PPP项目市场测试

第一篇：PPP项目市场测试

PPP项目市场测试

PPP的采购程序包含公共部门选择私营合作伙伴的采购活动，以及PPP项目实施阶段的采购活动。其中，公共部门选择私营合作伙伴的采购程序，既具有政府公共采购公平、透明及实现财政资金价值最大化的特点，又具有投行并购交易选择战略投资人灵活富弹性的特征。

出于成功完成交易的目的，在采购程序中安排市场测试，在交易初期建立交易双方的沟通机制，对形成双方合理预期，促成交易有重要意义，也是一种富有弹性的博弈机制。

我们结合参与亚洲开发银行在中国新一轮PPP试点项目的市场测试环节的经历，介绍与分析PPP项目市场测试的目的和基本做法，评估中国环境下PPP市场测试如何改进。

什么是市场测试？

民间资本参与中国的基础设施和公用事业投资运营，协助公共部门提供公共产品和服务，迄今已经有近二十年的历史。但是，国内将这一套政策和实践体系称之为PPP（Public-Private Partnerships，公私协作）是近几年才频繁出现的事。

PPP 项目周期中，采购程序是比较重要的一环。PPP的采购包含公共部门选择私营合作伙伴的采购活动，以及PPP项目实施阶段的采购活动。其中，公共部门选择私 营合作伙伴的采购程序，既具有政府公共采购要求公平、透明及实现财政资金价值最大化的特点，又具有投行并购交易选择战略投资人灵活富弹性的特征。

个中原因，依笔者之见，是由于PPP合同关系的长期性，主要的当事两方对各自的交易兴趣、利益诉求、风险分担机制等问题有一个逐步认识过程。为了促进交易双方的认知，正式采购程序启动前的市场测试是一个比较好的安排。世界银行出版的一份专题报告1提到了市场测试的手段。

市场测试（Market Sounding或称作Soft Market Testing）是在

启动PPP正式采购程序前，政府方用以检验自己有关项目的方案设想是否符合市场参与主体如潜在竞标人、融资机构的意愿，引发其兴趣，并借此获得各类市场参与主体的反馈，对PPP方案进行可能的调整完善的一种工具。

一般而言，政府方运用主动招商式（Solicited Proposal）PPP采购程序前，在内部通过商业方案（Business Case）的方式进行有关PPP项目结构、费价政策、投资回报模式、风险分担和其他边界条件的详细设计和可行性论证。但所有这些预测，即使聘请有经验的交 易顾问（Transaction Advisor）协助，也可能与变化频繁的市场参与者的期望和要求存在差距。因此，在外部，政府方希望借助与市场参与主体的非正式沟通，了解它们的兴趣、愿望和要求，又不承担正式采购程序中要约邀请方的法律责任。当然，市场主体的这些反馈意见，政府方是否接纳、接纳多少，政府方仍旧拥有完全的决定权。这一工具和手段，类似于投行并购业务中，卖方和卖方顾问准备的一种早期推介材料（Teaser）的作用，用来吸引和试探市场买方的兴趣，又不至于泄露太多没有保密责任约束的敏感信息。这是一种特殊的博弈过程。

为何需要市场测试？

如前所述，市场测试如同政府方释放的探空气球，了解外部市场私营部门的“风向”变化和“气温”高低。市场测试对成功运作PPP项目而言，至少有以下几重益处： 一 是政府方毋需承担高成本，即可了解市场参与主体的态度，提高PPP项目实际推向市场后的成功率。须知，PPP项目尤其是大型复杂者，正式启动采购程序的成 本非常高昂：工程技术可行性研究、各种专业中介机构（交易顾问团队）如财务、商务、法律、风险等等，无论项目成功与否，都需要支付费用，政府相关部门也要 投入大量人力物力和协调精力，如果设计的项目结构和条件不符合市场预期，损失的不仅是这些前期费用，还可能牵涉公共部门的政治声誉。

例如，2010年启动的巴西里约热内卢-圣保罗-坎皮纳斯的高速铁路TAV是一个轨道交通PPP项目2，先后历经2次正式发售招标文件，

均无有效投标人投标联合体应标，大量前期成本沉没，原计划2016年建成投运的目标成为泡影。虽然该项目失败还有其他一些 原因，但是政府方与参与的国内外投资人缺乏有效的沟通，没有安排市场测试，令巴西官方在并未准确掌握市场情绪的情况下，盲目推进PPP正式采购程序是导致 此败局的重要原因。

二是提供更早的纠错机会，甚至可以据此终止PPP项目采购。设计合理且程序得当的市场测试，能提供来自市场的有效 反 馈，是很好的识别PPP项目方案设计问题的信号。市场测试中可能发现有哪些投资者对推介项目感兴趣，数量有多少？未来的竞争激烈程度如何？潜在投资者对 PPP初步方案的意见主要集中在哪些问题上？

政府方可以进一步分析和完善PPP项目方案，让方案更加契合市场需求。甚至，在政府方发现无法满足市场的普遍期待时，可以据此终止计划中的PPP项目采购程序，避免强行推进造成的更大损失或进退维谷的局面。

三 是市场测试也给市场参与主体提供了解政府的项目目标和意图的好机会，投资者可以开展细致研究，组建更有实力的联合团队，做出合理决策。市场参与主体自然希 望更早地了解政府对PPP项目设置的目标和运作意图，留出更多时间做详细评估；同样，若需组建投标联合体的情况下，市场主体也需要大量前期协调时间。

国内PPP项目采购实践中，不仅缺乏市场测试的环节，就连采购公告到递交文件截止日的时间安排也比较短，投资者往往是慌慌张张买了招标文件，匆匆忙忙地编写 投标文件，少有能仔细研究，反馈合理意见的。政府采购方如此“闭门造车”设计的PPP方案和采购文件，寻找到高素质投标人的可能性被大大降低了。

如何做市场测试？

高质量的市场测试工作中，政府方通常需要考虑的问题包括：邀请谁参与、遵循哪些原则、准备什么文件、何时进行、安排何人介绍、关注记录哪些信息。一般来说，具有拟测试的PPP项目类似经验的成熟投资者是理想的市场测试参与方，他们往往能提供高质量的反馈信息。所以在发布市场测试公告信息后，政府方应 该要求交易顾问根据

