第２５卷第８３期 ２０１１年０３月 广东青年干部学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ Ｙｏｕｔｈ Ｌｅａｄｅｒｓ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｖ０１．２５ Ｎｏ．８３ ＭＡＲ．２０Ｉｌ 构建和谐社会视角下的非营利组织与社区治理 关友希 （广州大学摘公共管理学院，广州５１０００６） 要：社区是社会的基层组织，和谐社会的构建需要和谐的社区治理。而和谐的社区治理需要多方面的协 调，非营利组织在社区利益的协调、矛盾的化解、服务的提供、环境的维护、就业途径的拓宽等方面可发挥其独 特的作用。政府应当通过多方面的努力，引导与培育非营利组织，使其在构建和谐社区中发挥应有的作用。 关键词：和谐社会；社区治理；ｊ｝营利组织 中图分类号：Ｃ９１６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９—５４４６（２０１１）０１—００６７—０５ 社区治理与和谐社会的关系 社区是指“以一定地域为基础，由具有相互联 系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所 题，既是构建和谐社会的应有之义，又是实现和谐 社会的重要基础。社区治理是构建和谐社会的重要 基石。在社会转型过程中出现了大量市场解决不 了，政府解决不好却又关系居民切身利益的问题， 迫切需要新的社会组织来承担过去由单位行使的社 构成的一个社会实体。”Ｈ 社区治理则是运用２０世 纪９０年代后的治理理论对社区的管理进行探索、解 会职能，以实现社会的和谐。社区作为人们生产和生 活的“共同体”和重要活动场所，理所当然成为这 释和建构，在一定区域范围内实现政府与社区组 织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。和谐 些社会职能理想的承接载体。社区人们的许多需求 可以通过社区的治理得以满足。 是指事物处于均衡、协调、良性的发展状态。 社区治理与和谐社会之间具有非常紧密的关 系。根据社会发展的规律，一个国家向现代化起飞 二、非营利组织对和谐社区建设的作用 随着市场经济的深入发展和城市社区建设的全 面开展，非营利组织在社区建设中的重要作用日益 的时期，也是社会结构变动、社会问题增多、社会 秩序失范、社会风险易发的时期。这种非稳定状态 大多集中于社会基层，主要是由于不能较好地协调 各个阶层、各个群体的利益而引起的。和谐社会是 一凸显，它是社区政府职能转变的载体，对拓宽社区 居民就业渠道，缓解社区建设资金压力以及城市社 个哲学命题，但不能停留在概念层面上，它是由 许多看得见、感觉得到的社会现象构成的。作为社 会缩影的社区是社会的重要组成部分，是城市管理 的基础，是一个具有多重功能的地域性社会生活的 共同体。 区和谐文化的形成和发展起到积极的导向作用。 它在社区利益的协调、矛盾的化解、服务的提 供、环境的维护、就业途径的拓宽等方面开展的工 作，促进了居民的参与和互助，激发了居民的个 人责任感，增强了社区居民的联系和凝聚力。 （一）非营利组织是社区政府职能转变的载体 社区和谐，城市就和谐，社会和谐就有了基 础。因而，对社区进行有效治理，调整社会基层关 系，协调各方面的利益关系，化解各类矛盾和问 现阶段，政治体制改革进一步深化，实现政 收稿日期：２０１０—１０—２１ 作者简介：关友希（１９８４一），男，广东云浮人，广州大学公共管理学院行政管理专业硕士。 广东青年干部学院学报 第２５卷 府职能转变是必然趋势。政府职能转变意味着政府 将从一些经济事务、社会事务的管理中退出，政府 人、人人为我”的社区氛围和社区居民相互关爱、 相互信任、相互帮助的和谐人际关系。居民通过文 将由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接 管理。在城市社区建设中，政府的职责主要是组 织、指导和监控。因此，从政府中剥离出来的公共 服务职能，社会福利职能，以及从企事业单位中剥 化体育活动，在娱乐休闲的同时加强彼此了解、关 心，参与社区的公共事务，形成社区的文化社会 心理和意识，并逐渐形成和谐的社区文化。 