２００９年８月 第２７卷第３期 陕西理工学院学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａａｎｘｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ） Ａｕｇ．２００９ Ｖ０１．２７ Ｎｏ．３ 基于公众参与的地方政府绩效评估模式研究 姚春辉 （中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉４３００６０） ［摘要］随着公共行政改革的蓬勃展开，绩效评估作为一种有效的管理工具在政府改革中得到了 广泛应用，已成为我国建设服务型政府的助推器。服务型政府是在公民本位理念指导下，在社会民主秩 序的框架下，通过法定程序，按照公民意志构建起来的以为公众服务为宗旨并承担服务责任的政府。因 此，服务型政府绩效评估就应该扩大公众的参与，确立公众的评估主体地位。在我国地方政府绩效评估 的实践中，形成了南京市“万人评议政府模式”、甘肃省“第三方”政府绩效评估模式和公众网上评议政府 模式三种典型的实践模式，对我国地方政府绩效评估中公众参与研究提供了较好的实践素材。 ［关键词］政府绩效评估；公众参与；评估模式；服务型政府 ［中图分类号］０６３ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７３．２９３６｛２００９）０３—００１１．０７ 政府绩效评估在我国是一个新事物，目前发展还处于初期探索阶段。各地政府在进行绩效评估探 索的同时对政府绩效评估的认识和理解还没有达成统一。政府绩效评估作为我国建设“服务型政府”的 有力工具，在很多地方还没有发挥实质性的作用。主要原因是：一方面，它自身的理论体系在我国尚未 形成；另一方面服务理念在具体实行中还未完全深入人心。 一、我国地方政府绩效评估中公众参与的意义 （一）我国地方政府绩效评估中公众参与的必要性 公众参与地方政府绩效评估是由政府的服务对象——公众来对政府部门的表现作出评价，是外部 对政府部门的评价，是开放的系统，符合３６０度评估的新管理理念，是公众主动进入政府绩效评估的系 统，参与评估的过程并随时关注评估的进程和结果，是公民主动性和政府民主发展的具体体现。长期以 来，我国地方政府绩效评估活动还是一种“自上而下”的评估，政府及其相关部门在其中居于垄断地位， 公众作为重要的评估主体仍然被置于一种次要的且尴尬的地位。“从评价的参与者来看，政府绩效评估 存在评价主体缺位的误区。”…许多地方评估主体仅限于政府内部，“缺乏代表机关或权力、立法机关和 社会部门的评估与控制，存在单向性和不平衡性”［２】。因此，应该克服社会公众“评价主体”缺位的弊端， 建立多元评估体系。 （二）我国地方政府绩效评估中公众参与的必然性 在民主社会里，公众参与政府行政活动是一种必然。从大的政治环境走向上讲，我国建设服务型政 府、责任政府和绩效型政府，深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能必然要求公众参与政府的活 动。公众参与地方政府绩效评估正是一种具体实现民主的形式。从社会发展的角度来讲，社会主义市 场经济的不断发展唤起公众的参与意识，公众参与政治生活的愿望越来越强烈。 ［收稿日期】２００９．０５．１４［修订日期］２００９．０６－１０ ［作者简介］姚春辉（１９８２一），女，河北唐山人。中南财经政法大学公共管理研究所助理研究员，研究方向：公共管 理，人力资源管理。 ・ １ｌ ・ 二、我国地方政府绩效评估中公众参与的困境 就目前公众参与地方政府绩效评估的现状来看，是很不成熟的。总的来说，存在的弊端可归纳为 “三多三少”：一是形式主义多，实实在在少；二是虎头蛇尾多，善始善终少；三是空头支票多，真正兑现 少。