２０１５年６月 洛阳师范学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌｕｏｙａｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｊｕｎ．，２０１５ Ｖｏ１．３４ Ｎｏ．６ 第３４卷第６期 健全我国地方政府债务管理体制的措施 范艳红 巳干色笺工 （中山大学新华学院公共管理学系，广东广州５１０５２０） 摘 要：改革开放以来，为了更好地解决财政收支不平衡的问题，各级地方政府以各种形式举借债务，债 务规模不断扩大。因此，健全地方政府债务管理体制对防范和控制债务风险具有重要的意义。健全地方政府债 务管理体制有助于明确地方政府依法适度举债融资的权限；规范地方政府债务资金运行管理和增强地方政府 对债务风险的控制。目前，大部分地方政府已经建立了债务管理制度，但仍存在很多问题，如对地方政府债务 管理的范围仍未厘清，没有建立完善的债务风险预警体系以及缺乏规范的问责制度等。对此，健全地方政府债 务管理体制的措施应包括采取行政控制和制度约束，细化规模控制机制以及加强风险预警机制和问责机制。 关键词：地方政府；地方政府债务；债务管理体制 中图分类号：Ｃ９３１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９—４９７０（２０１５）０６—０１１６—０３ 我国新的《预算法》条款明确了“经国务院批准 的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的 部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行 地方政府债券举借债务的方式筹措”。在此之前， 除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债 券。但改革开放以来，地方政府却以各种形式举借 债务。随着地方政府债务规模的不断扩大，从２０１ １ 府是指中央政府的分支机构。因此，我国地方政府 包括省、市、县和乡镇四个层级的地方政府。 （二）地方政府债务 根据审计署公告，我国地方政府债务的类型包 括显性直接债务、显性或有债务和其他债务（政府 可能承担一定救助责任的债务）。【 （三）地方政府债务管理体制 年到２０１３年，审计署对地方政府债务进行了三次 审计，结果显示：“截至２０１３年６月底，全国地方性 政府债务余额达１７８９０８．６６亿元。” 在地方政府债务规模不断扩大的同时，中央政 府也加强了对地方政府债务的管理。如２０１４年制 地方政府债务管理体制是指中央政府与地方政 府在债务管理方面的职责与权限的划分方式，包括 举债权、用债权和偿债权等。目前国际上主要存在 四种地方政府债务管理体制：市场约束型、共同协 商型、制度约束型和行政控制型。 （详见表１） 定了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意 见》（以下简称《意见》）。 一二、建立地方政府债务管理体制 的必要性 （一）明确地方政府依法适度举债融资权限 在分税制体制下，财政收入与支出不对称，地 、地方政府债务管理体制的内涵 （一）地方政府 我国是单一制国家，在单一制国家中，地方政 表１地方政府债务管理体制分类 收稿日期：２０１５—０１—２３ 作者简介：范艳红（１９８３一），女，湖南宁乡人，讲师。 ・１１６・ 洛阳师范学院学报２０１５年第６期 方政府确实存在融资的需要，于是地方政府通过建 立各种融资平台进行融资，而且债务规模也不断扩 大。建立地方政府债务管理体制能更好地防止地方 政府违法违规举债，合法地赋予地方政府举借债务 的权限。 （二）规范地方政府债务资金运行管理 地方政府债务资金运行管理即对举债途径、举 债用途、偿债来源等环节的管理。虽然地方政府出 台了债务管理制度，但不够健全，仍存在违规举 债、多头举债、多头管理、举债程序及过程不透明 的情况。如审计署在某次审查中发现部分地方违规 向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务 ２４５７．９５亿元；地方政府及所属机关事业单位违规 提供担保３３５９．１５亿元；融资平台公司等单位违规 发行债券４２３．５４亿元。地方政府债务资金运行管 理制度的不健全，极容易导致债务风险，应建立地 方政府债务管理体制对资金运行进行有效管理。 （三）增强地方政府债务风险控制 当地方政府债务规模较大、增长过快时，若缺 乏对地方政府债务的有效管理，则容易引发财政危 机。在２０世纪８０年代，巴西联邦政府对地方政府 债务管理不力，导致三次大规模的财政危机。之 后，巴西联邦政府出台了《财政责任法》等，来加强 对地方政府债务的管理，有效地缓解了地方政府的 财政危机。巴西的经验表明，加强对地方政府债务 的管理能有效地抑制地方政府债务危机。在当前我 国地方政府债务规模不断膨胀的情况下，建立地方 政府债务管理体制能加强对地方政府债务的监管， 更好地防范债务风险。 三、我国地方政府债务管理体制 建设的成效 （一）成立中央层次的债务管理机构 依据与财政部的关系，中央层次的债务管理机 构主要有两种模式：一种是将地方政府债务管理机 构设在财政部内；一种是独立于财政部，但仍需向 财政部汇报工作。