评价新医改方案中的创新点和难点

东北财经大学网络教育 课程考试论文（设计）考核

社会保障概论

作 者 冯锦瑞 考试批次 东财2012年3月课程考试 学籍批次 1009 学习中心 东北财经大学 层 次 高起专 专 业 行政管理 完成时间 2012-2-3

评价新医改方案中的创新点和难点

一、令人企盼的新医改

《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》历经了3年酝酿、争论，终于在2009年4月6日正式公布。它摒弃了此前改革过度市场化的做法，回归公益，承诺强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，不断增加投入，维护社会公平正义，逐步建立覆盖城乡居民的基本医疗保障制度，实现人人享有医疗卫生服务的目标。15000余字的新医改方案凸显出了不少新的创新点，但能否彻底治愈“看病难、看病贵”的顽疾、能否破解医改的困局？全国人民充满无限期待。在金融危机背景下，出台新医改方案的意义何在？我们编发了一组文章，试图回答大家关心的这些问题。——编者

二、新医改方案的创新点难点疑点

备受关注的新医改方案历经3年酝酿、争论，终于在2009年4月6日正式公布。新医改方案以强化公益、改善民生为导向，以“四梁八柱”为主要构架，系统地提出了深入我国医药卫生体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要措施。新医改凸显出不少新变化，然而，这些变化能否解决“看病贵看病难”的顽疾，能否破解医疗改革的困局……还要拭目以待。

三、创新点：回归公益性

“坚持公共医疗卫生的公益性质”，“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”，无疑是新医改方案的主导方向。以此为导向，新医改方案在基本医疗卫生制度的融资保障和服务提供等方面都颇有突破性。

创新点1：全民医保。基本医疗保障制度是基本医疗卫生体系的重要融资机制。新医改方案提出，我国将逐步建立覆盖全民的基本医疗保障制度，首次实现医保的全覆盖，并将加快基本医疗保障制度建设作为当前五项重点改革之一。为了落实以上制度安排，新医保方案具体细化了未来3年的行动目标，即“3年内城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保率均达到90％以上；城乡医疗救助制度覆盖到全国所有困难家庭。以提高住院和门诊

大病保障为重点，逐步提高筹资和保障水平，2010年各级财政对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准提高到每人每年120元。做好医疗保险关系转移接续和异地就医结算服务。完善医疗保障管理体制机制。有效减轻城乡居民个人医药费用负担”。可见，新医改方案不仅从覆盖面上提出了保障全民的政策目标，也从保障水平、保障范围等方面提出了比以往更高的制度要求。这对于老百姓医疗负担的减轻将起到切实作用。新医改方案还从管理体制、运行机制、投入机制、信息系统、人才队伍建设和监管等方面对基本医疗保障制度建设进行了系统性规划，提出要通过逐步提高统筹层次，健全机构运行机制，完善政府投入机制，建立和完善医疗保障信息系统来进一步优化基本医疗保障机制。基本医疗保障机制的优化，可以提高医疗保障系统运行效率，加强医疗保障经办机构能力，更有效地发挥医疗保障制度在整个基本医疗卫生制度中的资源配置和激励调节作用。

创新点2：政府主导，多元投资。新医改方案明确提出，我国将建立政府主导的多元卫生投入机制。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。特需医疗服务由个人直接付费或通过商业健康保险支付。其中，方案对政府卫生投入提出了更加明确的要求，不仅要加大投入力度，还提出要转变投入机制，保证卫生投入的绩效。中央政府和地方政府都要增加对卫生的投入，并兼顾供给方和需求方。逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，使居民个人基本医疗卫生费用负担有效减轻；政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出的增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高。新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。在完善政府公共卫生投入机制方面，方案提出，专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。此外，方案还强调落实公立医院政府补助政策，并完善了政府对基本医疗保障的投入机制。值得关注的是，新医改方案明确提出要建立多元卫生投入机制，是为了鼓励和引导社会资本发展医疗卫

生事业，形成投资主体的多元化、投资方式多样化的办医体制。

创新点3：医院改革。医院是医疗服务的核心供给主体，而公立医院则是直接体现基本医疗卫生制度公益性的主要载体。公立医院改革直接涉及医疗资源的配置和医疗费用的控制等医疗卫生体制发展的核心问题。新医改方案提出，将推进公立医院改革试点，改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制，积极探索政事分开、管办分开的有效形式。完善医院法人治理结构。推进公立医院补偿机制改革，加大政府投入，完善公立医院经济补偿政策，逐步解决“以药补医”问题。加快形成多元化办医格局，鼓励民营资本举办非营利性医院。大力改进公立医院内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，调动医务人员的积极性，提高服务质量和效率，明显缩短病人等候时间，实现同级医疗机构检查结果互认，努力让群众看好病。新医改方案还增加了与医务人员相关的内容，提出要优化医务人员执业环境和条件，保护医务人员的合法权益，调动医务人员改善服务和提高效率的积极性；完善医疗执业保险，完善医疗纠纷处理机制。新医改方案虽然未对医院改革作出更明确的规划，但规定了总的框架和方向，即以坚持公益性为导向，从改革补偿机制入手，以解决群众“看病难”问题为目标，通过试点方式确定最优改革路径。