其经验和业内关系资源，鼓励和邀请一些有经验的投资机构来参加市场测试。另外，除了PPP项目的潜在投资者之外，融资机构也是一类重要 的利益关联者，其对PPP项目的理解、认可和支持与否，对PPP最终成功影响很大，也是市场测试的主要对象，甚至可以专门为其设计和组织市场测试。

市场测试提供了采购方和潜在竞标者在进入正式采购程序前的非正式沟通机会，但应该遵循一些基本原则，避免影响后续的公平竞争。市场测试前政府方要明确告知，鼓励潜在投资者参与市场测试，但是即使不参加市场测试的投资者仍然有资格参与正式的采购程序，而且参与市场测试的投资者并不会因此在正式采购程序中得到特 别的优待。政府还应该告知，投资者不会因参与市场测试中提出的问题而遭到政府方的歧视；涉及投资者商业机密的讨论内容，政府可以安排一对一的沟通场合。

总之，给予有意愿参与市场测试的投资者比较宽松的沟通环境，有助于获得积极、有价值的反馈。此外，应该声明市场测试不是正式采购程序的组成部分，政府提供的方案信息仍然可能进一步修改，对各方并不具有约束力。

政府方及其交易顾问为市场测试准备的文件主要有：市场测试公告、项目简介、PPP项目初步方案和参与者反馈表。PPP初步方案主要包含项目技术经济指标、产 出规范与说明（Output Specification）、投融资结构、回报机制、风险分担、合同结构及重要条款和采购及实施日程计划。如果是针对融资机构的市场测试，所需文件基本 相同，内容重点方面根据影响项目可融资性的要素有所调整。重要的是，政府方交易顾问应该根据市场测试的全部信息，提交一份最终建议给政府PPP执行机构，供推进采购工作的决策和编制采购文件时参考。

过早或过晚进行市场测试，效果可能都不是最理想。过早举行的市场测试，政府方对PPP项目的 范围边界和风险分配设想还比较模糊。自己尚未想清楚，自然难令潜在投资者对此项目质量和政府准备就绪程度有信心。过晚的市场测试，可能导致其他未参加市场 测试的潜在

投资者感到受不公正待遇，甚至认为政府可能已经内定私营合作伙伴。市场测试时，政府方需要组织与PPP项目相关的工程顾问、前期工作责任部门、行业监管部门参与市场测试，交易顾问团队的PPP专家、行业专家、法律专家、采购专家是市场测试工作的组织者和协调者。

意向投资者在市场测试环节提供的口头和书面反馈都应该被详细记录整理，包括参与者的企业基本信息、类似项目经验、感兴趣的项目、对项目方案的建议和意见等 等。切忌在要求参与者填写信息时，让他们全部填写在同一份文件中；相反，应该分别提供单独表格供其填写，收回后内部汇总。在公开问答环节，应该事先安排人 员对所提问题和答复做速记整理。给有特别要求的投资者提供一对一的沟通机会，应该记录沟通过程并整理出纪要存档。

试点项目市场测试

在中国-亚行合作伙伴框架下，亚洲开发银行（Asian Development Bank）把双方合作重点聚焦于机制创新、知识和最佳实践分享、能力建设等方面，计划在其中发挥催化和传播的作用。自2013年开始，亚行协助中国政府（主要是财政部）启动新一代PPP政策设计和试点项目。经过亚行PPP专家的考察，财政部和亚行共同选择了河南洛阳和黑龙江哈尔滨作为两个PPP试点城 市，开展国际规范意义的PPP项目试点。

其中，洛阳选出的分别是一个包含市政道路和桥梁的城市交通设施项目，和一个位于该市经济技术开发区的市政污水处理项目。哈尔滨的则是位于主城区的既有居住建筑节能改造的项目。

洛阳在2014年2月下旬，哈尔滨在3月上旬，分别在两个城市举行各自试点PPP项目的市场测试。笔者被亚行聘请为首席PPP项目顾问（Lead PPP Project Adviser），协助亚行专家团队和当地政府完成了这两座试点城市的PPP项目市场测试工作。

依笔者十多年的从业经验，国内PPP项目在正式采购之前进行市场测试，本人没有遇到过。

亚行的市场测试总体上按照“公告-信息发布-现场问答-项目考察”的程序步骤展开。洛阳的两个试点项目（市政道桥、污水处理）市场

测试公告在当地和省财政部门的政府网站上发布，但是如果公告能够发布在相应的行业网站如中国水网上，应该会有 更好的市场反应。哈尔滨的试点项目（既有建筑节能改造）吸取了经验，除了在政府网站上发布外，还在中国节能网等行业网站进行了发布。报名及现场参加试点项 目信息发布的企业数量每个项目都超过十家，优于预期。

信息发布和现场问答合并在一起，采用集中发布大会的形式。会前政府相关部门和顾问团 队认真修改了信息发布会的项目介绍文件，分配讲解角色并做预演，保证了信息发布环节的顺畅进行。问答环节，参与市场测试的企业代表提出的问题质量比较高，他们对亚行支持的PPP项目普遍有较高的期待。笔者在预演准备阶段发现市政道桥项目的日常运营多头管理，界面非常复杂，绩效考评需要理清现行监管体系，因 此建议政府方面增加这部分内容。事实上，这部分内容在随后的信息发布会得到与会投资者的重视和欢迎。此外，在洛阳的信息发布会前夜，笔者发现政府方没有准 备供参与测试的企业代表填写企业基本信息和书面反馈意见的表单，立即制作了一份，弥补了可能的遗憾。信息发布会上，亚行顾问团队坦率的作风，专业的见解，令不少参与的潜在投资者感受到政府的重视程度和亚行支持下的创新风格。

改进建议：

如果说这类市场测试活动中未来需要改进的地方，以下几处可能值得注意：

首先是现场问答的记录。虽然我们作为顾问团队的专家，在提问和回答阶段现场都进行了记录，但由于没有事先安排速记人员，有些提问和回答可能有遗漏。

其次是与潜在投资者沟通可以更深入。现场遇到一些经验丰富的投资机构会上所提问题不多，内容也不痛不痒，更愿意私下与政府方和顾问交流。可惜我们没有安排专 门的一对一沟通场所和时间，令这类沟通愿望只能限于站在一旁聊上几句，可能错失了一些很好的建议。信息发布会后也未开放方便投资人提交意见的反馈渠道。