我国在财政部预算司下成立了地 方政府性债务管理处。 （二）中央政府颁布了《意见》 ２０１４年《意见》明确了中央政府对地方政府债 务管理的基本原则和内容以及配套措施等。包括加 快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府 债务进行规模控制和实行预算管理、增强对地方债 务的风险控制和明确地方债务的风险化解措施、完 善配套制度、妥善处理存量债务和在建项目后续融 资等内容。 （三）建立地方政府债务管理制度 地方政府已经建立了债务管理的制度框架，偿 债准备金制度以及较为规范的举债程序。但现有的 制度仍然存在很多问题，如对地方政府债务管理的 范围仍未厘清，没有建立完善的债务风险预警体系 以及缺乏规范的问责制度等。 四、健全我国地方政府债务管理 体制的措施 （一）制度约束和行政控制相结合 一方面，中央政府采取行政控制的方式对各级 地方政府举债的规模进行控制，可以有效地防止地 方政府过度举债，如国务院对地方政府债务发行的 总额实行规模控制和预算管理，强化债务限额和举 债程序、资金用途的约束，并由财政部对地方政府 债务实施监督。另一方面，采取制度约束，特别是 法律制度的约束能更加明确地划分中央政府和地方 政府债务管理的权限和责任，达到既保证中央政府 对地方政府的刚性约束，又保证地方政府拥有适度 的举债权及承担相应的举债责任的目的。如新的 《预算法》赋予经国务院批准的省、自治区、直辖市 适度自行举债的权限。也可以建立社会中介机构， 通过市场机制，依靠信用评级机构、金融机构和社 会公众对地方政府举债的行为资格进行信用等级的 评价，对被评为较差等级的地方政府举债行为进行 限制，并将结果公示。采取制度约束和行政控制相 结合的地方政府债务管理体制，以便与我国当前现 实相适应。 （二）细化规模控制与风险预警机制 １．细化规模控制 规模控制包括需求控制（即约束作为借款方的 地方政府）与供给控制（即规范放款方银行及非银 行金融机构）两种方式。需求控制即设立负债率、 新增债务率、偿债率、资产负债率和债务依存度等 指标对地方政府的债务进行监控。这一点应根据我 国地方政府的实际情况进行具体指标的设置，一旦 债务指标逼近临界值，则禁止地方政府举借新债， 防止债务规模进一步扩大。供给方控制的方式有三 种：第一，对可供地方政府贷款的银行进行限制， 如对为地方政府提供借款的银行进行准人条件的限 ．１ １７． 洛阳师范学院学报２０１５年第６期 制；第二，对银行给地方政府提供的放贷规模进行 （三）强化地方政府债务管理问责机制 限制，如可以对银行给地方政府的放贷规模设定具 体指标；第三，银行等金融机构必须按照中央政府 的需求控制进行放贷，如发放贷款时必须充分考虑 地方政府贷款额与其净资产之比。因此，通过控制 供给方——金融机构的放贷行为能有效地防止过度 供给。 ２．细化风险预警机制 风险预警机制是对债务规模超过一定指标值的 地方政府债务管理相关部门职责虽已明确，但 缺乏规范的问责机制。要有效地管理地方政府债 务，应建立规范的问责机制。这包括两点：一是明 确问责的主体，包括权力机关，如全国人大和地方 人大；上级行政机关，如国务院；社会公众等。二 是明确问责的内容和方式，包括建立债务报告和公 开制度、考核问责机制和强化债权人约束。如取消 举债权，收取债务违约赔偿金，追究责任人的经 预先警示，寻找引起风险的原因，提出相应的纠正 与化解措施，避免债务问题带来更大的风险。如美 济、行政以及刑事责任等，以此来强化对地方政府 债务的制约和监督。 ［参考文献］ 国俄亥俄州模式和哥伦比亚的“红绿灯”预警系统。 ２０１１年，北京市政府对债务设立了包括债务率、偿 债率等债务风险预警指标，一旦债务规模达到指标 ［１］赵全厚，息鹏。中央与地方政府债务管理的演进及改革 方向［Ｊ］．地方财政研究，２００９（１２）：３３—３８． ［２］李萍．地方政府债务管理：国际比较与借鉴［Ｍ］．北京： 中国财政经济出版社，２００９：２２—２３． 的临界值，则不能再举借新债。新的《预算法》规定 由财政部进行债务风险评估，并明确地方政府自偿 债务，中央不实行救助。细化风险预警机制既要确 定一系列预警指标及判别标准实现债务风险预警， 也要对地方政府债务的规模、结构和逾期违约行为 ［责任编辑李继峰］ 进行实时监控，对负债的变动趋势进行即时评价。 Ｍｅａｓｕｒｅｓ ｆｏｒ Ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｔｈｅ Ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔｈｅ Ｌｏｃａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｄｅｂｔ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ＦＡＮ Ｙａｎ—ｈｏｎｇ （Ｘｉｎｈｕａ Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｓｕｎ Ｙａｔ—ｓｅｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ ５１０５２０，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｉｎｃｅ ｔｈｅ Ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ Ｏｐｅｎｉｎｇ—ｕｐ，ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｂｅｔｔｅｒ ａｄｄｒｅｓｓ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ ｉｆｓｃａｌ ｉｍｂａｌａｎｃｅｓ，１ｏ— ｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｈａｖｅ ｂｏｒｒｏｗｅｄ ｖａｒｉｏｕｓ ｆｏｒｍｓ ｏｆ ｄｅｂｔ ｗｈｉｃｈ ｉｓ ｓｔｉｌｌ ｅｘｐａｎｄｉｎｇ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｂｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｔｏ ｐｒｅｖｅｎｔ ａｎｄ ｃｏｎｔｒｏｌ ｔｈｅ ｄｅｂｔ ｒｉｓｋ ｈａｓ ｖｉｔａｌ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ，ｉｔ ａｌｓｏ ｈｅｌｐｓ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｔｏ ｄｅｔｅｒｍｉｎｅ ａ ｍｏｄｅｒａｔｅ ｄｅｂｔ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ，ａｎｄ ｔｏ ｒｅｇｕｌａｔｅ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｂｔ ｃａｐｉｔａｌ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｄｅｂｔ ｒｉｓｋ ｃｏｎｔｒｏ１．Ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ，ｍｏｓｔ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｈａｖｅ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｄｅｂｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｂｕｔ ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｓｔｉｌｌ ｍａｎｙ ｐｒｏｂｌｅｍｓ：ｔｈｅ ｓｃｏｐｅ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｂｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｓ ｓｔｉｌｌ ｎｏｔ ｃｌｅａｒ；ｅａｒｌｙ ｗａｒｎｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｄｅｂｔ ｒｉｓｋ ａｎｄ ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ ｓｙｓｔｅｍ ｈａｖｅ ｎｏｔ ｂｅｅｎ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ．Ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｔｈｅ ｍｅａｓ－ ｕｒｅｓ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｂｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎｃｌｕｄｅｓ ｔａｋｉｎｇ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｃｏｎｔｒｏｌ ａｎｄ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓ，ｒｅ— ｉｆｎｅｄ ｓｃａｌｅ ｃｏｎｔｒｏｌ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ａｎｄ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｔｈｅ ｒｉｓｋ ｅａｒｌｙ ｗａｒｎｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ａｎｄ ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｂｔ；ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｂｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎ ・ｌ１８・