２０１４年第１０期 边疆经济与文化 Ｎｏ．１Ｏ．２０１４ （总第１３０期） ＴＨＥ ＢＯ１ＲＤＥＲ ＥＣＯＮＯＭＹ ＡＮＤ ＣＵＬＴＵＲＥ Ｇｅｎｅｒａ１．Ｎｏ．１３０ 【边疆经济】 完善地方金融管理体制的若干恩考 林’毅 （中国人民银行济南分行，济南２５０１００） 摘要：随着地方金融组织发展壮大，部分地区探索建立完善地方金融管理体制，加强对区域内金融事务 的协调管理。与此同时，地方政府行使地方金融管理职能过程中仍存在较多局限和不足。本文概述了地方金融管 理的国际经验和国内目前的现状。剖析了地方金融管理中存在的一些问题，提出了建立完善适合我国国情的地方 金融管理体制的相关建议。 关键词：地方政府；金融管理体制；监管协调机制 中图分类号：Ｆ８３２．７ 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７２－５４０９（２０１４）１０－００１１－０３ 近年来，各地区地方性金融组织发展较快，地方金融产业规模迅速膨胀，随之而来的是区域内金融风 险事项暴露增多。除传统的银行、证券、保险机构外，一些具备融资功能的非金融机构如小额贷款公司、 融资性担保机构、典当行同样潜在较大风险隐患，部分机构风险向正规金融体系传递，各类风险相互交织， 防范区域性金融压力在增大。党的十八届三中全会指出，深化金融体制改革，完善监管协调机制，界定中 央和地方金融监管职责和风险处置责任。这一论述对完善中央与地方金融管理体制，充分调动中央和地方 两个积极性推动金融改革发展和维护金融稳定具有重要意义。 地方金融管理模式探析 金融管理体制是指为实现金融管理活动而实行的机构设置、权限划分、管理方式方法等方面的体系和 制度的总称。目前，各国根据自身国情和经济金融发展程度，设置了不同金融管理体制。一是两级多元管 理体制。中央和地方政府都具有对金融机构实施监管的权限，同时设置多个机构或部门实施监管职责，这 一体制多设置在疆域幅员辽阔国家，如美国、加拿大、巴西等。二是一级多元监管体制。金融监管权集中 于中央政府，由两个或者两个以上的机构或部门负责金融监管。德国、法国和印度采取这一监管模式。三 是集中单一的金融监管体制。金融监管权集中于中央单一机构或部门，英国、日本、印度等采取这一模式。 这里重点描述下长期以来美国采取的“两级”管理体制，在纵向结构上，联邦政府和州政府实行分权监管， 联邦和州政府对不同的金融机构有权进行不同的管理，即所谓的双层监管体系；联邦层面，由美联储、存 款保险公司以及隶属财政部的货币监理署等机构负责对全美范围内规模较大的银行控股公司进行监管，各 州管理机构还有权对在该州立案的银行或储蓄机构进行管理。当然随着混业经营深入和金融创新的发展， 这种管理模式也暴露出监管重叠和监管空白的问题，特别是对于一些非银行系统重要性金融机构、交叉性 金融业务往往存在监管不足的问题。比如次贷危机中风险从房利美、房地美这样的住房抵押贷款融资机构 通过次级债券这样证券化产品传染到贝尔斯登、雷曼兄弟、美国国际集团（ＡＩＧ）等非银行金融企业，最 终演变为国际金融危机。为完善宏观审慎管理框架，加强对系统重要性金融机构的监管，２０１０年美国通过 了《多德一弗兰克法案》，成立新的金融稳定监督委员会，其主要职责是防范和识别系统性金融风险，并将 监管范围扩展到储贷控股公司、非银行系统重要性金融机构等。当然，美国二级多元式金融管理体制会长 期存在，未来将更加强调宏观审慎管理和系统性金融风险防范。 二、国内地方金融管理基本情况 我国金融管理体制的演变与经济、金融体制改革和经济金融发展程度密切相关。随着社会主义市场经 济体制的建立，金融管理体制也从中央集中管理逐步演变为以中央集中管理为主、地方参与管理为辅的双 层管理格局。同时，地方金融产业的持续发展，各类金融机构向市、县两级区域渗透力度加大，新型类金 融经营主体的不断涌现，客观需要加强地方金融事务管理，提升金融服务地方经济的能力。如调查显示， 收稿日期：２０１４．０６－２４ 作者简介：林毅（１９８０一），男，山东威海人，经济师，硕士，从事金融学研究。 