河北农业科学，２０１０，１４（２）：１０４～１０６ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｂｅｉ Ａ ｃｕｌｔｕｒｌａ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ 编辑蔡海燕 重庆市土地出让市场存在的问题及对策研究 杨华嘉 （重庆市土地勘测规划院，重庆４０００２０） 摘要：总结了目前重庆市国有土地出让中存在的问题，深入分析了问题产生的原因，并提出了规范发展重庆市 土地出让市场的对策建议。 关键词：重庆市；土地出让；问题；对策 中图分类号：Ｆ３２３．２１１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—１６３１（２０１０）０２－０１０４－０３ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ Ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ｌａｎｄ Ｔｒａｎｓｆｅｒ Ｍａｒｋｅｔ ｉｎ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ ＹＡＮＧ Ｈｕａ－ｊｉａ （Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｌａｎｄ Ｓｕｒｖｅｙｉｎｇ ａｎｄ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ ４０００２０，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ ｌａｎｄ ｉｎ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ ｗｅｒｅ ｓｕｍｍａｒｉｚｅｄ．Ｔｈｅ ｒｅａｓｏｎｓ ｗｅｒｅ ａｎａｌｙｚｅｄ ｄｅｅｐｌｙ．Ｔｈｅ ｅｏｕｎｔｅｒｎｌｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｓｔａｎｄａｒｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｍａｒｋｅｔ ｉｎ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ ｗｅｒｅ ｓｕｇｇｅｓｔｅｄ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ；Ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ；Ｐｒｏｂｌｅｍｓ；Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ 自１９９０年重庆市开展国有土地使用权出让和转让 试点以来，经过近２０ ａ的培育和发展，市场机制在土地 资源配置中起着日益重要的作用。同时，在土地出让市 １．２土地出让市场主体行为不规范 重庆市人民政府是重庆市主城九区及部分有规定用 地的出让主体，区县人民政府是本辖区土地出让主体。 土地出让市场主体行为不规范具体表现为政府干预土地 市场过多，区县政府越权，土地寻租现象突出。各类土 场的发育过程中，市场运行的各种问题也逐步暴露出 来，影响了土地出让的市场化程度，不能完全适应社会 经济发展对土地生产要素市场化程度的需求。因此，有 必要探寻重庆市土地出让市场存在的问题，并提出相应 地使用权的权利和义务不明晰，为土地寻租提供了外部 条件，使重庆市部分本应采取出让方式取得的土地转而 通过划拨方式，本应通过“招拍挂”方式取得的土地 却通过协议的方式流入土地市场，甚至违法将本应通过 征用程序进入土地出让市场的农村集体用地通过“以租 代征”的方式绕过土地出让市场使受让者获得土地使用 权，造成土地市场持续混乱，国家土地收益大量流失。 １．３土地出让市场秩序不完善。功能不健全 的对策，以规范发展土地出让市场，推动整个重庆市土 地市场建设和规范化发展，满足重庆市建立统筹城乡综 合配套改革试验区的需要。 １重庆市土地出让市场存在的问题 １．