政治与行政二分法的内涵和理论价值

行政管理 2012201150048 张桂敏

一、政治与行政二分法的内涵

1、政治与行政二分法的演进

政治与行政二分法的历程是很难准确追溯到其源头的。在某种意义上，整个近代社会政治的发展都是朝着政治与行政二分的方向前进的。

德国学者斯坦因是最早关于政治与行政分离观点的萌芽者，他对宪政与行政的关系进行了解说，“国家在一定社会秩序条件下是个人人格主体，具有心理学上的意志和活动，分别表现为宪政和行政。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自于宪政。”

最早对政治与行政加以区分的政治学家还有J·K·布隆赤里。布隆赤里认为，政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。

政治与行政二分的问题被正式提出来则是由威尔逊作出的。1887年，威尔逊发表了公共行政学领域的开山之作——《行政研究》，威尔逊认为：行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”

古德诺则在他的《政治与行政》一书中对政治与行政二分法做了系统的阐述。古德诺认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。他说：“在一切的政治制度中只有两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表现功能和国家意志的执行功能。在所有国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”

2、政治行政二分法的前提

政治与行政二分法理论的提出并非空穴来风，它具有很深渊源基础，它的提出与西方国家的历史现状有密切的联系。

古德诺从政治发展的角度来解释政治与行政二分法的现实依据：政治以及政府的发展自身提出了这种要求，是由于政治与政府的发展表现了相分离的特征，使政治与行政各有其不同的特性。如果还沿袭传统的政治学、法学的研究方法，就无法适应政治国家对行政管理所提出的要求。所以，他认为，把行政从政治中分离出来是时代的客观要求。

中国人民大学张康之教授认为，“政治与行政二分的背景是西方政治文化的总体，但是最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设这样两个方面推动了政治与行政的二分。”首先，在美国的政治体制设计中, 多党政治是竞争性的政治, 政党、派别之间为在选举中取胜往往导致一种非理性化的倾向, 这种对立和斗争给社会带来了不稳定的因素, 甚至会出现社会动荡局面。因此,“在多党制的条件下，政治与行政的二分是不得已而做出的选择，没有这种区分，多党竞争的状态如果带人到行政的社会管理中来，必然会造成极大的混乱”，只有把政治与行政分开来，把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域，而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域，才不会使政治领域中的党派竞争对社会造成伤害，多党政治的消极影响才不至于演化成社会的动荡。

其次，行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个“独立的技术性”领域。对于政治与行政二分的原则来说，公务员制度的意义在于：一方面，它使政治与行政二分的原则得到了完全贯彻；另一方面，由于公务员制度的不断完善，又为政治与行政的二分提供了保障，使政治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能。

3、政治与行政二分法的基本内容

对于政治与行政二分法的内容我们主要从威尔逊和古德诺的著作思想中加以概括总结。

作为行政学的鼻祖，威尔逊认为“行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”此外，政治追求的目标在于民主，行政追求的目标在于效率。“政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成”，但行政管理并不因此就是政治。” 同时，他对布隆赤里的观点，即“政治是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；行政是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政”也毫无保留的继承下来。

继威尔逊的《行政学研究》之后，古德诺则对“政治与行政二分法”进行了更加系统与完备的阐述和分析，具体包括：

1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”；

2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。对政治和行政人们普遍的印象是二者相互分离，早期的学者并

没有过政治和行政在行政事务部门和具体行政事务上可以分离的表述。很多读者都没有意识到政治行政二分法的“二分”是针对政府职能这样一个前提。而在具体的行政事务部门和公共事务上政治和行政不可能完全的分离，认识到这一点对于我们正确理解政治行政二分法理论和她的理论意义至关重要。

3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务，行政对于效率的追求是可行的。威尔逊在《行政学研究》开篇中这样说“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当的和成功的进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面，用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”有了对行政定性的认识才有了早期公共行政对于效率的追求。也正是因为有了政治行政二分法才将行政学作为一门独立学科来进行研究。

