大学章程对高校党委与校长责权的划分与协调

作者：张维平

来源：《现代教育管理》 2015年第10期

张维平

（沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034）

摘

要：准确把握高校党委与校长的责权划分并有效协调是制定大学章程的核心内容。高校党委与校长责权的划分要以法律法规的相关规定为基本依据。高校党委是高等学校的最高决策机构，高校校长作为高校法人，拥有重要执行权，党委和校长在拥有对应权力的同时也必须要承担相应的责任并彼此互相协调。在理论和实践层面上有效执行好党委领导下的校长负责制会推进我国高校科学发展。

关键词：高校党委；高校校长；责权；划分；协调

中图分类号：G647.1

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2015）10-0001-06

①基金项目：辽宁省教育科学“十二五”规划项目“教育纠纷和解机制研究”

（JG14CB053）；辽宁省教育厅人文社会科学研究项目“民办高校法律风险及防范研究”（W2014360）。

作者简介：张维平（1946-），男，辽宁沈阳人，沈阳师范大学首席教授，博士生导师，博士，主要从事教育政策与教育法学研究。

在大学章程的内容中，高校党委领导与校长负责作为中国高等教育特有的领导体制明确了党在高等学校中所占有的主体领导地位，保证了高等院校的长期政治稳定，为高等教育进行科学决策提供了体制上的保障，使高等院校能够沿着党指引的正确方向发展。然而，高校党委领导下的校长负责制在实际运行过程中仍然存在一些问题，党委与校长二者之间存在着职能交叉、重叠甚至冲突的现象，其责任与权力划分模糊，不能协同一致。2014年10月中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》明确指出：“党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。”因此，正确划分高等学校党委和校长的责任与权力，协调二者之间的关系，消除党委与校长之间存在的职能交叉、重叠甚至冲突的现象，保持党委的决策权力与校长的执行权力均衡稳健地发展，构建科学高效的高等学校领导组织机制就历史和现实地提到日程上来。

一、党委与校长责权的科学划分

在中国的高等学校里，党委领导与校长负责是必须坚持的重要政治方向和必要的行政准则，其责任和权力的划分必须是建立在现代大学制度及相关的法律法规的基础之上。

（一）高校党委和校长责权划分的法律依据

1989年5月，中共中央提出党委领导下的校长负责制，同年7月，中共中央文件《关于当前高等学校工作中的几个问题的意见》指出，在经历了若干次的变化后，党委领导下的校长负责制作为高等教育学校内部的领导体制符合国家的政治体制和社会体制的要求，其能够在极大程度上保证学校的社会主义办学方向和全面实现培养人才的目标，保证党组织能够在高等学校中占有领导地位并起到政治核心的作用。在1996年中共中央颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（以下简称《工作条列》）中，旗帜鲜明地进一步指出，高等学校的内部领导体制是党委领导下的校长负责制，这种定格性的规定是新中国成立后国家对高等院校内部领导体制做出的最为明确且权威的规定。1998年开始实施的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》），更是在法律的框架内将党委领导下的校长负责制的高校内部领导机制确定下来，其要求在公办高等院校中必须坚持实行党委领导下的校长负责制，党委在中国共产党章程的基础框架要求下，从宏观的角度统领高校工作，支持校长在党委允许的范围内能够自由地行使行政权力并履行义务。

《高等教育法》第三十九条明确规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”该法第四十一条对高等学校校长的职权做了更具体的阐释：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：一是拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；二是组织教学活动、科学研究和思想品德教育；三是拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；四是聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；五是拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；六是章程中规定的其他职权。”

2010年7月8日，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要

（2010-2020年）》进一步提出“公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权”。这在国家政策层面上进一步确立了建立现代大学章程的基础。

这样，国家从法律的层面、党内法规的层面再到政府教育政策的层面都对高校的内部领导机制作出了明确的规定，这些规定体现了党的要求以及国家的意志，这些都是对党委和校长的权责划分而需要考虑的重要依据。

（二）高校党委和校长责权的具体划分

1996 年的《工作条例》和 1998 年的《高等教育法》中表述的党委领导下的校长负责制的规定，都是以法律的形式诠释并规范了党委领导下的校长负责制，表1较详细地列出了党委和校长的责权划分。［1］

从以上法律的规定中我们能够看出，高校党委与校长作为高等学校的两大权力主体，分别承担着不同的使命：党委对学校的发展拥有领导决策权，而校长对学校的发展拥有业务执行权。通过党委领导下的校长负责制规则的建立进而实现权责划分，明确了党委在高等院校的政治核心地位以及权威的领导决策权力，校长是在党委领导下的学校行政权力的具体责任者和执行人。党委领导下的校长负责制是将党委集体领导和校长个人负责有效结合到一起，二者是中国高等学校健康发展和腾飞的双翼，缺一不可。