最后是分析总结很重要。市场测试环节结束后，如果政府方及其顾问团队在分析市场测试全过程（包含信息发布会和现场问答）的信

息后，汇总整理一份书面的市场测试分析报告，可以对下一步采购决策和PPP项目方案编制发挥更好的指导作用。 第二篇：2018年全国PPP项目4月市场报告

2018年全国PPP项目4月市场报 告 概要：

一、4月市场总体成交情况 二、分区域成交情况 三、分行业成交情况 四、月度大额中标项目一览

五、财经23号等月度重点政策文件解读 六、PPP清库情况 七、精品案例剖析 一、4月市场总体成交情况

4月全国PPP项目成交资金规模为4,956.2亿元，环比增长51.49%。当前累计成交金额为107,593.2亿元，累计成交项目7,317个。自2017年12月起至今，各地应财政部要求积极展开不合格项目清理与整改工作，从近3个月成交数据来看，PPP市场仍呈现较快增长趋势。

图1：全国PPP项目4月金额成交情况 二、分区域成交情况

4月共有10个省级行政区PPP项目成交金额突破100亿，在全国范围内成交金额排名前十个省级行政区中，河南省、广东省、辽宁省本月成交金额排名前三，分别为556.4亿元、498.6亿元、307.9亿元，这三个省的成交项目数量分别为29个、21个、5个。

图2：4月各地区金额成交情况（前十省份）

如图3，截止2018年4月30日，全国共有5个省级行政区累计成交金额突破7,000亿大关，分别是云南、新疆、河南、贵州、四川。

图3：累计各地区金额成交情况 三、分行业成交情况

市政工程、交通运输、城镇综合开发是“三大巨头”，三类项目合计占据本月总成交金额80%。其中，市政工程类项目以1,059.6亿的成交金额成为本月榜首，仅此一项便占据本月总成交金额的36%。

图4：4月各行业金额成交情况

如图5，从累计数据来看，市政工程、交通运输、城镇综合开发一直为PPP市场最青睐的项目。三项合计占据累计成交金额76%。

图5：累计各行业金额成交情况 四、月度大额项目一览

根据政府信息采购网数据，下表罗列了4月中标金额排名前8的PPP项目。本月全国范围内中标（成交）的资金规模最大的项目为哈尔滨市双城区供排水一体化PPP项目，中标资金规模约57亿元。

表1：月度大额中标项目一览

数据来源：政府信息采购网、公开资料

1.30(1+19)表示总年限为30年，其中建设期1年，运营期19年。以下若无特殊标注，则表示方法类似。

2.本项目建设期为1.25年（30个月），缺陷负责期为交付后1年。 3.本项目为PPP+EPC模式，即部分PPP模式，其中PPP采用BOT运作模式。EPC指设计、采购、施工一体化承包模式，政府对承包单位付费。

五、4月重点政策文件解读

01 财金〔2018〕23号文件重点解读 财金〔2018〕23号

近日，财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）。该文件要求各国有金融企业“不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金”、“国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照‘穿透原则’加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以‘名股实债’、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、

储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。”

财政部官方解读

要求资本金审查应坚持“穿透原则”，既要关注项目资本金本身是否符合规定，若发现存在“名股实债”等违规操作的，不得向其提供融资，还需向上“穿透”审查，重点关注以债务性资金违规出资等问题。

元时代智库解读

我们认为财金〔2018〕23号文件有以下新增禁止内容：

1.项目公司资本金不得为股东的“名股实债”型资本金融资资金。 2.项目公司资本金不得为股东的借贷资金等债务性资金。 对比此前财办金〔2017〕92号文中“不得以债务性资金充当资本金”，此次财金〔2018〕23号针对资本金审查提出了向上“穿透原则”。即财办金〔2017〕92号文件出台后，社会上有很多遐想，人们普遍认为债务性资金是指项目公司的债务性资金，而非社会资本方的债务性资金。而财金〔2018〕23号要求向上穿透审查债务性资金的问题，即明确项目公司的股东一级为资管产品的，该产品的备案类型、期限应与其所投资权益类标的资产相匹配；之前普遍存在的债权类产品认购有限合伙份额投资项目公司股权的，在新条件下会被认定为违规，将不再能取得国有金融机构的贷款。

02 4月政策大事件一览

1．国发〔2018〕9号：落实《政府工作报告》部门分工 国务院发布《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》（国发〔2018〕9号）。文件规定，《政府工作报告中》所提“落实鼓励民间投资政策措施，在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目，使民间资本进得来、能发展”内容将由国发委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、国家能源局等部门职责分工负责。

2．财金〔2018〕54号：对存在问题的示范性项目进行分类处置 财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范

项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）。文件对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置。文件要求地方各级财政部门做好退库项目后续处置工作：对于尚未启动采购程序的项目，调整完善后拟再次采用PPP模式实施的，应当充分做好前期论证，按规定办理入库手续；无法继续采用PPP模式实施的，应当终止实施或采取其他合规方式继续推进。对于已进入采购程序或已落

地实施的项目，应当针对核查发现的问题进行整改，做到合法合规；终止实施的，应当依据法律法规和合同约定，通过友好协商或法律救济途径妥善解决，切实维护各方合法权益。54号文为首个对PPP示范项目提出规范管理的政策文件。

3．两部门联合发布《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》

国证监会、住房城乡建设部联合发布了《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》。文件明确了：开展住房租赁资产证券化的基本条件；优先和重点支持大中城市、雄安新区领域；住房租赁资产证券化的工作程序；加强住房租赁资产证券化的监督管理；营造良好政策环境，培育多元化的投资主体。该文件意在推进住房租赁资产证券化，将有助于盘活住房租赁存量资产，提高资金使用效率，促进住房租赁市场发展。

4.文旅旅发〔2018〕3号：在旅游领域推广PPP模式

文化和旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发〔2018〕3号），该文件在旅游领域推广政府和社会资本合作模式。文件指出，以全域旅游为导向，以优质旅游为目标，逐步加强旅游基础设施建设，持续提升旅游公共服务供给水平，着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用，大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。文件主要规划了9个重点领域：旅游景区、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居车营地、旅游厕所、旅游城镇、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新业态。