再次，非营利组织是集体选择和个人选择相结 离出来的对单位职工的福利职能，都必须有相应 的组织作为承接载体代替执行。这种组织除了经济 组织外，最主要的就是非营利组织。政府职能转变 后，非营利组织参与其中承担政府和企事业单位转 移的职能，参与社区治理，不仅可以避免出现权力 真空，而且还具有明显的优势。同政府承担公共 服务职能时缺乏回应性、不计成本、低效率和缺乏 人性的弊端相比，非营利组织不仅服务质量更优， 服务对象更具针对性，服务内容更具多样性，而 且可以降低行政成本，改变政府事务、财务负担过 重的现状，使政府把更多的注意力转移到宏观调控 和监督控制中去，从而提高政府的管理职能，提 升政府形象。 （二）扩大社区建设资金来源，促进社区和谐 文化发展 首先，在政府包办模式下，社区建设资金大部 分要依靠政府拨付，这不但加重了政府的财政负 担，还会因为政府用于社区建设的资金有限而导致 社区发展滞后。非营利组织通过各种慈善性、公益 性的募款活动筹集的善款和吸纳的各种社会捐赠， 及其自身的经营收入，对弥补这一资金空缺，加速 社区发展，打破以往过多依赖政府资助的局面大有 裨益。 其次，城市社区建设的重要任务之一是社区文 化建设。我国社区文化建设经费不足，尤其反映在 文化设施建没经费的投入不足。非营利组织一方面 利用其吸纳的各种社会捐款及其自身经营收入，通 过在社区开展科、教、文、卫、体等方面的活动。 如开设健身俱乐部，公开为有困难者募捐，修建 绿化带倡导环境保护。举行科普知识和法律知识讲 座等． 把和谐社区创建活动与精神文明创建活动结 合起来，广泛吸引群众参与，推动形成“我为人 合的结果，其本身的志愿性的特性就发挥着居民整 合、道德伦理、风俗习惯、语言社会化的功能。 （三）拓宽社区居民的就业渠道， 优化人力 资源配置。 社区建设最重要的目的是使人民群众安居乐 业。失业率过高、社区闲置人员过多，必然会给社 区治安带来不良影响。社区非营利组织源于社区， 立足于社区，熟悉广大人民群众的需要，其重要作 用之一是为人们提供以社区为基础的工作机会。针 对社区中下岗失业人员分散、虽然有一定的劳动能 力却因缺乏组织而无处发挥的状况，社区公共服务 社居委会可以通过入户调查、摸清辖区内所有下岗 失业者个人和家庭情况的基础上，编制有劳动能力 的下岗失业人员登记表；在街道和居委会建立社区 公共服务社和社区公共服务站，组织有劳动能力的 下岗失业人员进行社区公益劳动、公共服务和集体 活动；社区公共服务社为社员提供技能培训、信息 交流和互助合作的机会，帮助社员转变择业就业 观念和联系再就业岗位；培养社员的社区责任心和 认同感，通过公共服务社的带动作用，调整和改善 社区内的人际关系，促进家庭、邻里和睦与社会稳 定。社区公共服务社最直接的效果就是促进了下岗 失业人员的再就业，同时也满足了下岗失业人员的 精神需求，促进了社区成员之间的互助。 （四）提供公共物品， 弥补市场失灵和政府 失灵 社区中也存在着市场失灵和政府失灵。企业追 求利润最大化，而公共物品具有“不可分割性”和 消费的“非排他性”，即公共物品不可能被个人独 占使用。因此，市场无法有效地提供社会需要的公 共物品，这就是市场失灵。市场失灵必然导致政 府的介入。政府作为公共部门，要对多数人负责， 第８３期 关友希：构建和谐社会视角下的非营利组织与社区治理 ６９ 其行动要得到多数人的同意。即政府对于公共物品 的提供要倾向于人们的平均需求和偏好，因此它无 法对少数人的特殊需求做出反应，也无法对新的需 求作出及时反应，这种现象就是政府失灵。由于政 府失灵和市场失灵的存在，作为社会的第三部门， 非营利组织应运而生地参与到提供社会公共物品的 过程中来。非营利组织的主要作用就是弥补政府和 市场在提供公共物品方面存在的缺陷，为需求较高 的人提供额外的公共物品，为需求特殊的人提供特 殊的公共物品，维护政府因无法“面面俱到”而被 忽视的少数人的权益。 三、非营利组织参与社区治理 面临的困境 非营利组织的种种特性和优势，表明它们在社 区治理中具有巨大发展潜力。随着政府改革和市场 经济的推进，非营利越来越成为解决社区问题必不 可少的组织机制。但是，就非营利能够和应当发挥 的作用而言，特别是和国外非营利的发展相比，和 正在兴起并日趋完善的市场经济的发展相比，和改 革开放中社会巨大变迁所带来的需求相比，我国非 营利的发展是远远不够的。