二、高校党委的决策权及其责任

对于公立高等学校来说，国家（政府）是其举办者，党委领导下的校长负责制应该是其基本的内部领导体制的不二选择，且较为明确地划分了高等学校党委和校长的基本权力架构以及权责关系，校长在党委的领导下负责学校具体的教学、科研以及其他的行政管理工作，这表明了高等学校的党委属于学校的最高权力和决策机构，拥有最高的决策权，事关学校改革与发展等重大事项所有的方向性的决策都必须由学校党委来讨论决定，这样的权力责任设置充分体现了学校党委占据了总揽全局的地位并发挥相应的作用。

（一）高校党委的决策权

《工作条例》中明确规定：“高等学校实行党委领导下的校长负责制。支持校长独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。”党委领导决策只对学校总体发展方向进行宏观性的领导，具体来说，党委领导下的校长负责制是以民主集中制为基础和前提的，它并不是一人独断。以高校的党委作为学校的领导核心，协调各方，把握学校的前进方向，对重大决定做好评估与决策，提出有价值的发展思路，在职权范围内监管好各级别干部。

高校党委的职权主要体现为重大事项的决策权，特别是在有关高等学校政治发展方向上的问题党委具有决策权，与此同时，党委也承担着巨大的政治风险的责任，党委决策“决”的是政治发展和重大事项的“策”。党委统领学校的改革与发展的大局并起到稳定的作用，其作为高等学校的政治领导与决策的核心，同时也是现代大学领导组织结构的领导核心。

党委是学校宏观、重大问题的最高决策层，在学校的改革与发展的进程中，凡是涉及到教学、科研和行政管理等方面的重大方针政策等问题时，必须要通过集体讨论。党委支持校长在坚持正确的政治方向的基础上科学公正地依法行使职权。在学校工作中，党委担负领导与决策的责任，党员校长能够按照规定的程序进入党委会（常委会），并通过参加党委会来参与集体的领导与决策。［2］

（二）高校党委的责任

在大学章程的制定及其具体实践中，应当促进高校党委的领导决策职权与其责任的统一。高校党委在被依法赋予领导决策职权的同时，需要明确其应承担的领导决策责任，这也为未来

可能发生的高校相关的政治的和法律上的责任纠纷寻找更为科学的根据。高校党委的领导决策责任总的来说可以分为两大类：一类是对领导职权行使是否适当的责任，这种责任更多地表现在政治上和重大事项的决策上，这种领导决策责任不仅是应确保决策程序的法定化和体现民主集中制的基本原则，而且应该确保党委领导决策本身的科学性、合法性和最大程度上的可实施性，这都应在大学章程中予以明确规定。另一类是与领导职权相对应的责任类型即高校党委究竟应该承担哪些方面的责任。高校党委应该在以下四个层面上担负相应的责任：第一是在政治层面上所负的责任，即要求高校党委必须要根据党中央以及上级党委的决议来开展工作，要旗帜鲜明地体现党和国家的意志，从根本上保证高等教育发展的社会主义方向；第二是法律层面的责任，即高校党委要遵守国家的法律法规，把自己所拥有的决策权力限定置于“依法治教”、“依法治校”的范围之内；第三是行政层面的责任，即高校党委要执行高校的上级领导机关及其中共党组的有关决定与工作要求，形成权力的纵向发展形式；第四是社会层面的责任，即高校党委要承担高校对社会经济发展、文化建设和生态文明等方面的责任，这是高校党委在高等教育领域中先进性的杰出表现。［3］

三、高校校长的执行权及其责任

在中国的高等学校的章程制定过程中，对校长赋予的主要是在党委领导下的执行权，其责任的生成也是以这种执行权为重要基础的。

（一）高校校长的执行权

高校校长的职权主要体现为对学校具体事务的执行权，它更多地显示在高等教育的业务范围之内而不是高等教育的政治发展方向上，换言之，高等学校校长的执行权是在保证高等学校政治发展方向的前提下的各种合理而又合法的权力，在相当大的程度上讲，只要保证政治发展方向，那么校长也具有其他各方面的无可厚非的决策权，只不过这种决策权是在高校党委领导下的一种决策权，在实际运行中很大程度上体现在校长对高校党委决策的执行上。