四、难点：方案推进与落实

以改善民生为出发点、以公益性为导向的新医改方案从大方向上来说是正确的，关键在于方案如何进一步推进和落实。

难点1：全民医保如何推进？新医改方案虽然描绘了覆盖城乡的全民医保宏伟蓝图，但全民医保在进一步推进中也将面临一系列的困难。就提高制度覆盖面而言，目前的主要困难在于城镇居民医保和新型农村合作医疗都采取自愿投保原则，难以做到“应保尽保”。此外，这一制度的推动力量主要来自于自上而下的行政推动，一旦这一政治推动力量弱化，群众是否还有继续参保的意愿，值得怀疑。就提高制度的保障程度而言，难点在于医疗保障机制的融资能力。目前职工基本医疗保险主要由企业和职工共同缴纳保费，有着较高的筹资水平和保障水平。但城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗则存在着筹资水平低、保障程度低的难题，政府公共财政投入作为这两项制度的重要资金来源，直接决定其发

展状况。问题是，这种主要依靠政府财政支持的筹资结构不具有制度稳定性和拓展性。因此，这也成为制约城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗进一步发展的瓶颈。就提高制度的公平性而言，难点在于目前我国的基本医疗保障制度存在着严重的制度分割、碎片化态势。这种现象的后果是，不同地区不同群体不同身份所能享受的基本医疗保障待遇悬殊。这种制度分割不仅制约了全民医保的理性发展，也束缚了整个基本医疗卫生体系的健康发展。因此，统筹城乡医疗保障制度、加快三项基本医疗保险制度之间的衔接和整合，应当成为目前全民医保推进过程中的核心工作。

难点2：基本药物制度如何落实？新医改方案确定，要建立国家基本药物制度，基本药物将“实行公开招标采购，统一配送”；国家制定基本药物零售指导价格，在指导价格内，由省级人民政府根据招标情况确定本地区的统一采购价格。这一方案将给行政管理部门带来很大的挑战。这个挑战包括基本药物如何定价、如何筛选、如何保证企业一定的利润空间，如何平衡药企、流通商、医院、患者多方利益等多个问题。此外，如何避免政府招标过程中的权力寻租和省级政府保护本地企业的冲动，也将是制约基本药物制度实效的重要因素。医药招标方式和定价方式的改变也必然会对医药生产企业产生巨大的冲击，将导致整个医药行业重新“洗牌”。对于进入目录的药品生产商来说，未来将面临广阔的市场空间，但对于同一种品种的其他未进入目录的药品生产商来说，销量要锐减。因此，对于目录之外的药品该如何定价、与目录内的药品的差价处于怎样的水平，都需要政策制定者充分考虑。

难点3：以药养医困局如何破解？公立医院补偿机制问题，是新医改推进中面临的主要难题之一。药品加成一直以来都是公立医院的主要收入来源。为减轻患者负担，解决看病贵的难题，新医改方案要逐步取消药品加成。新方案明确提出，要通过加大政府的补偿力度、提高医疗服务的收费来扭转目前公立医院“以药养医”的困局。但这一做法的有效性却值得商榷。一方面，以目前的中央财政投入资金来看，并不足以补偿医院的运行经费。据专家估计，取消药品加成政策后，公立医院药品收入损失将达到每年304亿元，而中央财政未来3年对公立医院的投入资金只有每年450亿元，这笔资金将用于基本建设和设备购置、扶持重点学科发展、离退休人员费用等诸多方面，最后能够用于弥补药品收入损失的余

款将捉襟见肘。另一方面，增加政府补贴、增设药事服务费、提高医疗服务收费等方法本身也都是有缺陷的。增加政府补贴不能约束医务人员的行为，只要政府对医院不是全额拨款，医院就存在创收的冲动。增设药事服务费，即每张处方收取定额的费用，则会促使医生通过分拆处方等办法，增加处方数量，以获取回报。如果药品回扣还在，医生还是可能开大处方。如果上述问题都不能解决，贸然提高诊疗价格，只能增加患者负担。所以，破解“以药养医”困局必须要从根本上改变医疗服务部门扭曲的激励约束机制。

五、结语

新医改的最终目标在于提高人民健康水平，促进社会和谐发展。以回归公益性、改善民生为导向的新医改需要的是共赢。新医改方案的出台也许只是刚刚揭开了一场世纪民生工程的序幕，未来还将有一系列的抉择需要做出：如何划定政府责任和权力边界？如何有效发挥市场配置资源的机制？如何拓展社会供应医疗服务的渠道？如何确保民众的医疗福利有所改进？这意味着，新医改方案在未来实施过程中，仍然要不断在实践中丰富和完善，使这一惠及全民的工程，真正能够起到改善民生的作用。