具体体现在： （一）政府控制绩效评估 在各地所进行的很多绩效评估活动中，政府在其中仍然占据着主导地位。外部评估虽然偶有出现， 但大都是零星的、短暂的，这使得政府绩效评估活动不能从根本上给政府带来足够的压力，反而成了一 些领导干部的“政绩工程”，冷却了社会公众对评估的热情和对政府承诺的信心。 １．政府对绩效评估公众代表人选的控制 在地方政府绩效评估的实践中，一些政府官员往往为了保护自己的个人利益或者部Ｉ＇－ＪＮ益，选择一 些与自身利益相一致的公众参与评估活动。在参与人数的确定上，也是政府自己说了算，根本不顾评估 原则和科学的统计方法中对人数比例的规定要求。 ２．政府对绩效信息的垄断 据统计，我国８０％的有用信息都为政府掌握，但由于缺乏统一的法律规定，这些信息都被政府垄断 而无法发挥应有的作用［３］。“科层制治理政治控制的方式之一是通过垄断、封锁那些不利于政治稳定或 统治的信息，控制媒体有选择地发布筛选的信息以营造舆论，强化、维持合理性统治。加上科层制内部 对信息控制权的争夺，信息的绝大部分被滞留于各级官僚之手，公众只了解局部的有限信息，甚至不了 解信息。”ｆ 】 （二）公众参与动力不强 公众参与地方政府绩效评估的动力来源有以下四个方面：第一，本能说，即人们参与政治乃是出于 人们的本性或日是一种自然倾向；第二，理性选择说，公民参与政治是人们理性选择的结果；第三，功利 主义说，功利主义说认为人们参与政治是一种利益权衡比较和选择的结果；第四，马克思的政治参与观。 公众缺乏参与动力主要表现在： １．公众主动参与意识淡漠，在我国，由于受传统文化和行政权力的制约，公众参与政治领域活动的 意识和主动性一直很淡漠。 ２．公众参与缺乏利益驱动机制，在任何参与的过程中，有不少地方的人们愿意进行参与，但是参与 的热情得不到官方的任何响应，也缺乏合理的程序。对于涉及公共事务的重大决策，关系民众利益的， 属于民生范围的，这种重大决策，民众是有充分参与的利益驱动的，但是这种热情和愿望，往往缺乏固定 的途径和正当的方式。 （三）公众参与缺乏制度规范 绩效评估作为提高政府绩效、改善政府服务水平的管理工具，它在西方国家随着新公共管理运动的 兴起已经制度化。美国的《政府绩效与结果法案》、《以绩效为基础的组织典范法》，荷兰的《市政管理法》 等，都以法律的形式要求政府部门进行绩效评估；英国也以管理规范的形式，使政府绩效评估成为改革 方案的组成部门。对比西方国家政府绩效评估的法制化、制度化、规范化以及对公众导向的强调，我国 在政府绩效评估和管理的制度化以及具体实施层面，都还存在差距，对公众参与地方政府绩效评估的机 制也是随着各地的实践而在不断探索，实际中没有相应统一的政策、法律、法规作为应用性的制度来规 范。 三、我国地方政府绩效评估中公众参与困境的原因分析 （一）政府管理价值取向的障碍 纵观当前地方政府绩效考评现状，可以发现，在绩效考评中所表现出来的是一种浓厚的“政府本位” 的价值取向 。一些政府部门及其工作人员在“政府本位”价值取向的指导下，片面强调政府对社会管 制的功能，却往往忽视民众的需要和利益。江泽民曾深刻指出：“当前，‘官本位’意识的要害，就是对党 ・ １２・ 和国家的事业不负责任，对民族和人民的利益不负责任，只对自己或亲属或小团体负责。其危害极 大。” 这种“政府本位”和“官本位”在很大程度上影响了公众参与地方政府的绩效评估。 （二）地方政府体制的障碍 现行地方政府体制上的障碍在一定程度上影响了公众参与地方政府绩效评估，这些影响主要体现 在： １．地方政府职能转变迟缓造成政府评估体系的不合理 由于长期以来受计划经济体制的影响和经济发展阶段的制约，地方政府职能定位明显滞后，政府管 理职能并未得到根本的转变。政府职能的设定与履行过程中还不同程度地存在着“越位”、“错位”和“缺 位”的现象。