第３５卷第８期 哈尔滨学院学报 Ｖｏｌ＿３５ Ｎｏ．８ ２０１４年８月 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＨＡＲＢＩＮ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ Ａｕｇ．２０１４ ［文章编号］１００４－－５８５６（２０１４）Ｏ８一ｏ０２３—０４ 中西官僚制论域 关于中国官僚制进与退的思考 孙维维 （黑龙江大学政府管理学院，黑龙江哈尔滨 １５００８０） ［摘 要］中国拥有几千年的官僚制传统，沿袭至今已经衍生了官僚主义倾向，导致腐败问题层出 不穷，不仅损害社会公平，而且危害社会稳定。而西方倡导的韦伯式理性官僚制带给了西方国家在那个 特定发展阶段以突飞猛进的进步，中国是否要反思，我们的官僚制传统历史悠久。为何没有达到西方国 家的发展效果？这两种官僚制之间究竞有哪些本质的不同？而在现阶段西方国家在理性官僚制基础上 高度发展以后，开始对官僚制进行批判反思，是否在我国现在还未进入如西方国家一样高度的发展阶段 时摒弃官僚制？文章力图分析两种官僚制，并结合我国的国情，对中国官僚制的前景作一探析。 ［关键词］官僚制；人治；法治 ［中图分类号】Ｄ６３０ ［文献标识码］Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００４—５８５６．２０１４．０８．００５ 官僚制，是指一种组织体制或者管理模式， 一现象的原因是复杂的，究其主要原因，笔者认 是现代社会普遍遵循的组织形式，不论是在东 为主要有以下几个方面： 方欠发达国家还是西方发达国家，官僚制都承 （一）封建家长制的影响 担着国家职能的设置与实施过程。因此，对官 受传统封建家长制的影响，形成了中央全 僚制进行研究是必要的，也是势在必行的。 面集权的权力结构体系。家长制体现的是父权 的绝对权威，在一个家族中，所有人必须听从父 一、中国官僚制——人治取向 亲的指导，父亲象征着权力，不容质疑。在国 在中国，官僚制主要体现人治取向。在受 家，形成中央全面掌控权力，权力由上至下运行 封建思想影响的两千多年中，从中国古代沿袭 的是单一向度，建立起庞大的世袭官僚制体制， 下来的庞大的官僚制体系一直在中国处于举足 上级的命令必须严格服从，下属从来不会考虑 轻重的地位。在封建王朝统治期间，先后建立 他所被要求执行的命令对于人民群众的意义， 了中央集权制、世袭官僚制和科举官僚制。古 听从上级指挥就是他的职责，因为对于国家管 代的官僚制主要体现在官员的独断专横，以及 理者的忠诚和在家庭中对待父亲的忠诚是同等 皇权的绝对权威和缺乏理性精神上。历史是连 重要的，人们更加相信的是领导者的个人魅力 续的，没有断裂的可能，因此，即使在今天的中 而不是他的权力和地位，在这样一些观念的引 国官僚制度中，人治的色彩仍然很浓厚，导致这 导下，管理者不再把自己视为人民的公仆，而是 ［收稿目期］２０１４—０１一Ｏ８ ［作者简介］７，１、维维（１９８９一），女，黑龙江林句人，硕士研究生，主要从事行政理论研究。 ２４ 哈尔滨学院学报 高高在上的具有高尚人格魅力的个人。 （二）人格化关系伦理的影响 率，通过理性的程式力图达到对行政结果的可 控性。“韦伯把理性工具化的过程称为‘祛除 巫魅’的过程，认为现代化伴随着‘祛除巫魅’ 在处于农业社会时期，人们生活在互相熟 识的熟人社会里，一切关系的基础是熟人之问 的过程，它使一切都脱去其最后的神秘性而落 入理性的计算之中。” ‘ ∞ 这一工具理性的发 展为官僚制的法治取向奠定了坚实基础。 （二）分权体制 的相互信任，这样，在权力运行中，必然就会出 现权大于法、情大于理、关系大于能力、依附大 于独立等现象。这一伦理形式影响到了工业化 时期，正如韦伯的观点，中国的统治权威“不是 建立在为客观的、非个人的‘目的’的服务责任 和服从抽象的准则的基础之上的，而是恰恰相 反，建立在严格个人的孝敬关系基础之上 的”。…‘ ’这样一种人格化关系伦理导致对领 导者个人魅力的盲目崇拜，使得领导者及其关 系网成为官僚组织的核心，而不是制度与规则。 （三）契约观念欠缺 西方国家的国家体制是以分权制的三权分 立为基础的，即行政权、立法权、司法权相互独 立，互相制衡，充分避免了权力的滥用，避免独 裁者的产生。