六、PPP清库情况

财政部PPP中心日前公布数据显示，自2017年11月16日《关

于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）发布后，各地积极开展项目库清理工作。自2017年12月份至2018年3月末，综合信息平台已累计清理管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元。

从地域分布来看

退库项目投资额前三位是山东、新疆、内蒙古，金额分别为1,596亿元、1,491亿元、1,441亿元，合计占退库项目投资额总数的37.1%。

图6：2017.12-2018.3退出管理库项目地区分布情况 从行业分布来看

退库项目数前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为400个、129个、72个，合计占退库项目总数的51.9%。退库项目投资额前三位是交通运输、市政工程、城镇综合开发，分别为3,568亿元、3,505亿元、1,187亿元，合计占退库项目投资额总数的67.6%。交通运输行业退库项目单位体量最大，单个退库项目平均投资额达27亿元。

图7：2017.12-2018.3退出管理库项目行业分布情况 财政部官方解读

财政部有关负责人表示，按照“防风险、促规范”的要求，PPP工作着力加强规范运作，从高速发展转向高质量发展，实现PPP项目转型升级、提质增效，切实提升公共服务质量。

元时代智库解读

财政部相继出台财办金〔2017〕92号与财金〔2018〕54号文件，对入库PPP项目进行整改与纠偏，初期经过严格筛选的示范项目也在清查之列。从结果来看，未来财政部将对PPP项目进行动态化模式管理，入库项目和示范项目不再是评判项目好坏的重要标准。

投资人和金融机构需提升自身的鉴别能力，在投资的过程中切实了解项目的实质内容，判断项目是否符合PPP的相关政策要求。PPP项目的整改清库工作，为市场创造了良好环境，大程度上提升社会资本参与PPP的热情和信心；同时整改工作也为除入库项目和示范项目以外的项目提供了更多被社会资本深入了解的机会，促进真正优质的

项目落地。

七、精品案例分析 项目概况

该项目为国家级示范项目，位于H市新城区，交通便利，20分钟内科距离高铁车程18分钟、机场车程15分钟、地铁一号线车程15分钟、高速出口车程5分钟。项目包括三个子项目：康复医疗中心（包括康复中心、居家养老后台服务中心、国际研究中心等项目）、康复照料中心、康复养老养生中心（包括医药养生中心、养老主题公寓、养生度假公寓等项目）。

本项目占地面积800亩，地上建筑面积约8万平米，共设计床位数1600张，总投资约为12亿元，项目建设期为2.5年。

PPP模式

本项目拟采用BOOT模式(建设—拥有—运营—移交)与BOO模式(建设—拥有—运营)相结合的方式。康复医疗中心采用BOOT模式运作，合作期限暂定30年（包含建设期2.5年），合作期结束后，康复医疗中心项目的土地、设施无偿移交给当地医院；康复照料中心和康复养生养老中心采用BOO模式运作，30年合作期结束后，项目不进行移交，继续由项目公司进行运营。

融资结构

本项目将组建项目公司SPV（特殊项目载体）进行项目建设及运营。项目公司注册资本金为2.44亿元，由社会资本全额出资成立，政府方不出资不占股。鉴于土地收储尚未完成，项目土地通过出让方式取得，土地溢价风险和土地获得风险由社会资本方自行承担。

回报机制及收入测算

本项目回报机制采用使用者付费+政府可行性缺口补助。 使用者付费的回报来源：康复医疗中心的门诊收入、康复住院收入、体检收入等；康复照料中心的床位收入、政策补贴收入（建设补贴、运营期补贴）；康复养生养老中心的床位运营收入、养生卡收入、餐饮及其他收入、商业租赁收入等。参考项目可行性研究报告，结合H市的医养项目收费水平及可预计人次，以每年开放360天为基准，

康复医疗中心预计

年收入7,380万元；康复照料中心预计年收入1,968万元；康复养生养老中心117,180万元。总合计年收入126,828万元。

政府可行性缺口补助来源：在项目的运营期间的前11年，根据绩效考核情况，进行政策性建设补贴+运营补贴。其补贴总额每年为3,010万元。

按照30年的运营计算期计算，整个项目的税后全投资内部收益率为8%，基本满足社会资本要求的项目内部收益率的水平，项目具有很强的财务生存能力，对社会资本的吸引力较大。考虑本项目前期运营需要有一段时间的市场培育期，为缓解项目前期经营压力，故将本项目的补贴年限与贷款年限一致，有利于保障项目的银行还款压力，以达到政府对本项目的支持。

【版权说明】 文章来源：元立方金服 作者：朱婷

第三篇：PPP项目注意事项

PPP项目注意事项

一.PPP项目合同签订并执行的必要条件:(1)成立项目公司完成第一笔注资,并签订PPP项目补充协议若PPP项目合同是中标社会资本方和项目实施机构签署的,则需要在签署之后尽快完成项目公司的注册,由项目公司与实施机构签订PPP项目合同补充协议并完成第一笔注资,为开展后续工作做好准备。

(2)PPP项目入库审批及政府付费纳入中期财政规划这两个条件是社会资本方特别关心的问题,关系到整个合作期限内政府付费的合法性和稳定性。通常融资方也会将PPP项目入库和政府付费纳入中期财政规划作为其放款的条件之一,以确保将来项目公司现金流的稳定。

(3)完成融资交割完成融资交割是PPP项目合同中最重要的前提条件,只有确保融资款到位才能为项目的顺利实施提供保障。融资交割是指项目公司已与融资方签订融资协议,并且满足融资协议中放款的所有条件,融资方可以放款。

(4)完成审批手续通常新建PPP项目需要在开工前完成一系列的审批手续,如立项、规划、土地、开工许可等,具备这些手续后项目公司方可进行施工。而这些工作通常需要当地政府部门的配合,因此审批手续通常是政府方负责完成的前提条件。

(5)购买保险无论是新建项目还是存量项目,政府方都会要求项目公司分别在建设期和运营期购买相应的保险,以降低项目风险。因此,就新建项目和存量项目而言,需要分别将购买建设期保险和运营期保险作为项目执行的前提条件。二.在确定PPP项目合同时通常还应考虑以下问题:目标日期如何确定? 通常目标日期不宜过长否则起不到督促的作用,但也需要根据所设置的前提条件的性质决定,如设立项目公司、注资、购买保险的时间通常比较好把控,但是审批、完成融资交割的时间则相对不好控制。在目标日期到期前,双方可根据已满足的和未满足的前提条件的情况以及对未满足的原因进行评估以确定是否有必要延长目标日期。经延长以后,在新的延长期内负有满足条件义务的一方应尽可能在延长期内满足前提条件。