ＢＩＡＮＪＩＡＮＧＪＩＮＧＪＩ ＹＵｗＥＮＨＵＡ回 边疆经济与文化２０１４年第１０期 Ｔｈｅ ＢｏｒｄｅｒＥｃｏｎｏｍｙＡｎｄＣｕｌｔｕｒｅＮｏ．１０，２０１４ ２０１３年山东省股份制银行县域支行和营业网点增至１０６家，较２０１０年增长６０．６％。城商行在山东省县域的 覆盖率达到９３．１％。２０１３年河北省新增各类县域金融机构１３１家，同比多增４０家。具有融资功能的非金融 机构同样发展迅速，机构数量与从业人员数量快速增长。如２０１３年山东省、河北省小额贷款公司数量分别 新增６９家和４０家。福建省近２年内新设小额贷款公司、融资性担保公司和典当行分别为３６家、１２家和 １７家。在这样的背景下，各级地方政府对参与区域内金融管理的积极性和主动性越来越高，确立了区域性 金融事务的管理主体，出台了推进区域内金融业发展的相关细则，地方政府参与金融管理的深度与广度在 不断提升。 是区域性金融事务管理主体不断健全。２００２年，为弥补统筹金融业支持地方经济发展的职能缺失。 上海市在全国率先成立金融办。截至２０１３年末，国内已有３１个省级政府先后成立金融办，一些县市政府 包括区级政府也成立了相应的机构。近年来部分地方政府积极探索整合地方金融监管职能，在原有金融办 的基础上成立地方金融管理局或监管局，如２０１２年温州成立地方金融管理局，２０１３年山东省共有１４个地 级市，８７个县（市、区）成立了地方金融监管局。还有一些地区如重庆市成立了国有独资综合性资产经营 管理公司，专门负责对银行、投资公司等不良资产进行重组，避免金融办既当运动员又当裁判员的尴尬， 同时有助于提高金融资产的管理效率。 二是出台地方性金融改革措施。如浙江省出台了针对温州市金融综合改革实验区的１２条具体实施方 案，包含强化地方金融管理体系，加强对小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等市场主体管理的措施。 山东省政府出台了《关于促进全省县域金融业更好更快发展的意 ，对完善县域金融组织体系、推动县域 金融创新、优化县域金融生态环境和防范化解风险等方面提出了一系列指导意见。福建泉州设立金融综合 改革试验区，构建多元化的金融组织和市场体系，规范发展民间融资，探索金融服务实体经济的新途径和 新模式。浙江丽水开展农村金融改革试点工作，推进农村信用环境建设，创新农村金融产品和服务。 一三、当前地方金融管理工作中存在的问题 虽然各级地方政府重视金融管理体制建设，但随着地方金融业的快速发展、金融风险防范处置压力的 不断加大，地方金融管理工作面临着新的任务和要求，现有管理体系在管理体制、业务职能、人员配备等 方面均存在一些矛盾和问题。 １．管理体制不顺畅、监管职能不明确。地方政府对地方性金融机构拥有资产和人事管理权，是风险处 置第一责任人，但缺少职能和手段对其运行状况进行有效掌握，往往只能在风险暴露后，花费大量人力物 力被动处置。从地方金融监管机构性质看，东部某省已设立的２２家县级金融办中，仅５家属于独立部门， 其余大部分挂靠县政府办公室或财政局，且部分金融办仅负责组织政银企见面会和出席相关金融会议，未 具体承担防范和化解区域性金融风险等职责，调查显示仅２家金融办组织过针对小额贷款公司、融资性担 保机构、典当行等领域的现场检查及风险排查工作。 同时，地方金融办的职责边界以及地方金融管理协调有待理顺。金融办代表地方政府承担防范金融风 险、维护地方金融稳定、协调金融管理等职能，其职责过于宽泛，涉及地方金融风险管理的方方面面，同 时与“一行三局”等监管部门存在职能交叉和重叠。而地方金融中的典当、拍卖、创业投资、股权投资等 行业的监管职能分散，分别由商务局、发改委、经信局等政府部门承担。体制的不协调、职能的不统一， 极易出现监管重叠、监管真空、缺乏效率等问题。 ２．央地金融管理存在明显的协调难题。现阶段，中央金融管理部门与地方金融管理部门的沟通协调机 制均是各地由下而上的自愿行为，不存在硬性约束，做好做坏或者做与不做，无人问责。央地金融管理存 在协调难题：一是沟通协调机制不畅。各地“一行三局”与地方政府缺乏有效的金融监管协调和信息共享 机制，难以形成管理合力。尤其是，双方对对方牵头推进的工作配合支持力度不够。