浅析PPP模式在中国农村公共物品供给中的应用

应用

贾海波 代杨

 2013-01-16 14:19:40 来源：《经济研究导刊》2012年第25期

摘要：随着中国经济的不断发展，三农问题日益受到党和政府的高度关注。而农村公共物品的有效提供对解决三农问题至关重要。公共物品提供的PPP模式，有利于解决农村公共物品完全由市场或者政府提供的效率低下问题。对中国公共物品供给过程中存在的问题进行了分析，进而探索PPP模式在解决中国公共物品提供中的应用。

关键词：农村，公共物品，PPP模式

一、中国农村公共物品供给存在问题及分析

1.农村公共物品供给政策落实存在的问题。中国城乡公共物品二元供给结构一直是制约农村公共物品供给总量提高的主要问题。近年来，中国对三农问题的重视程度不断提高，财政投入力度不断加大。图1是1978—2010年间中国财政在支农方面的支出情况图。

图1 1978—2010年间中国财政支农支出(单位：亿元)

资料来源：中国财政统计年鉴。

从图1可以看出，中国财政在支农方面的支出在绝对量上呈现了爆发性的增长，尤其是最近几年增长速度不断加快，财政支农支出占中国财政总收入的比重不断提高。但是，有关数据显示，中国仍有35%的行政村没通自来水；农村公共卫生厕所普及率不到40%；有极个别的行政村还没通电、医疗卫生机构几乎为零。究其原因在于中国的惠农、支农政策没能得到有效的落实，使得财政资金没能及时应用到增加农村公共物品供给上。

中国各项增加农村公共物品的政策不能有效落实的原因主要有几个方面：一是体制上的问题。财政资金层层下发，要经过许多中间环节，部分地方政府部门将中央财政用于增加农村公共物品供给的资金挪作他用，使得最终用于农村公共物品建设上的资金明显不足，政策落实效果自然下降；二是政策执行者思想上存在的问题。各级政府部门对农村公共物品供给的重视程度不高导致执行力的下降，使得农村基础设施等的建设不能按时完成，导致公共物品供给效率低下。

2.农村公共物品供给结构存在的问题。中国农村公共物品供给结构上存在的主要问题是对于农村急需的公共物品供应不足，比如同农业相关的农田水利设施

的修建、大型农用设备的购买、农业科技研发投入等都存在严重不足的现象，制约了农业生产效率的提高和农民的增收；对同农民相关的农村医疗卫生机构建设、农村社会保障体系的建设、义务教育的投入等方面重视程度不高，导致农民的生活水平较低；与农村相关的农村环境保护更是无人关心，导致农村环境遭到破坏，环境问题进一步向广大农村蔓延。而对需求不大或者重要性相对较低的公共物品供给过剩。比如许多地方政府官员将财政资金用于“面子工程”的建设，在农村修建高档的办公楼；以改善农村环境为名在农村修建大型广场、花园、剧场等，浪费了重要的公共资源，导致地方官员腐败。

3.农村公共物品供给主体存在的问题。农村公共物品具有非竞争性和非排他性的特点，因此，中国农村公共物品主要是由政府部门来提供。根据公共选择理论，市场在提供公共物品上是无效的，但是政府部门提供公共物品又会导致效率低下、公共物品短缺和消费拥挤等问题。这也是中国农村公共物品供给不足的重要原因。另外，不同层次的政府提供公共产品的类型不同，根据公共产品的受益范围和分类，全国性公共产品、纯公共产品由中央政府承担，而地方性公共产品、准公共产品由地方政府承担。随着社会政治经济条件的改善，特别是基层民主建设的发展，公共产品需求呈现多元化趋势，供给决策也逐步走向民主，人们越来越认同公共产品供给方式和主体的多元化。在人民公社解体后，乡级政府取代人民公社成为农村的基层政权，并承担了本地区内农村公共产品供给的职责，它一直都垄断着公共产品供给，市场在农村公共产品生产中的几乎起不到什么作用。这种垄断不仅使农村公共产品供给的效率极低，供给不足，结构不合理，品种单一，而且质量低下，价格昂贵，农民成为公共产品的被动接受者。农民不但没有在国家支持三农发展的政策中得到实惠，反而在某种程度上成为了受害者。

二、PPP模式的有效性分析

1.PPP模式简介。PPP是英文Public—private Partnership的缩写，译为“公私合作伙伴关系”，是目前国际上日益为人们所看重的为基础设施和公用事业进行融资与管理的一类模式，即公共部门和私人实体通过共同行使权力，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益的方式，生产和提供公共产品和公共服务的一种生产和提供公共服务的制度安排。