１ 土地出让市场供需失调 重庆市土地出让市场供给失调主要表现为城镇土地 目前重庆市土地出让市场秩序不完善，主要表现在 以下几个方面： 供给对需求的引导和制约作用不强，具体表现在土地供 应总量失控和供给结构失衡。 １．１．１ 土地供给总量失控 在土地供给中，其供应总 量是１个核心的指标，土地供给与土地需求之间应该是 １．３．１ 市场规则不完善 以土地出让方式为例，目前 重庆市政府采取协议、招标、拍卖、挂牌４种方式出让 国有土地使用权。协议出让基本上是行政审批手段，建 立基准地价体系后，协议出让价格可能围绕基准地价上 下波动，而有的协议价格是领导集体或领导个人决定 的，可能与市场价格差距很远。“招拍挂”是土地交易 以及一级市场社会资源配置和转让的社会资源，但是在 现实中，挂牌基本上成了土地交易市场的默认交易方 “配给制”，以土地的实际供给能力引导国民经济建设 各部门对土地的需求。一段时期以来，城市土地市场上 的供求关系体现的是供给服从需求，实际上是１种保障 需求的机制。这种机制运行的一般情形是：计划部门负 责立项，城市规划部门负责选址，土地管理部门负责供 地。这种需求决定供给的机制，是导致土地供应总量控 制难以实施的根本原因之一”‘。 式。自２００３年８月重庆市土地交易中心成立以来，截 止２００７年ｌ２月交易的７２６宗土地显示，超过９０％的宗 地采用了挂牌的方式。挂牌方式出让的成交价基本上与 １．１．２土地供给结构失衡重庆市土地出让市场土地 供给结构失衡主要表现在房地产用地供给过多，具体表 现为土地供给面积大大高于房地产企业开发土地的 面积。 收稿日期：２０１０－０２－０２ 作者简介：杨华嘉（１９６３一），女，重庆市人，工程师，主要从事房 地产测绘和国土管理工作。Ｅ＊ｍａｉｌ：３７７６８ １６２９＠ｑｑ．ｃｏｎ。 出让起始价持平，绝大多等于起始低价。尽管《重庆市 国有土地使用权有偿使用办法》第２章第９条强调， “商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，应采取招标、拍 卖方式有偿供应……”，《重庆市经营性国有土地使用 权公开交易办法》第９条强调，“商业、旅游、娱乐和 商品住宅等各类经营性项目用地的土地使用权出让，应 第２期 杨华嘉：重庆市土地出让市场存在的问题及对策研究 ・１Ｏ５・ 当在土地交易市场公开进行”。但对于１个地区，什么 项目应采取何种方式出让土地使用权，办法尚未明确。 即使是已经采取招标、拍卖方式出让土地的地区，占出 让土地总量的比例也并不高，尤其是经济相对落后的渝 东南和三峡库区。 １．３．２城镇土地市场不正当竞争行为普遍存在 供地 上的“双轨制”：房地产开发公司通过走后门，贿赂政 府有关人员，低价获取城市土地；银行等金融机构直接 从事房地产开发；城镇规划和供地计划的随意性大；城 市土地中介服务如地产评估处于官方垄断状态，地产评 估机构故意抬高或压低土地评估价格，迎合评估委托者 以争取市场等等 。 １．４土地出让市场中土地价格问题 １．４．１ 协议出让比重大，价格低下 在重庆市土地出 让市场的发展过程中，虽然“招拍挂”出让所占的比 例逐年增大，但协议出让仍是最主要的出让方式。２００１ ～２００６年，重庆市共计出让土地２０９６４宗，协议和 “招拍挂”的分别占６７．０６％和３２．９４％。其中２００６年 出让３ １５２宗、协议出让１ ８８５宗、招标１宗、拍卖 １０５宗、挂牌１ １６１宗，分别占总量的５９．８ｌ％、 ０．０３％、３．３３％和３６．８３％。 １．４．２协议出让价格不仅大大低于“招拍挂”价格， 甚至低于土地成本２００５年重庆市出让土地２ １９７宗， 面积３ ５４１ ｈｍ ，土地出让金总收入为１０６．４亿元，其 中，出让经营性用地７８６宗，面积１ ９６２．６ ｈｍ ，土地出 让金征收入库达到１０６亿元。重庆市的经营性用地在 ２００３年已经达到１００％“招拍挂”，如此，２００５年协议 出让的１ ４１１宗地的土地出让金收入只有４０００万元。 由此可以看出协议出让地价的很低。 ２规范发展重庆市土地出让市场的对策建议 ２．１规范土地出让市场主体行为 规范土地出让市场主体行为从以下几个层次实施。 ２．１．１ 明晰国有土地资产的所有权城市土地的所有 权属于代表全体人民的国家。既不是政府所有，也不是 地区所有。因此，应由全国人民代表大会及其常委会行 使土地所有权职能。