三.是否有必要设置履行前提条件的履约保函? PPP项目从采购到建设、运营、移交几乎每个阶段都可以设置相应的履约保函,特别是从建设期履约保函到移交保函几乎是首尾相连中间无缝衔接。但根据《政府采购法实施条例》和《政府采购货物和服务招投标管理办法》的规定“自政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金”,也就是说采购阶段的投标保证金在PPP项目协议签订后的5个工作日内必须退还给供应商,在未到提交建设期履约保函之前的一段时间并没有相应的保函予以保障,而该阶段确实存在由于无法满足一定的前提条件而提前终止项目协议的可能性。在这种情况下由社会资本方/项目公司提交前提条件的履约保函对政府方来说会更有保障。实践中,有些项目虽然未要求提交前提条件的履约保函,但是会要求项目公司提前提交建设期履约保函,也就是说项目协议签订后无论何时开工建设,先提交建设期履约保函。在这种情况下需要注意约定前提条件未满足和建设期履约保函提取的关联性,否则可能存在不能提取的风险。 第四篇：PPP项目对策（模版）

PPP项目对策：应对国际BOT/PPP项目风险六个措施 发布日期：2016-09-14 来源：建筑时报

浏览次数：34 核心提示：随着“一带一路”战略的提出，我国企业“走出去”的步伐日益加快，而今中国资本引领国际工程建设由传统的国际工程承包(简称EPC)模式开始向海外投资(BOT、PPP)模式转型。

从当前的国际经济形势看，大多数国家更愿意中国企业以投资的形势参与该国的发展建设。这是因为：这类模式不仅可以减轻东道国的财政负担，还可以使中国企业获得长期、稳定的收益，并为东道国政府干预提供了有效的途径。

因此，近几年来，海外投资业务被许多企业及国家所追捧，纷纷由EPC向BOT、PPP转型。然而，以笔者所见，海外投资业务存在着比EPC更高的风险，必须引起企业的高度重视，否则一旦亏损，可能贯穿项目整个运营期。

01海外项目投资的主要风险

政治风险：因政治环境、政策法规发生变化给投资企业带来经济损失，包括征收、汇兑限制、战争及政治**、政府违约等风险。它是所有风险中最不可预测和防范的风险，并且一旦发生，将给投资者带来毁灭性损失。

决策风险：

有些企业在开拓市场时，东道国提出须承包商投资才能拿到项目，由于国内缺乏专门的海外投资风险评估机构以帮助企业分析和评估海外投资项目的可行性，企业又受到信息渠道、市场经验、判断能力等因素的限制，极易在没有准确计算投资回报并衡量投资风险的情况下做出盲目投资的决策，给企业带来严重损失。

融资风险：

相对于国内融资渠道来说，中国企业境外融资渠道较为狭窄，大多是采用项目融资的方式，部分企业也采取了境外发债等融资方式，但总体来说利用国际资本的融资能力还有待提高。

此外，项目融资大多是十几年的融资期限，其间必然受到国际资

本市场的影响，如利率变化、汇率波动等，一旦发生不利于海外投资企业的变化，则会导致投资成本急剧增加，进而无法实现预期的投资回报。

市场风险：

包括市场消纳风险、市场价格变动风险、市场竞争风险等。 税收和法律风险：

由于东道国与我国的法律体制存在差异，也会给海外投资企业带来风险，涉及环保、税务、劳动就业等各方面法规。

管理风险：

海外投资项目在工程建设和项目运营过程中均存在一定的管理风险，如合同变更风险、合同签署不严谨带来的风险。

人才风险：

目前许多从事跨国经营的企业还没有建立起现代化的人力资本观念，海外投资业务执行过程中具有丰富融资经验、法律经验、商务经验、项目执行经验等方面的人才还很匮乏，高素质人才的培养速度无法与企业海外投资业务的发展速度相匹配。

此外，企业海外投资还会面临产品标准规范风险、宗教习俗风险、自然灾害风险等其他风险。

02应对措施

应对措施一：投保海外投资保险

以中国信保海外投资保险业务为例，该业务是中国信保为鼓励投资者进行海外投资，对投资者因投资所在国发生的汇兑限制、征收、战争及政治**，以及违约风险造成的经济损失进行赔偿的政策性保险业务。

中国信保对企业项目的信用风险进行评估和定价，制定和实施承保方案，帮助企业管理和转移风险，这是“走出去”企业目前可以选择的有效的风险控制方式。

在项目立项前，首先参考中国出口信用保险公司每年定期发布的针对全球国家的《国家风险分析报告》，可为海外投资企业进行风险级别及正确的决策提供重要保障。

当发生风险事件时，企业在理赔申请得到审批通过之后可以获得相应的损失赔偿，从而减少经济损失。

损失赔偿比例如下：基本政治风险项下赔偿比例最高不超过95%;违约项下赔偿比例最高不超过90%;经营中断项下赔偿比例最高不超过95%。应对措施二：建立自身的投资评价及决策体系

在项目初期，企业可以借助大型国际投资咨询公司的专业力量，对东道国的政治、经济、法律、税收、优惠政策等条件进行充分调研，取得相应的专项报告，并在投资前进行充分的实地考察。

尤其是市场消纳问题，需要权威的中介机构提供专业报告，如果东道国自身无法消纳，要看是否签署了销售给第三国的合同，在当地有多少投资竞争对手，同时进入运营期后能否保证预期的投资回报。

此外，“汇兑限制”也是常常欠考虑的因素之一。在有汇兑限制的东道国，需外汇管理部门或央行批准才能进行外汇的汇入汇出，投资企业必须提前了解相关政策，如相关审批流程、审批时限、有无成功获批案例等，否则资金无法按时到位，将对项目的工期、投资回报等造成一系列不可小视的影响。