政府职能转变的迟缓导致了政府片面的发展观和政绩观，形成了不合理的政府评估体系。 ２．地方政府运作不透明阻碍公众参与绩效评估 传统体制下的政府系统是一个自上而下的单向循环，公众往往被排斥在该系统之外。地方政府的 运作往往带有很强的神秘性，政府很多活动都处于不公开的状态。 ３．官僚体制层级过多妨碍公众参与绩效评估 从管理学的角度讲，组织的层级越多，信息在传递的过程中就越容易失真和中断。地方政府层级过 多形成绩效信息的结构性断层，一旦被操纵，其真正价值就难以实现。 （三）公众自身的障碍 很多公众把绩效评估看成是政府的事，而与自己无关，参与积极性不高。从公民个体的角度来讲， 造成这种情况的原因主要有： １．经济地位和受教育程度对公众参与评估的影响 首先，公民的经济地位与公民参与地方政府绩效评估有很大关联。一般来说，公民在社会中的经济 地位越高，他参与政治生活的几率就越大，反之亦然。其次，公民受教育程度是公民参与地方政府绩效 评估的另一个重要变量。受教育程度对公众参与地方政府绩效评估的影响主要体现在：受教育程度高 的人更关注国家政治的发展变化；受教育程度可以影响公民的主体参与意识，而这种意识是公民参与地 方政府绩效评估的基础。 ２．公众参与能力、经验的影响 在我国，由于长期以来的政府主导型的参与模式导致公众参与实践的机会有限，在社会管理的过程 中，政府往往是用强行摊派、行政命令等刚性方式，公众在参与政府行政事务的管理的力量受到削弱，公 众参与大多流于形式，公众参与行政民主的理想受到损害。 ３．公民组织发展不足 一． 般而言，社会公众参与地方政府绩效评估是通过一定的组织来实现的。各种公民组织的发展也 对公众参与地方政府绩效评估有很大的影响。我国目前由于公民组织发展不健全，还存在政府对其功 能替代的现象，几乎没有规模化的公众参与，参与只是一种个体化的、不规范的偶发现象。 （四）参与技术的障碍 地方政府绩效评估技术问题的范畴主要包括评估指标体系的设定、信息化手段在政府绩效评估中 的应用等。由于政府绩效目标的多样性和功能结构的复杂性以及地方政府活动的地区差异性，决定了 地方政府绩效评估方法的复杂性和多样性。 四、公众参与地方政府绩效评估的模式分析 目前我国地方政府绩效评估实践中有三个比较有代表性的模式： （一）南京市“万人评估政府模式” 南京市市委、市政府从１９９７年起就把机关作风建设作为一项重要工作来抓。连续５年开展了万人 规模的公众评估机关作风活动，从２００１到２００４年这四年中，南京市的“万人评估机关”模式不断改进， 最终形成了２００４年的综合评估。 南京市２００４年的公众评估活动是在市委、市政府的领导下，由市机关作风建设工作领导小组负责， ・ １３ ・ 机关工委具体组织实施的。评估活动坚持“人民评判”和工作考核相结合、科学性和公开、公正性相结 合、重实效和简便易行等原则，将评议对象分为三组：第一组（２７个）是直接面向广大人民群众服务和执 法的部门以及部分专营性企事业单位；第二组（４３个）是除第一组以外的政府部门以及直属事业单位； 第三组（２６个）是党群机关、人大机关、政协机关、纪检机关、法院检察院机关和直属单位。 公众评估方式是直接发放、邮寄发放和委托发放调查问卷三种相结合。在２００４年的评估方案中， 还有对不同层面公众评估结果的加权处理，且权重系数是通过领导、社会科学领域的专业和非专业工作 人员分别给定再取平均的方法获取。最终确定的ｌＯ个层面的评议人对三组被评议部门的权重系数，可 见表ｉ Ｅ 。 表１ ２００４年南京市不同层面群众评议结果的加权系数 评议人类别 权重分值（％） 第一组被评议部门 第二组被评议部门 第三组被评议部门 市级领导干部 １０．４１ １Ｏ．７Ｏ １Ｏ．７Ｏ 人大代表、政协委员 １０．４３ １０．１ｌ １０．３８ 市管干部 ８．４７ ８．８７ ９．２２ 区县机关工作人员 ９．３Ｏ １０．