从中央到地方各级政府都必须维护 人民共有的土地资产所有权，而无权直接处置其所有 权。由此，土地使用权和处置权应集中到地区权力机 构，决不能层层下放审批权。 ２．１．２划清国有土地资产的管理权限实行国有土地 资产的所有权和管理权分开，由国家委托给各级政府实 施具体管理，包括土地资源的合理配置、土地使用权的 转让、土地用途管制、土地供应计划等，确保土地资源 的合理利用和土地资产的保值增值。必须明确国家与政 府的关系是委托管理关系，政府作为被委托者必须对土 地所有者的国家负责，而决不能任意支配国有土地 资产。 ２．１．３确保国有土地资产的收益权利 同任何所有者 一样，作为土地所有者的国家，拥有土地出让、土地经 营增值的全部收益权。当然其收益可以根据各地经营业 绩，按一定比例进行分成，但必须明确这是国家为支持 和促进地区经济社会发展而转让的土地收益，而决不是 地方拥有土地所有权的收益。明确这一点极为重要，它 可以从理论到实践上澄清一味“以地生财”的借口， 制止以卖地增加财政收入、搞地区建设、追求领导人政 绩的错误行为 。 ２．２ 规范土地使用权价格形成机制 规范土地使用权价格形成机制，保持地价的合理上 涨。价格机制是最重要的市场调节机制。土地价格有其 特殊性，是由土地的自然资源属性和附着于其劳动价值 共同决定。土地的稀缺性和不可再生性，决定了土地价 格的形成直接受市场需求的影响，城市建设和房地产业 的发展，市场需求的扩张，必然拉动地价上升；同时， 市政交通、道路等基础设施投入的增加，也使土地价值 不断增值，促使地价上涨。城市土地价格由市场形成仍 然是市场经济的普遍规律。根据这一规律，城市地价可 划分为基准地价、评估价和市场价３种形式。基准地 价，由政府根据一定时点和区位确定，在土地分级的基 础上，考虑到级差地租，确定不同区位的土地价格，这 是土地使用权基础性价格，属于政府指导价；评估价， 是由中介服务组织如土地估价所运用科学的方法和先进 技术对特定地段土地所作的价格评估，独立于买卖双 方，具有客观、公平、公正性，为交易双方的价格谈判 提供依据；而市场价则是现实的土地成交价格，受市场 供求、土地用途和竞争力度所支配，也同所采取的交易 方式有关。因此，相邻地区的土地市场价格相近，但也 会有细微差异。 城市土地价格随经济发展、城市建设及其特定的地 位和作用，呈现上涨趋势是必然的，但是投机炒作过度 引起的地价飞涨往往会造成泡沫经济，一旦泡沫经破裂 会给经济发展带来重大损失。日本东京等大城市２１世 纪８０年代末地价泡沫破裂的深刻教训应当吸取。当前 我国不少城市的地价涨了４０％以上，甚至成倍上涨， 以为由此可增加财政收入，这是个误区，其后果不仅使 商品房价格过快上涨、土地供应过量，而且大大增加商 务成本，严重影响城市的竞争力。所以，控制土地价格 上涨幅度是当前的重要任务。根据土地价格形成原理， 地价的涨幅一定要控制在城市人均ＧＤＰ和人均可支配 收入的增幅以下。 ２．３推行土地市场化配置 竞争是提高市场机制、配置资源效率的最有效途 径，只有通过有效的市场竞争，才能避免资源浪费。我 国政府作为土地资源的管理者和国有土地资产的拥有 者，在保证土地资源利用最大社会效益的前提下，必须 实现其土地资产经济效益最大化。前一个最大化在确定 ・１Ｏ６・ 河北农业科学 交易底价的过程中实现，后一种最大化在交易竞争的过 建立城市土地储备制度，统一开展城市建设用地的 程中实现。土地竞争交易的形式就是招标、拍卖，由于 这２种交易形式中有多个买方，买方之间竞争的结果将 使政府出让的土地能够落在最有实力的买家手里，其结 果既能使国有土地资产得到最大限度的变现，也保证了 土地资源的有效使用 。 征用工作，有计划地集中和积累建设用地，其土地来源 包括征用农用地、划拨土地使用权的机制，从城市土地 一二级市场中收回土地使用权等。然后，政府再将进入 储备体系的土地进行拆迁、平整、归并、整理，从宏观 上进行平衡，进行城市基础设施与配套设施的建设，使 储备土地成为可供出让和出租的建设用地。为此，地方 政府应从土地出让金中拿出一定的比例，建立土地收购 招标、拍卖出让国有土地使用权集中体现了公开、 公平、公正的原则，同时，可以实现政府按照土地利用 总体规划和城镇规划统一开发、统一供地，以供给引导 储备基金，以确保土地收购制度的实施。 