2.农村公共物品有效供给引入PPP模式的必要性分析。PPP模式的设计可以尽早确定哪些农村公共物品项目可以进行项目融资，并可以在项目的初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配；PPP融资模式可以使得参与农村公共基础设施项目融资的私人企业可以在项目的前期就参与进来，有利于利用私人企业的先进的技术和管理经验。

PPP方案尤其适用于农村基础设施建设。在PPP模式下有可能增加农村基础设施项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率；通过PPP融资模式，使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，对协调各方不同的目标起到了关键性作用；在PPP融资模式下，有意向参与农村基础设施项目的私人企业可以尽早和项目所在地政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。总之，PPP方式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，尤其适用于大型、一次性的项目，如道路、铁路、医院、地铁以及学校等，应用范围十分广泛。

3.PPP模式在中国农村公共物品供给中的作用。通过上文的分析我们知道，中国农村公共物品供给存在政策落实不到位、供给结构不合理、供给主体单一等问题，通过运用PPP模式，可以有效的克服这三类问题。首先，PPP模式强调在

政府监管下由私人企业参与农村公共物品供给，这就能有效的避免各级政府部门在农村公共物品供给中的效率低下等问题；其次，由私人提供农村公共物品，会使资源得到最优的配置，避免供给结构不合理的问题；最后，从供给的模式来看，农村公共物品的供给模式应该是多元化的。政府供给、自愿供给与市场供给的有机组合才是保障农村公共物品供给的最优模式。政府更多在宏观环境上，基础设施上进行供给，同时积极创造条件推动自愿供给，引进市场供给。PPP模式适应了农村公共物品的特性及供给的实际情况。

三、在中国农村公共物品供给中推行PPP模式的措施

(一)供给主体的多元化

1.私人部门提供公共物品。农村的一些公共产品，按照“谁投资谁受益”的原则，由私人组织来供给，如村级范围内的农田灌溉，河道整修等。由于其范围小，属于“俱乐部产品”，由本社区内个人出资提供是完全可行的。

2.非政府组织提供公共物品。农村中大量涌现的非政府组织，如当地的农业发展基金会和农民合作基金会，还有国外的非政府组织如世界银行等，这些非政府组织都为农村公共产品的供给提供了资金来源。此外，一些地方还出现了农民协会等组织，初步形成“农户+协会+市场”的体系模式。

3.农村居民社区提供公共物品。对于那些使用范围限于本社区的农村公共产品，如农田灌溉、病虫害防治、乡村道路、村内的路灯建设等准公共品，较为理想的方式是将农民组织起来，由整个社区来承担此类公共品的供给责任，即在农民自愿的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，通过筹集公

共品的“一事一议”机制，由农民按照受益程度的大小进行分摊、集资。

(二)正确定位政府角色

PPP模式下，政府部门应当逐渐的让出农村公共物品供给的垄断地位，向辅助地位转变，具体来说，政府部门应该做好以下两点工作：第一，提供完善的制度保障和引导。主要包括对农村公共物品产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为私人提供公共物品创造良好的制度环境。产权作为一种强制性的制度安排，私人无法进行界定，只能由具有“暴力潜能”的政府来界定。而且，由于某些公共物品具有高成本、非盈利性等特点，政府可对公共物品的私人供给者给予补贴或其他优惠性政策。第二，消除市场的负外部性。私人提供农村公共物品可能会出现某些负外部性问题，对此政府要进行必要的规范制约。具体来说，私人取得某一公共物品的产权后，可形成某种垄断优势，私人凭借这种垄断优势，可能会提高此公共物品消费价格，如灌溉水费的上涨；还有可能不对农民提供完全信息，从而欺骗农民；某些公共物品在使用过程中还可能产生环境污染等负外部性。针对上述问题，政府有责任对公共物品的私人供给者进行必要的规范制约，以切实保护广大农民的权益。

(三)正确定位农民的角色

尽管政府应当在起步阶段发挥其倡导与示范作用，在资金物质技术方面应予农村以应有支持，但这绝不意味着一切将由政府大包大揽，形成“自上而下”、一头热的政府行动，让农民被动地接受施舍。农民在农村公共物品中的主要角色是消费者，应充分尊重和满足农民的需求和意愿，建立起注重民主决策的公共选择机制和通畅的诉求表达机制。

参考文献：

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[4]石洪斌.农村公共物品供给问题研究[M].北京：科学出版社，2009：116-129.

作者简介：贾海波(1987-)，男，山东人，硕士研究生，从事行政管理研究；代杨(1979-)，女，山东人，硕士研究生，从事行政管理研究。

（作者单位：哈尔滨商业大学）