固县级医疗机构在县、乡、村卫生一 要培养乡镇卫生院自身的造血功能，必 医疗救治中心地位，完善了村卫生室基 体化建设中的领头羊作用；深化乡镇卫 须从管理而非临床切人．如果单纯派出 层预防保健、初级诊治任务 ，达到了让 生院的改革，充分发挥其在县、乡、村 技术人员，只能提升他们的技术水平， 村民“小病不出村．大病不出县”的目 卫生一体化建设中承上启下的作用；加 管理跟不上，最终无法改变乡镇卫生院 标。从真正意义上缓解了患者“看病难、 强对村卫生室的进一步扶持，实现村卫 的发展窘况。“重管理、造血式”托管 看病贵”问题，把健康还给病人。 生室的规范化发展，以实现其提供初级 是以管理为突破口，派去管理人才，输 丰都县实施县、乡、村卫生一体化 诊治和基层预防保健的任务。继续推进 入管理理念．完善管理体制，以被托管 管理，是国家统筹城乡卫生发展的重要 县、乡、村医疗卫生机构的一体化合作 医院的“造血式”发展为目的，实现被 探索，是重庆市公立医院改革试点工作 管理体制建设．探索出更多更适合城乡 托管医院的人才造血、技术造血和经济 的重要成果，是农村卫生改革与发展的 卫生统筹背景下的一体化管理机制，以 造血，实现医院自身的可持续发展。 需要，对农村卫生事业发展具有重要的 便更好地服务于农村医疗卫生体制改革。 ２．２ 乡镇卫生院帮扶村卫生室 现实意义和理论价值。县、乡、村卫生 参考文献 为加强乡村医生从业管理，规范乡 体化管理有利于巩固农村三级医疗预 村医生考核，提高乡村医生队伍素质， 防保健网络：有利于农村卫生资源的合 ［１】李文武，白光文，高友俊，等．“造血式” 更好地为广大农民健康服务，托管后的 理配置和有效利用；有利于乡村医生业 托管促城乡统筹ＩＪ１．中国医院院长，２ＯｌＯ 高镇中心卫生院根据“丰都县乡村医生考 务素质的提高；有利于促进新型农村合 （２０）：５４－５５． 核办法”，加强对高镇村卫生室的统一管 作医疗的巩固和发展；有利于规范乡村 ｆ２１雷继敏，昊彬，杨汉东，等．推进镇村卫 生服务一体化管理 统筹城乡社区卫生服 理。首先从村卫生室的建设和布局上进 医疗卫生服务行为，维护农村医药市场 务ｆＪ１．中国农村卫生事业管理，２００９（９）： 行指导；其次给予物质上支持，并且组 秩序，保证农民看病和用药安全。一织各乡村医生到高镇分院参加学习培训， ４讨论 『３１徐存林．安吉县农村社区卫生服务机构一 丰都县的县、乡、村卫生一体化建 高镇分院医务人员定期到村卫生室指导 体化管理的实践与成效【Ｊ】＿中国初级卫生 设是统筹城乡卫生发展的良好模式，在 业务。 保健，２００９，２３（５）：２４－２６． ２．２．１直接支助。高镇中心卫生院帮扶 “十二五”期间应该以此为基础，继续统 【４】刘培福，杨成新，贾学斌，等．依托新农 管理村卫生室，帮助其改善卫生室设施 筹完善城、乡医疗卫生体系建设，将县、合试点实行县乡村一体化医疗模式探讨『Ｊ１． 和环境．并建立乡村医生考核领导小组， 乡、村一体化管理的范围在地域空间和 医药世界．２００９（４）：１． 对乡村医生的疾病控制、妇幼卫生、健 管理空间上进一步扩大。『５１丁志伟．统筹城乡卫生资源构建城乡一体 １加强县级医疗卫生机构建设 康教育和基本医疗服务等工作进行考核， ４．按照全县经济社会发展需要，加快 考核结果作为乡村医生从事公共卫生经 费补助的依据，并根据考核结果，每个县级医疗卫生机构基础设施建设，强化 化医改模式『Ｊ］．青岛农业大学学报（社会科 学版），２００９（３）：１—６． ４５． 【收稿日期：２０１１—０９—２８］（编辑：崔洪波） １２ ＣＨＩＮＥＳＥ ＰＲＩＭＡＲＹ ＨＥＡＬＴＨ ＣＡＲＥ Ｖｏ１．２５．Ｎｏ．１２ Ｄｅｃ．２０１１