７９ ｌ１．Ｏ１ 企业管理人员 １１．４８ １Ｏ．６５ １０．ｏ３ 驻宁机构人员 ８．１Ｏ ７．９２ ８．１９ 专业技术人员 ８．３３ ８．３５ ８．３７ 街道、镇工作人员 １０．０３ ９．８５ ｌ０．０ｒ７ 基层社区群众 １２．６４ １２．ｏ３ ｌ１．５Ｏ 机关作风建设监督员 ｌ０．８１ ｌＯ．７３ １Ｏ．５４ 合计（％） ｌ００ ｌ００ ｌ０ｏ 南京市的“万人评估政府”模式是政府部门自己组织开展的公众评估政府绩效活动，而且连续举行 多年，有很大的社会影响，公众评估结果也得到了较好的运用，属于比较成功的公众参与政府绩效评估 的实践。其主要特点有： 第一，这种“万人评估”模式坚持“公众评判”评估政府绩效，体现了地方政府评估原则向“服务原则” 和“公众满意原则”转变，表明政府工作的价值取向由“政府本位”向“公众本位”转变。 第二，与下面提到的“甘肃模式”相比，这一评估模式更多采用的是定性指标进行评估，将公众的切 身感受作为衡量政府绩效的尺度。基于这样的“切身感受”的评价结果准确度也较高。 第三，“万人评估”模式将公众作为主要的评估主体，且评估结果的运用也是基于公众的意见。政府 工作干得好不好，绩效大不大，感受最深、看得最清、最有发言权的当然是纳税人和公众。通过公众对政 府绩效的评估，一方面提高了公众的民主意识和参与意识，锻炼了公众的参与能力，另一方面可以对政 府部门的工作起到监督作用。 第四，引入“使用者介入”的机制，可以使评估结果更具有参考价值。 第五，“万人评估政府”模式的评估主体的选择具有一定的随机性，这样在公众参与资格的选择上更 加客观公正，可使公众看到政府绩效评估的诚意和决心，公众也会觉得自己的参与行为是有意义的，因 而会更加积极地参与政府的后续评估活动，从而形成一个地方政府绩效评估的良性循环。 （二）甘肃省“第三方”政府绩效评估模式 被外界称作“兰州试验”的第三方政府绩效评价活动在全国尚属首次，其对地方政府管理制度创新 的贡献令人瞩目。２００４年１Ｏ月，针对甘肃省非公有制经济发展缓慢、落后的情况，甘肃省政府决定让非 公有制企业评价政府绩效，以制定发展非公有制企业的政策，并将这一评估工作委托给兰州大学中国地 方政府绩效评估中心组织实施，形成了独具特色的“甘肃模式” 】。这一模式做出了首次“民评官”的大 胆尝试，并将话语权交给民企。“甘肃模式”的主要做法有：（１）围绕树立科学发展观和提高地方政府行 政能力的主题，对全省ｌ４个市、州政府及政府３９个职能部门的工作绩效进行评估。兰州大学中国地方 政府绩效评估中心按照公开透明、系统分析和典型剖析相结合、定性和定量相结合的原则得出评估信 ・１４・ 息；（２）评估主体以各地有代表性的非公有制企业为主，并结合兰州大学中国地方政府绩效评估中心的 专家意见得出评估意见；（３）评估指标体系按市、州政府和省政府所属职能部门两类评价对象分别设置 （如表２）；（４）市、州政府和省政府职能部门绩效用综合绩效指数来衡量。 表２甘肃省政府绩效评估指标体系 评估主体 评估客体 市州政府 一级指标 职能履行 二级指标 ：绣指标 非公有制企业； 省政府评估组； 评估工作专家委员会 依法行政 管理效率 经济运行等１４个 ４Ｏ个 政府创新 职能发挥与政策水平 省政府所属职能部门 依法行政 政府公务员素质 服务质量 职能发挥等９个 ３１个 甘肃省第三方的政府绩效评价模式开创了我国地方政府绩效评估的新形式。剖析“甘肃模式”，可 以发现它主要呈现以下特点： 第一，首次引入第三方评估，为评估主体注入新的元素。甘肃省政府的绩效评估机构完全由独立的 第三方的独立机构组成，评估活动自始至终完全公开透明，这样可使评估过程不受政府机关的影响，较 为真实地反映评估主体的意见。另外，由专业人员组成的第三方评估机构具有理论和学术优势，其评估 结果会更加科学。 第二，评估主体的范围拓宽。