在项目评估期，企业应按照自身的投资评价体系和模板，计算出投资回收期、投资回报率等一系列指标，报投委会审批。

在项目执行阶段，要不断总结投资决策成功的经验和失败的教训，同时要研究同类企业投资失败的案例，作为前车之鉴，避免重蹈覆辙，逐步摸索出适合本企业的投资决策体系。

应对措施三：采用多元化的股权投资形式

首先，在预计投资回报达标的情况下，可在项目公司层面，适当让渡给东道国政府部分资源股(干股)，以取得一定的本国企业身份，有利于项目公司获得东道国对其的政策支持。

以电力开发为例，如东道国电力部(或电力公司)在中国企业投资的项目公司里占有一定比例的股份，对电费的按时支付会有所帮助;此外，也可以帮助中国企业协调在当地的税收等相关问题。

总之，尽量采用“双赢”原则，使东道国也能在项目公司受益。 其次，可以让渡项目公司部分股权给财务投资人，如国新国际、

丝路基金等大型金融机构，当然，最终要保证中国投资企业的绝对控股。这些财务投资人的引入，可以大大节省中国企业资本金的投入，获得财务杠杆利益。

第三，要密切关注汇率、利率等走势的变化，采用货币掉期、利率掉期、远期结售汇等多种金融衍生品锁定资本成本、保证投资回报。

应对措施四：争取两国政府的政策支持

首先，要关注以下问题：两国政府是否签署了双边保护协定、以两国政府为主体做出的承诺、受保护的投资财产种类、对外投资者的投资及与投资相关的业务活动是否给予公平待遇，以及对外投资财产的征收、国有化措施及补偿、投资及收益的回收、投资争议的解决等。

其次，对于低附加值的劳动力应多雇佣当地员工，采购也尽量本土化。拉动当地的经济和就业，对于东道国给与项目公司的政策稳定性和税收支持等都是不无裨益的。

第三，承担一定的社会责任，对东道国进行适当捐赠，有利于树立投资企业形象，保持东道国对项目公司的支持。

第四，迎合中国政府的战略和政策导向，例如在“一带一路”的重点国家投资，对于中国进口依赖性大的资源类进行投资等，都会得到中国政府的大力支持，在政府审批流程、审批效率、保费费率、国家补贴等领域使企业获得优惠。

应对措施五：加强内部管理，构建风险预警系统

企业需建立相配套的事中监督和控制程序，保证预先计划和方案的正确实施，在东道国的政治经济环境和项目公司自身发生变化时，必须有应急预案，采取及时的补救措施，避免投资风险进一步恶化。

企业要加强对项目公司的法人治理结构管理，既要充分授权，又要监管到位，确保建设期的顺利实施和运营期的款项回收，这些都是确保投资回报的重要因素。

应对措施六：加强各类人才培养，重视风险教育和培训

企业要重视风险教育，培养出一批在法律、税收、融资、项目管理等领域的专业人才，即便中介机构提供了专业报告，也需要企业自身的专业人才进行职业判断，以供领导决策。

因为有的中介出于自身利益的角度考虑，提供的报告有可能偏颇;而且大部分中介的报告上都有免责条款，完全依赖中介报告做出错误决策，中介机构是不承担责任的。所以，一味地依赖中介是欠妥的，要定期将企业核心团队送到国内外接受正规培训，并且要注重实践中总结摸索经验。

在项目进入运行期后，在东道国要持续较长的时间，因此，培养一批当地员工也是非常必要的，既能节约劳动力成本，又能保证人员长期稳定的工作。

总之，海外投资风险丛生，中国企业必须给予高度重视，并且采取积极有效的应对措施，使企业在海外投资浪潮中立于不败之地，破浪前行。

原标题:PPP项目对策：应对国际BOT/PPP项目风险六个措施 第五篇：PPP项目材料梳理

PPP项目一般流程1

PPP项目操作流程可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个阶段，每个阶段又可分为若干步骤。

一、项目识别 （一）项目选择

1、适用领域：以基础设施及公共服务类项目为主，包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等。

2、长期合作，必须带运营 财金[2015]57号及《评审标准》规定：采用建设-移交(BT)方式实施的，或者合作期限(含建设期在内)低于10年的，不作为备选项目。

3、融资：不得采用固定回报、保底承诺、回购安排。 （二）承接主体资格

• 未按要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司不得作为社会资本方。

• 信用与信誉良好。

• 具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经

验。• 资金充足，具有较强的财务与融资能力。• 专业知识与技术力量雄厚。• 设备配置等要素实力良好。• 质量安全管理体系完。

（三）项目发起 • • 政府发起（主）： 1）财政部门向行业主管部门征集；2）行业主管部门遴选。社会资本发起（辅）：向财政部门推荐。

（四）需求分析、项目初筛 • • 适合本地区经济和社会发展的实际需要，符合城市总体规划和各类专项规划。财政部门会同行业主管部门对项目进行初筛，财政部门根据筛选结果制定项目和中期开发计划。

（五）资料准备 • 对于列入开发计划的项目，项目发起方按财政部门的要求提交相关资料。

（六）物有所值评价

财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，对PPP模式和传统模式进行对比。1 根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》整理

（七）财政承受能力论证 • • • • 责任识别：1.股权投资 2.运营补贴 3.风险承担 4.配套投入

支出测算：1.股权投资支出2.运营补贴支出 3.风险承担支出 4.配套投入支出 能力评估：包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估

信息披露：包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。

（八）项目识别结果处理

财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。

二、项目准备 （一）成立管理机构

1、建立协调机制 ：由县级（含）以上地方人民政府成立PPP项目工作小组，形成PPP项目的专门协调机制，主要负责项目评审、组

织协调和检查督导等工作

2、项目实施机构 ：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（二）实施方案编制

项目概况：基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。 风险分担与收益共享 ：(1)项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担；(2)对于社会资本而言，在国内基础设施特许经营的项目中，社会资本对项目的预期内部收益率一般在8%～12%之间。政府一般希望把收益率控制在10%以内。

项目运作方式：外包类 特许经营类 私有化

交易结构：1.投融资结构；2.回报机制：用户付费、政府付费、可行性缺口补贴 合同体系：项目合同（核心）、其他合同 监管架构：授权关系 监管方式

采购方式选择：采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。

（三）实施方案审核

审核的重点是物有所值评价（VFM）以及财政承受能力验证两方面内容。财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。通过验证的实施方案经项目实施机构报地方政府进行方案审核，经过审批后才能组织实施。