4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立，行政应该以追求效率为前提。传统的政治行政二分法的理解是：政治是政策的制定，行政是政策的执行；行政官员应该而且必须保持政治上的中立。这是对于这一传统的政治行政二分法的片面的理解，不管是威尔逊还是古德诺并没有讲过这样绝对的话。相反古德诺在《政治与行政》中明确的提出政治与行政之间的调适问题。客观上传统行政学的研究只能是将政治和行政相分离奉为金科玉律，但这又是在当时历史条件下的矫枉过正，是一种次优选择。因为这一时期行政学的主要任务在于摆脱政治学研究的影响，建立自己学科的独立地位，因此强调政治和行政的完全分开和政府公务员的价值中立完全是因为这一历史时期的需要。威尔逊和古德洛在表述政治和行政关系问题比一般人所理解的要灵活得多，可惜古德洛对于政治和行政的调适研究并没有他对政治和行政分离的论述一样出名，这就是造成人们误解的部分原因。

二、政治与行政二分法的理论价值

虽然政治与行政二分法的原则被提出来以后，不断受到各种怀疑和批评，但其理论价值却是不容忽视的。

首先，政治与行政二分法思想的提出，有力地批判了“政党分赃制”的弊端，为现代文官制度的产生奠定了理论基础。

在政党分赃的体制下，官职并非是一种专业的、稳定的职务，而只是作为执政党的“战利品”任意分配给本党党徒，政府的行政人员也经常随着执政党的变动而大规模地更替。“政党分赃制”一方面导致了任人唯亲、效率低下、官吏腐败的现象层出不穷；另一方面，由于政府官僚与政治家共进退，这必然经常使政府的工作陷于混乱和不稳定之中。基于这种情况，威尔逊的政治与行政相分离的理论设计了一种理想的模式，即政治家参加选举、制定公共政策，而行政官僚只负责执行政策、在政治上保持中立。政治家根据选举的结果决定去留，行政官僚则成为终身性的职业。因而威尔逊政治与行政两分的学说为建立现代文官制度奠定了坚实的理论基础，它不仅有力地评判了“政党分赃制”的种种弊端，而且成为行政学学术研究的巨大推动力。

其次，以二分理论为改革指导理论使得实践中行政越来越具有独立自主性，不仅相对有效地保证了行政活动的连续性，而且也使得政府更多的关注管理技术，从而推动了行政管理的科学化，成为公共行政学一个里程碑式的理论。

此外，张国庆对“政治与行政二分法”的理论价值做了进一步分析：1、政府由政治与行政两种过程构成，行政是其中一种单独的过程；2、行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；3、关于行政的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；4、行政将成为现代政府的中心问题， 运用行政科学可以增进政府管理的效率。

三、个人观点

政治与行政二分法作为时代的产物，在不同的历史时期有不同的理解与划分。尽管斯坦因与布隆赤里最早意识到政治与行政的不同，但对其两者的区别加以细致的描述则归功于威尔逊，可以说正是威尔逊及其著作《行政学研究》使公众真正意识到政治与行政是不同的，且行政应作为一门独立的学科呈现。古德诺在威尔逊的基础上，不仅系统阐述了两者的区别，还进一步提出政治与行政各自的内涵与定义，为行政学理论研究奠定牢实的基础。

总体而言，我认为政治与行政二分法呈螺旋式发展的趋势，虽然有批评有质疑，但却在各个国家、各个阶段得到不断发展和不断完善。

参考文献

[1]丁煌．西方行政学说史．武汉大学出版社．1999．

[2]F·J·古德诺.政治与行政［M］.王元，译.北京：华夏出版社，

1987.

[3]张康之.寻找公共行政的伦理视角.[M].北京：中国人民大学出版社, 2002.28.

[4] 张国庆. 行政管理学概论[M ]. 2版. 北京: 北京大学出版社, 2000.