甘肃第三方政府绩效评估主体范围突破了普通公民范畴，评估主体中 既有来自企业界的代表，又有来自学术界的专家委员会委员，以及由省政府工作人员组成的政府评估 组，拓宽了评估范围，有助于评估结果的全面、公正性。 第三，评估过程更加公开、透明。作为第三方评估，其组织机构独立于政府之外，可以较少受到政府 左右，其绩效资料的收集分析、评估指标的设定、评估方法的选用等都可以不受或少受政府官员意志的 影响而更加公开化，因而能够站在相对公正公平的立场对待政府绩效从而得出相对公正的评价结果。 第四，评估指标科学化。在评估中，绩效评估的指标体系坚持定量指标与定性指标的结合、政府阶 段性工作重点和长远发展的工作方向的结合，统计工具与“柔性”工具的结合，其可信度更高。 （三）公众网上评估政府模式 网上评估是一种政府与公众沟通互动的新形式，它以方便快捷、成本低廉等优势而得到快速发展和 普及。总的来说，网上评估具有很多优势，也是新公共管理运动的潮流。近年来，我国已有北京、上海、 江苏、浙江、江西、吉林、广东、广西、福建、云南、辽宁、陕西等十几个省市的许多市、区进行了网上评估政 府绩效活动。这些活动多由政府部门发起，主要针对地方政府各职能部门的表现由热心政府公共事务 的网民给予评估或提出意见建议。卫虽然这些活动的具体评价目标有所不同，但从各政府网站上所能见 到的界面而言，大都围绕着“评估人身份验证、进行评估和评估结果的反馈”这样三个基本环节而展开。 １．评估人身份验证 图１评估人身份验证模式 ・ １５ ・ 所谓评估人身份验证是指要求评估人必须填写个人相关信息的程序，这主要是为避免恶意投票现 象而设置的把关环节。从调查的开展网上评估活动的２１个市、区来看，这一环节具体实施环节如图１。 ２．进行评估。在网上评估政府绩效活动中，使用最高的两个指标是“办事效率”和“廉洁自律”。其 次是“依法行政”、“服务态度”和“政务公开”等。 ３．评估结果的反馈。政府相关部门一般会在评估活动结束后主动向社会公布评估结果。有的地 方政府还在网站上设置了即时查看功能，有的政府网站对评估结果不通过任何渠道向公众告知评估结 果，评估活动不了了之。 从以上三种公众参与地方政府绩效评估的模式来看，由于各地的时间、空间、情境不同，公众参与绩 效评估活动所暴露出来的问题也不同，但都大致从不同角度反映了目前公众参与评议政府的困境。未 来地方政府绩效评估中公众参与的推进还需要一系列条件的跟进，如经济的发展、民主的推进、各项配 套制度的建设等。公众参与己经成为地方政府绩效评估发展的一般趋势，不可抵挡。 五、服务理念下公众参与我国地方政府绩效评估的展望 公众参与评估地方政府绩效已经成为各地绩效评估实践中的一条主线且越来越明显。要求公众参 与，建设绩效导向的政府，体现了为公众服务的理念，是服务型政府的内在要求。在不久的将来，地方政 府绩效评估在服务理念的推动下，并结合自身的特点，必然会呈现以下一些发展趋势： （一）评估主体多元化 目前政府的各项工作越来越向公众转移。“由于政府工作的多样性与复杂性，政府部门的绩效是否 能令公众满意，很难通过内部单一主体的评估做出判断。评估主体在绩效评估活动中实际上面临着信 息不对称问题，即仅仅掌握部分信息，而多元化的评估主体则可以解决信息不对称问题。”ｌ８ 评估主体的 多元化，可以防止评估中的以点带面，克服评估中的晕轮效应。 （二）评估过程透明化 地方政府绩效评估作为一种建设服务型政府，实践民主的手段，也必然要求透明、公开。目前大多 数地方政府部门在实行绩效评估时其评估过程都是在内部进行的，有时甚至连评估结果都不对外公开。 这显然不符合建设透明政府和建设服务型政府的要求。 （三）评估方式多样化 目前我国公众参与地方政府的绩效评估活动主要有两种方式：问卷调查和网上评议。由于公民个 体的差异，公众参与地方政府绩效评估还受到很多限制。