在高校的内部领导体制中，校长既是高校的法定代表人又是最高行政负责人，对拟定学校包括教学、科研以及行政管理等方面的重大问题的决策以及工作意见承担着重要的责任和履行应尽的义务，同时还要承担执行党委讨论通过后组织实施的决策等任务，相对党委的决策而言，校长的负责职能更多地体现在执行的层面，在执行的过程中，校长有权力独立地负责并开展相应的工作。

校长作为高等院校的法人代表，在党委的领导下，提出学校的发展规划，制定未来的可持续性的发展战略，负责学校的日常运转与发展，正确地行使行政管理职能，维护高校法人的合法权益。具体言之，校长的主要职能包含以下12方面的内容：负责制定学校发展的战略性的规划；设置校内组织机构并确定其相应职能；设置符合国家要求和社会发展进步以及市场经济需要的学科、专业并适时地进行调整；注重教师素质的提高，确定重要人才的引进、教职工分配方案，制定教师队伍的建设与计划，组织科研成果的评估，拟定专业职称评审方式；在国家相应的法律法规的指导下，编制学校年度以及地区的招生计划，确定学生的管理模式与评价标准以及收费项目和参照依据等；学校的资产如房屋、土地、实验器材、教学用具等设施以及重要资源的调整、分配，对其规划方案做必要的修改；拟定、评估、审议、执行学校的年度经费的预算方案，以及学校对国家拨款、贷款等使用的计划；学校的基建和重大改造计划；有关学校荣誉或观瞻的重大事项，学校荣誉职位及称号的授予；在教学、科研以及社会服务等方面的改革建议方案和重要的经济分配政策等决议；重大合作和重大投资要躬身参与；重大的活动庆典和校历安排及其他。

（二）高校校长的责任

高校校长负责有两个方面的含义：一是校长所管理的行政系统对党委所管理的党务系统负有责任，校长一方面应该对遵守国家的相关法律法规以及贯彻和落实党的方针政策等方面负责，另一方面校长应该对学校的发展进程以及全校教职员工和学生的基本权益负责，对教学、科研、行政、后勤等工作的组织实施全面负责。［4］

高校作为事业法人，其法定代表人是校长，在高等教育的运行过程中，依法独立享有民事权利和承担民事义务是相辅相成的，这种履行高校民事义务、行使高校民事权利的责任就当仁不让地落到了高校校长身上，这在大学章程的制定中都应该有明确的界定。根据法律规定，高校的教学、科研、国际交流与合作和其他行政管理工作，在很大程度上具有事业法人的民事行为属性，这些民事层面的责任都必须由校长来承担。因此，高校校长承担的责任可以是行政的、法律的和社会的三方面责任。所谓行政责任就是校长必须要在行使国家所赋予的权力的时候承担相应的责任；所谓法律责任就是校长作为学校的法人代表必须要承担法律所给予权力时所对等的责任；所谓社会责任就是校长必须要首先承担服务社会、引领社会和批评社会的责任，甚至在必要的情况下校长必须要义无反顾地承担起改造社会的伟大历史使命。

四、党委与校长权力之协调

按照《高等教育法》和有关政策既在学理深度上又在操作层面上协调好党委领导和校长负责是制定公立大学章程与努力办好具有中国特色的高等教育的基本要求。在大学的章程中，对保障党委的领导以及校长负责制之间关系有效协调，需要把握这一关键性特征：党委领导是核心，校长负责是重心。就二者的关系来讲，党委领导下的校长负责制的关键词无疑是校长负责制，所以，把重心放在校长负责制是无可置疑的。但是，决定该体制的关键词是党委领导，高等教育的协调和发展其前提是务必要始终不渝地坚持中国共产党的领导，这是中国高等教育发展的基本要求，党委领导是校长负责制的根本前提。从法理的角度看，在党委领导下的校长负责制这一范畴中，上位概念是党委领导，下位概念是校长负责，两者之间的关系并不是平行的关系而是隶属的关系，学校党委在重大事务的决策过程中处于主导地位，校长参与重大决策并是首席执行者。在我国，作为领导核心的中国共产党在国家的各级各类的机关中皆处于领导地位，它的领导职权覆盖国家各类事务、涉及社会各个领域，高等学校里党委对其事务特别是重大事务行使统一的领导决策权是中国共产党作为国家执政党的重要体现。当然，在“依法治教”和“依法治校”的大背景下，高等学校党委的领导需要通过大学章程的合理之规定来实现而不能替代或超越，高校党委必须尊重和维护大学章程的权威，需要尊重和遵循人才培养、学术发展、教师成长等各个方面特有的各自规律，更需要尊重校长的执行权来实现自己的决策权，不能以党委领导取代校长负责，更不能以政策代替学校具有法律效力的章程和制度。