作为新生事物的非营利 在社区治理中还面ｌ临诸多现实困境。 （一）非营利组织在社区治理中的历史困境 尽管我国有悠久的慈善、互助、侠义和民间结 社的传统，但是今天的非营利组织却似乎与这样的 历史无缘，它们更像舶来品，在社区中尚处在相对 弱质和艰难的创业时期。西方非营利组织的发展有 着来自文化方面的深厚积淀，包括与市场经济相适 应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约 精神、公益精神等，而中国缺少这些方面的文化背 景。同时，在急剧的社会转型过程中，旧的文化价 值体系和伦理道德观念受到巨大冲击，社会中原有 的公益观念也变得模糊，这使得非营利组织发展所 必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信力严重 不足 。 随着市场经济的深入发展，人们对非营利的认 识从总体上有了转变，但在思想上仍存在误差。有 人仍把非营利组织看成是党政机关的内部机构或代 管机构，不少政府部门把非营利组织看成是安置闲 散人员的机构，而在实际中大多数非营利组织仍处 于附属地位，缺乏独立性。上述的文化缺位和认识 上的差距是当前影响非营利组织在社区生存和发展 的一个基本因素。 （二）非营利组织与政府的关系尚未定性 非营利组织虽然在社区治理中发挥越来越重要 的作用，但非营利组织与政府尚未形成有效的沟通 渠道和交流机制，两者的关系协调和分工定位，仍 然需要进一步明晰。第三部门成长的最有决定性的 因素是它所能锻造的同国家的关系。非营利组织的 任务是找到一种同政府的妥协办法，在得到政府足 够的法律和财政支持的同时又能够保留相当程度的 独立性和自主权 。 政府与非营利组织作为社区治理的两大主体， 它们在社区治理中应该建立平等的合作伙伴关系。 然而，相当一部分自上而下的非营利组织，由 于本身是从政府职能部门转变过来的，或者是由政 府机构直接建立的，它们过分依赖于政府，其实依 Ｉ１３是作为政府的附属机构在发挥作用。同时自古以 来国家对社会“大一统”思想传统的根深蒂固，一 贯把结社看成是结党营私，使民间自发产生的草根 型非营利组织的生存空问过于狭窄。 （三）非营利组织在社区治理中的制度支持性 资源缺失 尽管改革开放以来我国有关非营利组织的法律 制度从无到有地建立起来，基本上形成了一套体 系，而且这些法律法规也为非营利组织的发展提供 了必要的支撑，但是法律和政策的滞后仍然严重制约 着非营利组织的发展。当前我国非营利组织登记管 理体制的基本特点是：门槛高，限制多，监管不力 ［４］ ０ 有关非营利组织的双重管理体制、分级管理原 则、非竞争性原则和限制分支原则，均遗留着计划 经济体制下政府对社会事务管理的痕迹，使得大多 数草根型非营利组织，深陷“合法化困境” ７０ 广东青年干部学院学报 第２５卷 （四）非营利组织自身能力普遍不足 能力不足主要表现在两方面：人才不足和经费 不足。能力不足的基本原因是人才不足，特别是具 有创新能力的人才不足 引。自上而下型非营利组织 中的多数工作人员来自政府机构，他们在管理方式 上带有浓厚的行政色彩，缺乏主动性、创造性和进 取精神。草根型非营利组织主要由好心的业余工作 者组成，强调志愿者服务，往往不能提供有竞争力 的待遇，使得它们很难吸引专业人士加盟，这无疑影 响了其活动效率。 经费不足是一个相当普遍和非常严峻的问题， 是目前我国非营利组织发展的最大障碍。相当一部 分非营利组织处在严重资金不足的状况下，无法开 展正常活动，不得不首先为生存而挣扎。 一般而言，非营利组织的资金来源于政府的 资助、企业的支持、公众的捐赠和海外的援助。但 是，政府的资助只限于那些自上而下型的非营利组 织，企业的支持也主要按政府意图投向上述非营利 组织。广大草根型非营利组织的经济来源完全依靠 体制外资源，特别是国外大型基金会、公益组织的 捐款和资助。 四、摆脱现实困境的探讨 社区非营利组织存在的现实困境使其在社区治 理中严重缺位，导致了社区建设中许多公共事务和 公益事业因缺少相应的组织载体而无法完成，同时 也造成了政府和社区居委会的功能混乱和角色错 位。