未来的公众参与政府绩效的评议活动，其形式 可以多样化。如公民可以改变现在被动参与的状态，主动接触政府机关要求参与；公民听证会、公民论 坛、各种由利益集团组成的咨询委员会也可以成为公众参与的新形式。 （四）评估结果回应迅速化 “好政府并不仅仅是各种观点相互竞争的论坛。也不仅仅是人民不满情绪的回音壁；它是要实际解 决问题的。一个好的民主政府不仅要考虑它的公民需求，而且要对这些需求采取有效的行动。，，Ｅ９１政府 的绩效评估只是一种手段，目的是为了让政府各部门发现工作中的问题，并寻求改进的方向。在未来， 对于评估结果的群众回应，地方政府部门应做到及时、迅速、有效，要及时扫除评估结果公布反馈的障 碍，让公众第一时间知晓评估结果和政府计划的绩效改进的措施。 ［ 参考文献 ］ ［１］王锦远，孔令德．政府绩效评价之误区［Ｊ］．中国行政管理，２００４（２）：７６． ［２］吴建南，庄秋爽．自上而下“评议政府绩效探索：公民评议政府”的得失分析［Ｊ］．理论与改革，２００４（５）：６９ ［３］卓越．公共部门绩效评估［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２００４：１９５． ［４］卓越．比较公共行政［Ｍ］．福州：福建人民出版社，２００３：３０１． ・ ｌ６・ ［５］吴晓斌．试论地方政府绩效考评的价值取向［Ｊ］．中共银川市委党校学报，２ｏｏ４（ｏ２）：４２． ［６］江泽民．论党的建设［Ｍ］．北京：中央文献出版社，２００１：４４７． ’ ［７］邓国胜，肖明超等．群众评议政府绩效——理论、方法与实践［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００６：１３５． ［８］包国宪，曹西安．我国地方政府绩效评价的回顾与模式分析［Ｊ］．兰州大学学报（社会科学版），２００７（１）：３６． ［９］刘旭涛．关于政府绩效评估体系的四个基本问题［Ｊ］．新视野，２００５（５）：４． ［１０］李超，安建增．论我国地方政府治理的模式选择及其对策［Ｊ］．陕西理工学院学报（社会科学版），２００５（１）． ［１１］王永宏．构建和谐社会与管理理念、方法和技巧的转变［Ｊ］．陕西理工学院学报（社会科学版），２００６（３）， 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ｒＰａｒｔｙ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｏｆ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ”ｉｎ Ｇａｎｓｕ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ，ａｎｄ“Ｏｎｌｉｎｅ Ｒｅｖｉｅｗ ｏｆ ｏｖｅｒｎｍｅＧｎｔ Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ”，ｗｈｉｃｈ ｓｅｒｖｅｓ ａｓ ｇ００ｄ ｓｔｕｄｙ ｍａｔｅｒｉａｌｓ ｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ｉｎ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ；ｐｕｂｌｉｃ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ；ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｐａｔｔｅｒｎｓ；ｓｅｒｖｉｃｅ ｏｒｉｅｎｔｄ ｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ・ ｌ７ ・