二是缺乏行之有效的 金融风险应急预案。各地的金融突发事件应急预案，缺乏跨区域、跨行业、跨部门的协作、联动机制，双 方在风险处置中的职责划分不明确，使应急预案缺乏可操作性。 ３．县域金融监管力量相对不足。在现行金融监管体制下，县域金融专业监管力量相对不足。目前县域 常设金融监管机构只有人民银行县支行和银监办事处，且县域银监办事处人员较少，而证券、保险业的县 域监管以非现场监管为主，难以对县域保险、证券机构业务情况进行全面监测统计和管理。 各省市县级金融办设置情况也不尽一致，某省辖内５８个县（市）中共有２２个县（市）设立金融办， 另一东部省份大部分县（市）未成立金融办，也未成立金融行业协会。同时部分已成立的金融办普遍存在 人员配备不足、缺少金融行业从业经验等问题，如某省内县域金融办平均工作人员为４～５人，往往仅能被 动应付协调服务、风险化解等工作。特别是对于数量众多的小额贷款公司、担保公司、典当行等具有融资 功能的非金融机构以及日益活跃的“影子银行”和民间融资活动，迫切需要增强地方金融管理工作力量， 回Ｂ／ＡＮＪＩＡＮＧＪｉＮＧＪＩＹＵＷＥＮＨＵＡ 林毅：完善地方金融管理体制的若干思考 进一步强化针对性监管。 ４．地方金融法律体系有待完善。目前，尚未有国家法律或行政法规对地方金融监管作出明确规定， 省、市、县对小额贷款公司、融资性担保公司等监管的主要依据是银监会颁布的有关文件、地方政府制定 的管理办法等。由于普遍缺乏法律依据和授权，各级在对新兴类金融机构的管理中缺乏执法手段，对个别 企业的违规问题，难以通过有效手段进行坚决处理和纠正。 四、探索建立完善适合我国国情的地方金融管理体制 为适应金融业改革创新步伐加快、新型金融机构和金融业态日益增多的趋势，更好推动区域金融业发 展，有效防范化解区域性、系统性金融风险，提出以下几点建议： １．逐步理顺地方金融监管职能。对于明确归“一行三会”监管的领域，监管部门与地方政府应当积极 沟通、协调，建立信息共享机制，把行业监管与地方政府对区域内法人金融机构的资产人事管理更好地结 合起来。对于“一行三会”不能覆盖的领域，由省市县金融办（或地方金融监管局）承担起监管职责。按 照国务院机构改革和职能转变方案要求，推进金融行业管理职责的整合，进一步强化和明确地方政府监管 责任。对业务内容相同或相近的金融行业尽可能实行统一归口管理。 建议针对以上问题加快金融立法进程。在国家层面出台 融稳定条例》，进一步完善金融管理体系的 顶层设计，明确“一行三会”分支机构、地方政府、地方金融管理机构在区域金融管理中的职责边界。在 省级层面，通过制定出台地方性法规，对地方金融工作管理体制、金融业发展目标任务、工作重点、风险 防控和保障措施等事项予以明确，为地方金融业发展及监管提供法律基础和制度保障。 ２．建立健全以地方政府主导的区域金融风险处置机制。在金融业社会性日益增强、信息传递方式不断 丰富、金融网络化程度不断加深的新形势下，一旦发生重大金融风险仅靠金融机构自身和监管部门已难以 应对，各职能部门必须在各级党政机关组织协调下各司其职、密切配合、整体联动、形成合力，才能全面 高效处置风险。建议实行区域性金融风险防控地方政府负责制，明确市、县级政府在区域性金融风险应对、 救助和处置过程中的主要责任，并纳人考核评价体系，建立健全政府主导下的风险应对和处置机制。 ３．改革过程中坚持市场配置资源的原则。金融业属于竞争性服务业，应充分发挥市场在资源配置中的 基础性作用。一是加快转变政府职能。健全政府职责体系，强化社会管理和公共服务职能。加快推进政企 分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，调整和规范政府管理的事项，深化行政审批制度 改革，减少政府对微观经济活动的干预。尤其是要坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，完 善经营性国有资产管理和国有金融企业监管体制机制。二是放宽准入，取消各种不必要管制，允许各类资 本平等参与市场竞争，支持金融创新。 ４．强化地方金融监管力量，提高监管的专业化水平。