和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止土地 出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。 参考文献： ２．４发挥政府对城市用地的主导作用 ［１］姜爱林．国有土地分配与转让的现实状况、存在问题与 严格控制建设用地总量，进一步强化土地收购储备 解决对策［Ｊ］．财贸研究．２００３，（２）：８—９． 制度。针对城乡规划和建设中出现的盲目扩大城镇建设 ［２］裴蕾，濮励杰．我国现行土地出让方式中存在的问题及 用地规模等问题，国务院发出了《关于加强城乡规划监 对策研究［Ｊ］．安徽农业科学，２００８， （２１）：９１９４— 督管理的通知》（国发［２００２］１３号），明确要求城市 ９１９６． 建设要坚持走内涵与外延相结合、以内涵为主的发展道 ［３］毕宝德，柴强，李玲．土地经济学（第四版）［Ｍ］． 路，严格控制土地供应总量，优化用地结构和城市布 北京：中国人民出版社，２００１． 局，促进经济结构的合理调整，注重保护并改善生态环 ［４］人民政协报．全国政协专题调研：土地宏观调控任务十 分艰巨．中国土地市场网［ＥＢ／ＯＬ］． （２００７—０５—２４） 境和人文环境；同时要求坚决纠正贪大浮夸、盲目扩大 ［２０１０一ｏ２一Ｏ２］．ｈｔｔｐ：／／ｚｉｘｕｎ．ｇｏｕｆａｎｇ．ｃｏｍ／ＨＴＭＬ／２／ 城市占地规模和建设规模，特别是占用基本农田的倾 ２９６／２００７０６０１３２７８３．ｈｔｍｌ？ｃｉ￣ｉｄ＝ｄ１． 向。国土资源部明确提出要求：严格按经批准的土地利 ［５］朱舜．行政区域经济结构与增长［Ｍ］．北京：经济科 用总体规划审批城镇建设用地；加强对各类园区建设用 学出版社，２００３． 地的规划管理，按照有关规定严格控制新建或扩大各类 园区，防止出现新一轮“圈地热” 。 （上接第９８页） 融的监管主要是人民银行的外部监管。长期以来，人民 参考文献： 银行对农村金融机构的监管定位于间接的业务指导和风 ［１］韩进，宋瑞敏．论多层次农村金融体系的构建［Ｊ］． 险管理，而不是具体的、直接的行业系统管理。这种外 安徽农业科学，２００７，３５（３５）：１１６９４一】１６９５． 部监管在很多时候并不能有效掌握各经营主体的真实信 ［２］翟照艳，王家传．我国农村资金短缺的制度性成因剖析 息，满足不了农村金融监管的需求。 与对策建议［Ｊ］．生产力研究，２００４，（１１）：１３３—１３５． 要构建现代农村金融体系，必须发挥对金融机构的 ［３］陈志．我国农村金融体系的缺失与对策研究［Ｊ］．安 内部监管、行业协会监管和存款保险机构的监管作用。 徽农业科学，２００８，３６（２９）：１２９０４—１２９０６． ①应尽快建立各级各类金融机构自身的行业自律组织， ［４］王兰．我国农村金融市场的现存问题及现代农村金融 维护它们的合法权益，协调它们与政府、中央银行和其 体系的构建［Ｊ］．生产力研究，２００８，（３）：３４—３６． ［５］徐爱武，黄萍．对完善我国农村金融服务体系的思考 他有关部门的关系，为农村金融机构争取各种优惠条件 ［Ｊ］．河北农业科学，２００９，１３（２）：１２０—１２１． 和政策支持以及提供法律咨询、员工培训、扩大宣传等 ［６］陈坚．中国农村金融深化发展途径分析［Ｊ］．上海金 方面的服务 。。②发挥存款保险机构的监督，定期对农 融，２００９，（９）：３２—３５． 村金融机构的财务状况、统计报表和账目进行检查。当 ［７］徐江彬．中国农村金融的法律控制体系构建［Ｊ］．特区 农村金融机构管理不善或经营非法、风险较大的业务 经济，２００８，（１）：２４２—２４３． 时，存款保险机构可向它们提出警告、勒令整改 。③ ［８］王家传．现代农村金融体系建设与创新研究［Ｊ］．山东 农村金融机构数量多、规模小、分布广泛，监管的难度 农业大学学报，２００１，（３）：５８—６２． 大、成本高，为此必须明确银行类机构和保险类机构的 ［９］尹合伶．多元化农村金融体系建立的探析［Ｊ］．安徽农 监管主体和职责，提高监管的针对性和有效性。 业科学，２００７，３５（２３）：７３１４—７３１６． ［１Ｏ］刘洪云，李伟峰．完善当前我国农村金融体系的研究 ［Ｊ］．安徽农业科学，２００７，３５（３０）：９７８６—９７８７．