这样的一种理性的权力制衡方式 完全避免了人治的取向，由司法扮演着监督的 角色，一切以标准的法律制度执行，不存在任何 的个人独裁道德色彩。西方这一主张有强大的 思想家作奠基，早在亚里士多德时代，他就提出 了著名的政体三要素论，首次把国家的政权划 分为议事权、行政权和审判权。之后英国思想 家洛克，以及法国思想家孟德斯鸠对三权分立 理论作了更进一步发展。 （三）契约论 中国从古代开始深受儒家思想的影响，儒 家倡导以德治国，要求官僚组织领导者个人具 有很高的德性，因为领导处于整个组织的核心 地位。中国人民群众并没有形成其与国家之间 存在某种契约关系的认知，全在于领导者的个 人魅力，人们会联合起义推翻暴君统治，会拥护 具有较高德性君主的统治，人们没有对自身主 体地位的认识，在国家与民众的关系中扮演着 极端被动的角色，安于被统治的地位。 契约论的基本观点是，认为国家的产生是 人们相互之间或人民同统治者之间相互订立契 约的结果，即国家是共同协议的产物。契约论 既说明了国家起源的必要性，也说明国家内部 统治者与被统治者之间关系的合理性。关于契 约论有很多著名思想家的思想深刻影响了后人 对国家统治者与人民之间关系的看法。人民不 是一味的被统治者，他们有公民权利，可以行使 权利去反对统治者的统治，也正如此，伴随契约 论的发展逐渐产生了法治社会。 二、理性官僚制——法治取向 理性官僚制，是普遍认为适合工业化时代 的管理体制，韦伯给予理性官僚制以很高的评 价：“它乃是对人类行使支配的已知方式中，最 为理性者。在明确性、稳定性、纪律的严格性及 可依赖性方面，它都比其他形式的组织优 越。” ‘啪 以法理型权威为基础，具有专业化、 规范化、非人格化、技术化等特点的理性官僚制 使得官僚组织运行高效化，理性官僚制的一切 成就关键在于其法理型权威基础，即它的法治 中国官僚制的形成深受儒家文化的影响， 以德治国观念深入人心。随着时代的变迁，官 僚制的宗旨也发生了某些扭曲，造成官僚政治 中人情关系的复杂，导致官僚主义以及腐败问 题出现，但它所体现的实质理性也具有积极的 一取向。导致这一取向的原因可做以下分析： （一）现代性的谋划 面。通过以上的分析可以看出，在中国的官 僚制中是缺乏形式理性的，缺乏法治精神以及 契约论基础的，而韦伯理性官僚制模式则是拥 有形式理性却欠缺实质理性。韦伯认为，理性 的官僚组织模式是与工业化大生产相适应的最 为理想的组织形态，是人类普遍采用的一种组 织结构，工业化大生产时代也正是中国现在所 发端于１６世纪西方的现代性谋划带来了 理性的高度张扬，在挣脱宗教束缚后产生了对 科学技术进步的信仰，理性官僚制继承着理性 的精神，充分利用了科学与技术的发展，设计了 严格的组织运行制度与规则，要求精确性、高效 第８期 孙维维：中西官僚制论域 ２５ 处的时代，虽然我们的整体社会发展落后于西 （三）人文官僚制的法制救治 方国家，但走在时代前列的西方国家的经历却 还有学者认为，在我国理性官僚制尚不完 给我们提供了很多的经验。当西方走过工业化 善的今天，工业化的历史使命还没有完成，已经 大生产时代后，开始反思官僚制的弊端，认为官 面临着后工业的挑战，因此我们要以西方国家 僚制不再适合于后工业的不断变化的社会情 的经验来重新审视处于这一特殊发展阶段的官 境，并开始寻找官僚制的替代模式。那么，仍处 僚制，并继续完善理性官僚制的道路。笔者赞 于工业化时期却面临着发达国家不断变换的社 成这个观点，之前已经提到，在我国现阶段官僚 会情境的挑战的中国又该如何选择？ 制是不能被摒弃的，我们应该基于本国的国情， 三、关于中国官僚制的发展趋势探讨 按照历史发展规律继续走理性官僚制的道路， 虽然中国的官僚制存在着很多的弊端，在发展 关于中国官僚制的发展，国内学者有不同 与完善的过程中要以科学发展观为指导，在充 的见解，大家众说纷纭。但其中有一些是必须 分认识国际战略形势的基础上，重新审视理性 要考虑的前提问题，那就是中国的特殊国情以 官僚制的发展方式，在从不缺乏人情伦理的中 及外在经济全球化的世界发展模式。 国，提倡依法治国，提倡官僚制的法制救治就是 （一）摒弃官僚制 一条可选之路。 