进一步增强各级地方金融工作部门的机构编制力 量，确保地方金融监管工作正常运行。同时，大力建设专业化、高素质监管工作机构体系，更好地承担起 地方金融机构动态信息监测、日常执法检查、新型金融机构进入退出等监管工作，促进地方金融机构及各 类新型金融业态规范健康发展。 参考文献： ［１］谢平，许国平．路径选择金融监管体制改革与央行职能［Ｍ］．北京：中国金融出版社，２００４ ［２］谢瑞芬．完善地方金融管理体制探讨［Ｊ］．河北金融，２０１２（１２）． ［３］李海平，蒋欢．地方政府与区域金融发展问题探究［Ｊ］．金融理论与实践，２０ｏ８（１）． ［４］钟海英．我国地方金融管理体制改革研究［Ｊ］．金融管理，２０１３（２）． Ｓｏｍｅ Ｔｈｉｎｋｉｎｇ ａｂｏｕｔ Ｐｅｒｆｅｃｔ Ｌｏｃａｌ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｓｙｓｔｅｍ ＬＩＮ Ｙｉ （＆ ｏｆ Ｃｈｉｎａ，ｊｉｎａｎ Ｂｒａｎｃｈ，Ｊｉｎａｎ ２５０１００，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｇｒｏｗｔｈ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ，ｌｏｃａｌ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ ｔｏ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ａｎｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ｉｆｎａｎｃｉａｌ ａｆｆａｉｒｓ ｉｎ ｓｏｍｅ ｄｉｓｔｉｒｃｔ．Ａｔ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ．ｔｈｅｒｅ ８１＂ｅ ｓｔｉｌＩ ｍａｎｙ ｌｉｍｉｔａｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｓｈｏｒｔｃｏｍｉｎｇｓ ｉｎ ｔｈｅ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｏｕｔｌｉｎｅｓ ｔｌｌｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｓｔａｔｕｓ ｏｆ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ａｎｄ ｄｏｍｅｓｔｉｃ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ａｎａｌｙｚｅｓ ｓｏｍｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｔｈａｔ ｅｘｉｓｔｅｄ ｉｎ ｌｏｃａｌ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ａｎｄ ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｔｈｅ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎ ｓｕｉｔｂａｌｅ ｆｏｒ Ｃｈｉｎａ ｔｏ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ｌｏｃａｌ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ． Ｋｅｙｗｏｒｄ：Ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；Ｆｉｎａｎｃｉｌａ ａｎａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ；Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ［责任编辑：张雅安］ ＢＩＡＮＪＩＡＮＧＪＩＮＧ ＪＩＹＵＷＥＮＨＵＡ回