因此，在推进社区治理的过程中，政府、社会 和非营利组织自身应该采取积极有效的措施，为非 营利组织的发展壮大营造环境，创造条件，使其成 为社区服务的主要承担者和社区发展的促进者。 （一）建立和健全有关社区非营利组织的法律 制度 要加快制定相关的法律法规和政策，对社区非 营利组织的性质、地位、服务宗旨、设立程序、运 作机制、项目开发的方式、资金和人员管理、职业 道德规范、法律责任等问题做出明确规定，形成 比较完备配套的法律法规体系，以规范社区非营利 组织的行为，为其健康发展提供制度和法律上的保 障。 （二）调整资源调控策略，为社区非营利组织 的发展提供必要的财政支持 一方面，政府应将社区非营利组织承担的由政 府转移出来的生活保障和社会福利服务项目列入公 共财政开支，纳入财政预算，根据非营利组织所 提供的公共服务项目及其成效，同程度地给予其必 要的财政支持；另一方面，要兑现法律已经承诺的 税收优惠，保证《税法》和《捐赠法》的严肃性， 鼓励私人捐赠行为。同时，应注意在财政资助和政 府采购方面，对社区内官办非营利组织、民间非营 利组织和海外非营利组织一视同仁，实行统一的国 民待遇。 （三）促进政府与非营利组织在社区治理中的 良性互动 首先，政府要转变态度。政府必须认识到非营 利组织既可能是对手，也可以成为伙伴，政府与非 营利组织之间的关系，并不必然是“零和关系”， 也可以是一种“双赢关系”。其次，非营利组织必 须学会与政府合作。这不仅仅是因为，在政府与非 营利组织的力量对比格局中，前者处于绝对主导地 位。也是因为，非营利组织和政府各有所长、也各 有所短，只有通过合作才能扬长避短、相得益彰。 必须消除一种流行的误解，即“真正的非营利 组织主要地甚至完全地依赖私人志愿行动和慈善援 助”哺 。因此，社区治理要想达到善治的目标，政 府首先要注意自身的正确定位，然后通过引导，提 升非营利组织的作用，授权或赋予其一定的角色， 使之有能力以主体姿态参与社区治理。参与社区公 共利益的协调并与之建立起良性互动的合作关系， 形成自上而下与自下而上相结合的权力运行机制， 共同推动社区的发展 。 （四）积极培育公民的责任意识和自治精神 责任意识和自治精神是公益精神或志愿精神赖 以生存的土壤，是人们信守原则的内在要求。责 任意识使人们在重大的困难面前不易出现“集体无 第８３期 关友希：构建和谐社会视角下的非营利组织与社区治理 ７１ 为”的尴尬。自治精神是人们寻求自由、民主的前 提，它可以促使人们通过组建和支持社区非营利组 织来解决共同面对的问题，它是实现社区治理所必 需的条件。责任意识和自治精神的培育必需依靠社 会的力量，通过各种宣传说教、组织活动、制度规 章、社区文化等体现出来。 （五）加强非营利组织的自身建设 政府的友好态度、宽松的法律环境、有力的社 会支持是社区非营利组织获得发展的必不可少的外 部条件。但是，它要发挥应有的社会功能，还必 须积极主动地改善自身的结构和能力。非营利组织 必须认清自己的使命，自觉承担社会责任，把利他 主义、奉献精神作为自己的行为理念或行业文化。 要建立和健全内部的组织机制，逐步完善理事制 度，提高自己的活动开发能力、组织管理能力、 资金筹措能力和项目运作能力。要以自己优质、高 效的服务和良好的信誉在公平竞争中求得生存和发 展，以增强自身的创造力和生命力，提高组织效 率和社会效益。 （六）加大对非营利组织的监督和管理力度 一方面，要建立有效的社会监督体系。社会监 督不仅包括社会公众的监督、新闻媒体的监督、社 会组织的监督，还包括行业自律。 “社会监督”不 能仅仅是一个口号，也不能仅仅是一条法律，更 为重要的是，它应该成为一种实实在在发挥作用的 制度。这种制度包括活动的主体，如社会公众和社 会组织，包括技术体系，如信息系统、评估系统、 监督和评估信息的发布系统；还包括能够对评估结 果作出恰当反应的社会捐赠机制。另一方面，政府 要把好“入口”关，全面建立和推行统一的完善 的非营利组织登记备案制度和执业资格认证制度。 要实行分类管理，要根据各类非营利组织的业务内 容、服务客体、收益状况等不同方面的情况，建立 不同的运行规则和运行机制，采取不同的管理方 式，以便更充分、更有效地发挥各类非营利组织在 社区治理中的功能和作用。 参考文献： 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