有学者建议，基于西方的经验，认为官僚制 在现今这个时代是弊大于利，问题太多，已经积 四、完善中国官僚制的路径选择 重难返，因此，我们应该跟随西方的步伐，摒弃 上面已经说到，在、中国，官僚制不是太多， 官僚制寻找官僚制的替代途径，避免再走弯路， 而是太少，这里的官僚制当然是指韦伯意义上 为了向西方看齐，要推行行政改革，以新公共管 的理性的官僚制，既然完善官僚制是我们必然 理范式取代传统公共行政范式，给我们的行政 的发展趋势，那么探索完善中国官僚制的途径 体制注入新的活力。笔者认为，这个选择不可 就具有重要的意义。 取，官僚制组织形式毕竟给当时处于工业化时 （一）完善法制建设 期的西方国家带来空前高速的发展，它对于处 在中国官僚制组织人文色彩较严重的基础 于工业化时期的发展中国家的作用和意义是不 上，完善法制建设是达到完善官僚制的必经之 可小觑的，而且韦伯也已经精确的论述了理性 路。在中国政治权力人格化倾向严重，法制化 官僚是最理想的制度，所以我们不能轻易的摒 和理性精神缺乏的现实历史条件下，坚持依法 弃它。 治国、依法行政，完善和发展中国的现代官僚 （二）走出模仿，直接创造 制，规范政府行为和市场行为，积极与世界接轨 有学者认为，我们不能一味的去模仿西方， 才是根本。增强官僚组织运作的严密性，由法 去学习理性的官僚制的组织形式。中国官僚制 律和法规规定固定的权限范围，行政事务在权 有几千年的历史，我们可以在以后的发展中趋 力范围内按法规执行，有严格的工作程序，通过 利避害，将中国的官僚制模式继续发展下去，形 法制建设使官僚组织有章可循、有法可依，克服 成一种全新的中国式官僚制。以中国官僚制人 普遍的人情关系伦理，减少腐败现象和权力滥 文色彩的特点为基础，并吸收西方国家理性官 用现象。通过法制的监督，达到官僚组织处理 僚制的经验，融合中国官僚制人文因素与西方 公共事务的公平以及效率目标。 官僚制的理性因素之后可以达到一种全新的官 （二）倡导制度正义 僚制模式。笔者认为，这一建议太过理想，实践 在官僚组织中建立一系列制度，要依据公 操作很难达到，要想达到理性官僚制的道德化， 平正义的原则，坚持制度正义会避免僵硬制度 仅仅依靠人们的自律是不够的，中国是一个人 化导致的消极后果，好的制度可以控制权力的 情关系复杂的社会，要捋清这些关系是很艰难 有效运作，就如李克强总理所说：“要将权力关 的过程。 在制度的笼子里”。邓小平同志很早就说过， ２６ 哈尔滨学院学报 好的制度可以使坏人做好事，坏的制度可以使 好人做坏事。为适应现代外界环境不断变化的 五、结论 形势，官僚组织制度正义的倡导是时代的必要 通过对中西官僚制的比较研究，对于中国 条件，也是社会主义核心价值观的主要体现形 官僚制的发展，本文给出一个结论：在中国特殊 式。在美国，设计制度将权力和金钱分开，很 国情的背景下应该继续完善韦伯式理性官僚 好的避免了权力的滥用和金钱的腐败。 我 制，我们应该在尊重历史发展规律的同时选择 国在这一方面应该做好深度发展的准备，将 适合中国基本国情的方式，通过完善法律制度 制度正义精神彻底贯彻到社会主义社会的发 道德等途径，健全理性官僚制组织建设，探索出 展中去。 适应时代发展的社会管理方式，推动服务型政 （三）培养官僚组织人员道德信仰 府构建。同时在发达国家后工业化进程的影响 在论述了法律制度规则之后，我们不能忽 下，通过对西方国家的借鉴，使我国的官僚组织 视官僚组织的主体——人的因素，虽然在中国 管理方式进行适应时代发展的调整，避免走错 自古以来就倡导以德治国，但在这一基础上形 路弯路。 成的个人道德自律是远远不够的，在现今经济 ［参 考 文 献］ 快速发展的时代，传统道德美德已经被经济利 ［１］马克斯・韦伯．经济与社会（下）［Ｍ］．北京：商务 益所撼动。因此，对于官僚组织人员在道德基 印书馆，１９９８． 础上培养起个人信仰是很重要的，公共的道 ［２］马克斯・韦伯．康乐．支配的类型［Ｍ］．台湾：远流 德信仰可以成为人们团结一致的中心力量， 出版事业有限公司，１９９６． 为官僚组织人员正确行使权力提供指导，能 ［３］张康之．寻找公共行政的伦理视角［Ｍ］．北京：人民 大学出版社，２００２． 更好利用自己职责权限范围内的自由裁量 ［４］王刚，罗英华．浅析西方马克思主义的和谐社会理 权，避免成为制度的附属品，或官僚机器的零 论［Ｊ］．哈尔滨学院学报，２０１３，（２）． 部件。 