三、项目采购

（一）项目前期技术交流

在正式招投标或竞争性谈判或竞争性磋商之前，应该进行前期技术交流，邀请有关潜在社会资本提交初步项目建议书。

（二）编制资格预审文件

PPP项目要求强制资格预审。预审文件内容包括：项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否

允许联合体参与、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点等。

（三）发布资格预审公告

由实施机构对社会进行发布，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。社会资本方要按照公告上的内容在资格预审申请文件截止期之前提交资格预审文件，提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

（四）采购方式调整

资格预审不足3家需对实施方案进行调整，重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

（五）资格预审结果

由项目实施机构成立评审小组，对资格预审申请文件进行评审。项目实施机构应当向资格预审合格的潜在投标人发出资格预审合格通知书，告知获取招标文件的时间、地点和方法，并同时向资格预审不合格的潜在投标人告知资格预审结果。

（六）项目采购文件的编制

内容包括：采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

（七）社会资本准备投标文件

通过资格预审的社会资本和与其合作的金融机构，应按照项目采购文件要求，准备投标文件。

（八）缴纳保证金

缴纳保证金是对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产

评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。

（九）现场考察和标前会

项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别织组只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。

（十）项目评审

通过资格预审的社会资本和与其合作的金融机构，按照项目采购文件要求，准备响应文件，由评审小组对响应文件进行评审。

（十一）项目合同谈判

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。采购结果确认谈判工作组应当按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。

（十二）签署谈判备忘录和公示

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。

四、项目执行 （一）成立项目公司

社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。

（二）项目融资

社会资本或项目公司负责项目融资，包括融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作；财政部门和项目实施机构负责监督管理工作。国家开发银行在监管政策允许范围内，将给予PPP项目差异化信贷政策。约定时间内未完成融资，可给予一定宽限期；宽限期结束后仍未能完成融资的，项目合同可终止。遇系统性金融风险或不可抗力的，各方协商解决。

（三）项目建设

工程协调管理：政府负责宏观把控，投资人与政府是风险承担主体，银行或金融公司为债务人，项目公司为执行主体。项目公司全面负责所承担的PPP工程的协调和管理工作。

工程招标与分包 ：1)分包非主体非关键工程 ；2）按照《中华人民共和国招投标法》以及工程所属主管单位的要求完成； 3）项目公司拟定招标方案报工程所属主管单位后实施招标；4)采取劳务分包形式；5分包商的行为或违约责任由项目公司承担。

进度管理：主要内容包括：施工进度计划的编制和审核、按计划期编制工程综合计划、对进度计划进行检查和调整、提交进度报告、进度控制总结。

质量管理： PPP项目中的质量控制缺陷表现在项目融资建设成本影响质量、违规分包影响工程质量、管理和监督不力影响工程质量三个方面。

其他管理 ：措施 主要包括：安全措施、项目文件管理、职工与劳动管理。

（四）项目试运营

设定项目试运营时间 ：中小型项目试运营1-3年；大型项目试运营3-5年。项目运行情况监测： 监测项目各项功能性设施运作情况进行，掌握设施运行安全性、合规性是否符合标准。

项目效益情况观察： 及时掌握项目试运营期间效益状况，分析收益合理性，并且对未来预计收益做出评估，是否符合项目初始设定。

项目问题及完善措施 ：及时发现项目中存在的问题、政策漏洞等，做出进一步的完善，完善规章制度及组织架构。

（五）绩效监测与支付

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定了PPP项目的3种回报机制，分别为用户付费、政府付费、用户付费加可行性缺口补贴。

（六）合同履约管理

合同修订、违约与争议解决： 重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作

债权人直接介入 ：当项目出现重大经营问题或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订合同中有关直接介入的协议或条款，要求社会资本或项目公司改善经营、完善管理。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险解除的，债权人应停止介入。

（七）应急管理

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。政府可以指定合格的第三方机构实施临时接管。

（八）中期评估

对于中期评估的内容，其确定依据主要来源于两方面：一是相关的政府规定；二是双方签订的特许经营协议中的约定。《市政公用事业特许经营管理办法》的规定是“对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估”。从该规定看，中期评估主要应是对特许经营企业的经营情况进行相关调研评估。

五、项目移交

（一）移交准备 • 移交内容 ：1.项目设施；2.项目土地使用权及项目用地相关的其他权利；3.与项目设施相关的设备、机器、装臵、零部件、备品备件以及其他动产；4.项目实施相关人员；5.运营维护项目设施所要求的技术和技术信息；6.与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料（书面文件和电子文档）；7.移交项目所需的其他文件。• 移交的条件和标准 ： 1.权利方面 ：资产不存在权利瑕疵 ；2.技术方面：项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状况。

（二）项目资产评估

组建与评聘PPP项目公司所移交项目的价值评估机构，确定PPP项目公司移交项目价值评估的组织工作。

（三）资产交割

项目相关合同的转让：包括项目的工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同、融资租赁合同、保险合同以及租赁合同等。

技术转让：将项目运营和维护所需要的所有技术，全部移交给政府或政府指定的其他机构。

PPP项目案例分析2

案例1 江苏镇江市海绵城市建设项目 一、项目基本信息 二、实施方案 （一）成立项目公司

镇江市政府与社会资本方中国光大水务有限公司共同出资，成立光大海绵城市发展（镇江）有限公司作为该PPP项目的项目公司，其中镇江市政府出资13860万元，持股比例为30%，光大水务出资32340万元，持股比例为70%。

（二）合作范围 （三）回报机制

项目公司通过污水处理费收入和政府付费来收回成本，实现投资回报。

（四）风险分配机制

依据“风险由最有能力控制的一方承担、各方承担的风险有上限、风险与收益相匹配”。

（五）交易结构

镇江市政府授权镇江市住建局授予项目公司特许经营权，由项目公司负责项目的投融资、建设和运营管理。因项目是住建部确定的首批海绵城市试点项目，获国家财政12亿元的补助资金，为保证财政补助资金专款专用，形成的资产权属全部归属国有，在项目交易结构设计时，采用A/B交易结构。根据项目建设资金来源不同，将项目拆分为A、B两个部分。A部分采用中央补贴海绵城市投资的专项资金12亿元建设，以海绵城市源头项目为主，项目业主为镇江水业公司（镇