在中国的高等教育领域里，协商民主理论应该是正确解决高校党委和校长负责矛盾最重要的理论基础。协商民主具有很大程度的稳定性，其实质就是要实现和推进有序参与。在中国共产党的领导下，以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，共同来构建社会主义和谐社会，是高等教育未来发展的方向。

（一）正确协调党委和校长关系的重要性

从高等学校的发展角度来看，正确地处理并协调好高等学校党委领导和校长负责之间的关系对高校的发展与实力的提升是非常重要的。总的来说，依照党委领导下的校长负责制的基本要求，党委的领导主要体现在对决策权的有效行使、抓好学校的制度建设和教师队伍建设、切实地加强并改善学校民主管理和监督等工作，就党委来说，对于大事的把握和决策权多体现在宏观层面上。而校长的主要工作则体现得比较具体且较微观，其主要需要对党和国家的政策方针以及法律法规进行贯彻落实，并对全校的教职员工以及学生们的权益进行维护。这样来看，党委要通过校长才能将制定好的方针政策予以贯彻执行，而校长则要以党委的领导为基础。落实到具体工作而言，校长是党委班子组成的重要成员，通常都会兼任副书记或常委。那么作为

党委班子的重要成员，校长则应当积极地参与党委的决策，在执行过程中，尊重和服从党委的决定，并认真地组织实施具体工作。在党委的领导下，校长应当充分地重视并支持高等学校的党建工作，同时还要依法行使具体的执行权，积极主动地做好教学、科研以及行政管理等方面的工作。对于党委书记和校长的关系来说，相互尊重、相互信任是基础，班子团结协调是保障，要严于律己，为其他领导关系起到表率的作用。在日常工作中，党委决策性的工作，党委书记应该主动和校长沟通并商讨；行政执行性的工作，校长也要主动和党委书记进行沟通。最终应当形成良好的工作作风，即日常工作经常沟通，重要事项要事先沟通，紧急情况需及时沟通。

（二）明确党委与校长责权的合理分配

在处理党委领导和校长负责两者之间关系的过程中，首先应该明确党委与校长责权的划分，党委对高校工作的核心领导地位是始终不变的，校长必须按照《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》以及《高等教育法》等法律法规的规定脚踏实地的履行自己的行政职责，保证在教学、科研及社会服务等方面起到有效的指挥作用，高质量地完成各项指标任务。［5］

根据党委领导下的校长负责制的要求，在高校的领导架构上包含了党委和行政两个相互配合的系统，党委系统中有党委书记、纪委，在组织机构上存在组织部、统战部、宣传部、团委、党办、工会等党群组织；行政系统中有校长、副校长，在组织机构上存在校办、教务处、学生处、后勤保障处、人事处、计财处、保卫处等行政组织。两个系统各自分工又相互联系，但仍需有明确的权责合理分配，否则就有可能导致许多工作内容的重叠、分管事务的冲突，甚至部门之间发生矛盾，以至于组织系统的协调作用不强，管理不顺畅，缺乏统一的领导和指挥，在浪费诸多的人力和物力资源的情况下还使学校的整体管理效率变得低下，甚至导致学校的整体发展方向发生偏差。

高等学校的建设以及相关工作开展的基础是党委的领导，党委在《高等教育法》规定的框架内发挥对重大事件发挥决策的作用，既要防止削弱党对高校的核心领导，又要防止以党代政、越权执行等情况的发生。对于讨论决定学校重大事项决策、重大干部任免等事项，党委要明确界限，不突破底线。合理地处理好党委与行政的组织关系、党委书记与校长的工作关系。高等学校的发展基调必须是在坚持党委领导的基础上，维护校长的法人地位，在具体事务执行的过程中，充分发挥校长的主导作用，建立高效的服务型行政组织。

为了正确落实党委领导下的校长负责制，需要秉承改革创新的精神，需要协调好党委的统一领导决策权与校长的行政执行权，二者互相联系的同时还需适当分开。在制定相关条例及其细则时，应该表述明确，防止在实际工作中引起歧义，要以坚持依法治校为基础，确保党委领导下的校长负责制能够卓有成效地落实和实施，规范工作程序和流程，捍卫法律规则的权威性。校长作为高校实际工作的执行者和操作者，应该努力协调高校的党委决策权和校长的行政执行权，并且应该将其作为以党委领导下的校长负责制的体系建设过程当中的重要核心内容。