责任编辑：魏乐娇 Ｔｈｅｏｒｙ ｏｆ Ｃｈｉｎｅｓｅ ａｎｄ Ｗｅｓｔｅｒｎ Ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ Ｄｏｍａｉｎ ．－－－－－－－－－－－－－－－－——Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎｓ ｏｎ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｂｕｒｅａｕｃｒａｔｉｃ Ｓｙｓｔｅｍ ＳＵＮ Ｗｅｉ．ｗｅｉ （Ｈｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈａｒｂｉｎ １ ５００８０，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｂｕｒｅａｕｃｒａｔｉｃ ｔｒａｄｉｔｉｏｎ ｈａｄ ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｆｏｒ ｔｈｏｕｇｈｔｓ ｏｆ ｙｅａｒｓ ｗｈｉｃｈ ｇｅｎｅｒａｔｅｄ ｂｕｒｅａｕｃｒａｔｉｃ ｔｒｅｎｄｓ ａｎｄ ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎｓ．Ｔｈｉｓ ｂｒｏｋｅ ｓｏｃｉａｌ ｅｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｔｈｒｅａｔｅｎｓ ｓｏｃｉａｌ ｓｔａｂｉｌｉｔｙ．Ｔｈｅ Ｗｅｂｅｒｉａｎ ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ ｉｎ ｔｈｅ Ｗｅｓｔ ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｒａｐｉｄ ａｄｖａｎｃｅｍｅｎｔ ａｔ ｐａｒｔｉ— ｃｕｌａｒ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｔｉｍｅ ｉｎ ｔｈｅ Ｗｅｓｔ．Ｗｅ ｍａｙ ｃｏｎｓｉｄｅｒ ｗｈｙ ｏｕｒ ｂｕｒｅａｕｃｒａｔｉｃ ｔｒａｄｉｔｉｏｎ ｆａｉｌｓ ｔｏ ｍａｋｅ ａ ｓｉｍｉｌａｒ ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎ．Ｍｏｄｅｒｎ Ｗｅｓｔｅｒｎ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ａｆｔｅｒ ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ ａｎ ａｄｖａｎｃｅｄ ｒａｔｉｏｎａｌ ｂｕｒｅａｕ— ｃｒａｔｉｃ ｓｙｓｔｅｍ，ｓｔａｒｔ ｒｅｆｌｅｃｔｉｎｇ ｔｈｉｓ ｓｙｓｔｅｍ ｃｒｉｔｉｃａｌｌｙ．Ｔｈｅ ｑｕｅｓｔｉｏｎ ｉｓ ｗｈｅｔｈｅｒ ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ａｂａｎｄｏｎ ｂｕｒｅａｕｃｒａｔｉｃ ｓｙｓｔｅｍ ｂｅｆｏｒｅ ｗｅ ａｃｈｉｅｖｅ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｌｅｖｅｌ ｏｆ ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ．Ｂｙ ａｎａｌｙｚｉｎｇ ｔｈｅ ｔｗｏ ｓｙｓ— ｔｅｍｓ ｏｆ ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ ａｎｄ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ，ｔｈｅ ｐｒｏｓｐｅｃｔ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ ｉｓ ｅｘｐｌｏｒｅｄ ｉｎ ｔｈｉｓ ｓｔｕｄｙ． ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ；ｒｕｌｅ ｏｆ ｍａｎ；ｒｕｌｅ ｏｆ ｌａｗｓ