江市政府授权代表）。B部分以海绵城市过程和末端项目为主，总投资约13.85亿元，B部分的项目业主为项目公司，以建设-运营-移交（BOT）方式实施，由项目公司负责融资、建设和运营管理。为便于建设管理工作的统一协调，A、B两部分的建设工作由项目公司统一负责，即A部分采用代建模式建设实施。

（六）融资

项目公司总投资13.85亿元，其中资本金4.62亿元，占总投资的33%，其余投资所需资金由项目公司向银行融资解决。

（七）提前退出 项目设置八年锁定期，锁定期内光大水务（社会资本方）不得转让项目公司全部或部分股份；锁定期满后，光大水务经商务主管部门批准后，可以向满足约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件的第三方转让其全部或部分股份。

（八）项目监管

1、行政监督：镇江市财政局、住建局、环保局、审计局、物价局等各部门依据只能分工对项目公司行政监管。

2、履约监管

镇江市住建局以合同当事人的身份监督社会资本及项目公司履约。 三、小结

本案创新性的采用了A/B结构的合作模式，既实现了财政资金和社会资金的有效结合，同时又确保了财政资金的专款专用。在项目实施的过程中，为便于建设管理工作的统一协调，A、B两部分的建设工作由项目公司统一负责，提高了工作效率。

在本案中，政府方作为PPP项目的发起方，在项目识别、前期论证、选择社会资本方、制定实施方案、项目监督等方面发挥重要作用。在项目建设过程中，政府方参股项目公司，为项目提供部分资本金，并参与项目公司治理，同时，政府方与社会资本方按风险种类不同分担项目建设过程中出现的风险因素。在项目融资的过程中，政府方积极为项目公司争取优惠的贷款条件，协助社会资本方完成项目融资。项目建成后，政府方实时对项目的运营情况进行监督，制定绩效考核体系，根据绩效评价结果，按照PPP项目合同约定对政府付费进行调

整。社会资本方作为PPP项目的主要出资方和建设运营方，负责项目的融资、建设和运营，按照PPP项目合同，接受政府方及公共监督。

案例2 湖南长沙市地下综合管廊PPP项目 一、项目基本信息 二、实施方案 （一）成立项目公司

长沙市政府指定政府股东与中国建筑股份有限公司等社会资本方共同出资，成立长沙中建城投管廊建设投资有限公司作为该PPP项目的项目公司，项目公司注册资本10000万元，其中政府方出资3400万元，持股比例为34%，社会资本方出资6600万元，持股比例为66%。

（二）合作范围

本项目整体地下综合管廊建设包括高铁新城以及湘府西路管廊工程、梅溪湖国际新城管廊，建设里程约62.2公里，总投资约54.97亿元，该项目分两批实施，本PPP项目为该整体项目的第一批，建设里程42.69公里，建设投资39.95亿元。

（三）回报机制

本项目的回报机制属于“使用者付费+可行性缺口补助”方式。 （四）风险分配

1、融资、建设、运营和维护风险 由项目公司主要承担项目的融资、施工图设计、建设、运营和维护风险，以及建设成本超支、工期延期、运营成本超支等一般风险。

2、收益风险

政府方通过设置可行性缺口补助机制保障社会资本方的投资本金及合理收益；同时，当经营收益高于预期时，设置利益分享机制。

3、不可抗力风险 双方共同承担。 4、政策和法律风险

政府方可控的政策和法律变更，由政府方承担；政府方不可控的政策和法律变化由双方共同承担。

（五）交易结构

项目总里程42.69公里，总投资39.95亿元，其中先建17.38公里，建设投资约17.04亿元，由市政府指定机构建设，建设完成后采用 “转让-运营-移交”的方式有偿转让给 PPP项目公司进行运营管理；后建管廊建设里程约25.31公里，建设投资约22.91亿元，采用“建设-运营-移交”形式，由PPP项目公司负责全部的投融资、施工图设计、建设运营及移交工作。

（六）融资

项目总投资39.95亿元，项目资本金约11.99亿元，约占总投资的30%，由政府方股东及社会资本方参照股权比例分别出资，其余资金通过银行贷款等债务融资方式筹集。

三、小结

本PPP项目由政府发起，社会资本方参与，采用TOT(“转让-运营-移交”)和BOT(“建设-运营-移交”)结合的方式完成项目的建设和运营，政府、社会资本方职责与上一案例中基本相同。

PPP项目中政府方和社会资本方责任划分

PPP项目一般以政府发起为主，由政府下设主管部门作为项目的实施机构，由设施机构负责项目的总体实施和控制。

一、政府方的主要职责

选择社会资本方：（1）实施机构通过听取社会资本对项目实施方案初稿的意见进行市场测试，对根据市场反馈对实施方案进行优化。（2）制定社会资本评审条件，进行资格预审。（3）通过竞争性磋商的方式确定社会资本方，签署项目合同。

绩效监测与支付：根据具体项目制定绩效考核标准，对项目运营情况进行绩效评价，并根据合同约定，结合评价结果调整政府付费。

建立调价机制：建立科学合理的调价机制，兼顾公众、政府、社会资本方三方利益，保障社会资本方合理收益，同时不损害公众利益。

共担项目风险：按照风险的种类不同，与社会资本方共同承担项目建设和运营过程中产生的风险因素，政府方主要承担项目层面以外的风险。

设立项目公司：政府方指定政府股东与社会资本方共同出资设立

项目公司，并参与项目公司治理。

项目监管：项目实施及运营的过程中，政府部门按部门职责对项目进行监督管理。配套支持：协助社会资本方处理相关问题，如：协调相关单位的关系，通过政府公信力增加项目信誉等。

二、社会资本方主要职责

出资：社会资本方作为PPP项目的主要出资方，通过与政府方签署PPP合作协议，承担PPP项目的建设资金，获取政府方授权经营，通过有偿使用、政府付费等等方式取得投资回报。

成立项目公司：社会资本方与政府方共同出资成立项目公司，由项目公司负责项目的具体建设、运营事项。

融资：资本金不足部分由项目公司向银行机构贷款筹集。 运营：通过政府授权，由项目公司按照合作协议约定的方式进行运营，并收取相关费用，接受政府和公众监督。

项目移交：PPP项目资产权属归政府方所有，经营使用权归项目公司所有，合作期满后，项目公司按合同约定的条件将项目转移给政府方。

附：项目风险承担方划分示例：