高等学校的党委应该切实地支持校长行使职权过程中的独立负责性，但其关键要厘清以下两个问题：一是校长执行权的范围和基本性质。从高等学校日常管理的角度观察，校长不仅仅只是在学校党委领导工作中简单参与，其在党委领导工作中还具有非常重要的地位，《高等教育法》明确规定了校长负责的范围即“全面负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”，而且明确地规定了相对应的职权。二是正确地理解“独立负责”。所谓独立，就是党委领导和校长负责之间是相互配合分工明确的，而不是两者之间产生完全的分离，更不是将党委领导游离于学校教学、科研和其他行政管理工作之外而成为独立王国。

校长负责至少包含有以下两方面的意义：一是党委领导是为了更好地实施校长负责制。高校最基本、最主要的活动是教学和科研以及社会服务，校长执行权也是围绕这一基本的活动而

延伸开来。校长对高等学校的教学、科学研究以及其他行政管理工作全面负责，事实上就是负责高校最基本和最主要的活动，因此，党委领导应当有利于校长更好地对教学、科研负责，使高校发展的生命线不断地延伸。二是校长负责应当成为制定大学章程和高校实践的主要内容，那些原则框架型的大学章程应当以《高等教育法》的有关条款为依据，并结合自己学校的特点，就本校校长负责制的构成要件、运行机制以及如何对教学、科研和其他行政工作全面负责等逐一作出规定，这样就能更多更大地体现出校长执行权的力量。

（三）形成完整的协调方式体系

在高校党委领导下的校长负责制的体系下，明晰党委与校长的关系与权责并使二者形成完善的协调机制体系至关重要。高校党委拥有决策权，这种决策权的行使过程需要科学高效的组织体系以合理的组织形式来完成，同时，这种决策权更需要校长执行权系统的高度配合。高校党委的决策系统主要由三大系统组成，包括决策的核心系统、决策信息系统与决策评估系统。［6］决策的核心系统是学校的党委会及常务委员会，其作为党委决策过程的核心而存在，其主要的工作内容是对重大问题进行准确定位，明确决策的思路、方向以及目标，在决策的过程中，对获得的结论以及结果的可行性进行评估和比较，最终做出有效的判断。决策的信息系统与决策评估系统则需要校长执行权的有效参与，包括改革与发展研究室、高校学术委员会、高等教育研究所等内部的咨询机构以及社会上开办的具有法人资质的拥有营利性质的咨询机构都会在校长执行权的协同发展下对党委这一决策的核心系统的最终决策产生重要的影响，高校党委决策权，就是高校党委与校长的恰当执行权所表现出来的最终表达形式。有了高校党委的决策后，校长的执行过程将作为实现目标的重要过程而广泛影响着达成目标的效率与结果。简单地说，校长执行权就是通过组织研究并实施学校的发展战略，运用科学的治校理念来组织和调配学校的各种资源，推进学校的改革与发展，最终实现学校的奋斗目标的权力。校长个人的能力与素质，对高等学校的历史文化传统、管理运行经验和教育规律、时代潮流变更的洞察以及对个人身份的界定与认识等都有影响且制约着校长对执行权的发挥与行使。

在高等教育领域中，党委和校长之间的关系是一种特殊的分工与合作的关系，在不断的发展过程中，党委与校长形成了一种协同文化发展的趋势，这有利于健康的大学精神的生成。［7］正确地协调党委领导与校长负责之间关系的关键在于科学地配置党委的决策权与校长的执行权，在章程上明确确定党委领导下的校长负责制的权责划分，以便更准确地反映高等学校“依法而治”的思想。

参考文献：

［1］孙旭东.高等院校党委领导下的校长负责制探讨［D］.长春：吉林大学，2009：11.

［2］李胜利.对党委领导下的校长负责制的几点思考［J］.中国高等教育，2011，（5）：16-17.

［3］文新华.党委领导与校长负责如何依法协调［N］.中国教育报，2013-12-18（3）.

［4］卓越.完善党委领导下的校长负责制［J］.高校理论战线，2007，（2）：40-42.

［5］魏书堂.浅谈党委领导下的校长负责制的几个关系［J］.商洛师范专科学校学报，2000，（3）：34-38.

［6］赵泽虎.高校党委决策力与校长执行力研究［J］.国家教育行政学院学报，2010，（3）：15-18.

［7］马焕灵.多校区学校文化协同发展运行机制分析［J］.当代教育科学，2015，（2）：28-30.

（责任编辑：徐治中；责任校对：于 翔）