《经济￣｝２０１０年第２期 ●博士硕士论坛 从抗震救灾看我国灾害救助的社会化探索 ●白丽萍 摘要：灾害救助社会化意味着政府虽然 展造成的破坏，必须加强灾害救助工作。 势提高救灾工作效率，深化救灾效果，提高救 是救灾应有主体。但并非唯一主体，企业、非政 灾害救助，是指自然灾害社会救济，简称 灾工作水平。这意味着，政府虽然是救灾应有 府组织、社会公众等也有承担救灾的责任。改 救灾。灾害救助制度就是为了使因灾陷入困 主体，但并非是唯一主体，政府和其他社会力 革开放以来，我国灾害救助社会化改革逐步加 境的社会成员获得表、食、住、医疗等基本生活 量之间需要相互协作，发挥各自的优势，共同 快，２００８年抗震救灾中，社会力量广泛参与救 保障，使其摆脱生存危机，同时使灾区社会发 为救灾工作作出贡献。 灾，从捐赠救灾款物、人员搜救、医疗、心理援 展尽快恢复正常化、秩序化的一项重要制度。 改革开放以来，随着我国各项改革措施的 助到灾后重建、社会监督，中华民族凝聚力大 新中国建立以来，我国救灾各项工作在党 实施和深化，也积极进行着救灾工作社会化的 大增强，也为中国政府和人民赢得了良好的国 和政府的正确领导下，有条不紊地进行着，使 探索。党和政府一方面提倡继承传统的互助形 际印象，这表明我国灾害救助社会化工作进入 我们克服了一次次困难，并取得了巨大的成 式，如非灾区支援灾区、城市支援农村灾区、工 了一个新阶段。 就，使灾区人民彻底摆脱了卖儿鬻女、流离失 业地区支援农业灾区以及邻里、亲友互助等． 关键词：抗震救灾灾害救助社会化 所的悲惨境遇，也保证了社会经济持续稳定的 另一方面，也在探索新的互济互助形式，如发 中图分类号：Ｄ６３２．５ 文献标识码：Ａ 发展。在长期的救灾工作实践中，我国形成了 展互助储金会、储粮会，组织机关、企事业单位 文童编号：１００４—４９１４（２０１０）０２—０２３—０２ 政府统一领导，上下分级管理，部门分工负责， 包村到户等。１９９６年，全国大中城市开始建立 密切配合的救灾管理体制。其特点是中央统 捐赠站，使互济互助活动由自发的、非制度性 灾害救助是社会救助的子系统，是我国建 一决策，部门分工实施。在这样的体制下，各 的互帮互助向区域内的团结协作和跨区域、跨 立完善的社会保障体系的重要组成部分，党的 级政府承担着灾害救助的主体责任。特别在 部门的对口支援发展．推动了灾害救助的社会 十七大报告指出：“社会保障是社会安定的重 重大自然灾害发生时，除了提供具体的援助物 化进程。 要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利 品、资金支持以外，更主要地是承担着救灾规 非政府组织的迅速增加和发展是我国加 为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障 划和组织协调的作用，其救灾能力直接影响到 快灾害救助社会化工作的主要表现之一。一 制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加 灾民的基本生活。也就是说，政府在救灾中占 般认为，非政府组织是除了政府和企业之外的 快完善社会保障体系。”在我国频繁发生自然 有主导地位，包揽过多，虽然也强调“互助互 社会组织。据统计，５Ｏ年代，全国性非政府组 灾害的情况下，做好防灾救灾工作是进一步完 济”，初步形成了包括国家救济、救灾保险、互 织只有４４个，６Ｏ年代不到１００个，地方性非政 善社会救助体系、维护社会稳定的重要工作， 帮互助、生产自救、国际援助等在内的多种形 府组织大约在６０００个左右。到１９８９年．全国 也是构建和谐社会的重要举措。 式的救助网络，但事实上社会组织和个人等社 性非政府组织剧增到１６００个，地方性非政府 我国自古以来就是个自然灾害频发的国 会力量参与救灾的程度是十分有限的。随着 组织达到２ｎ多万个。９０年代后，我国的非政府 家，其灾种之多、发生之频繁、危害之严重，为 时间的推移，政府救灾的局限性越来越明显， 组织获得了空前的发展。１９９７年，全国县级以 世界少有。自远古至建国以前，几乎无年无灾， 如资金有限；政府行为的持续性难以保证；救 上的非政府组织已经达到１８万个，到１９９９年， 也几乎无年不荒。因此．防灾救灾始终是封建 灾工作很难细致化；容易导致官僚主义，滋生 全国各种形式的民间非企业单位数达到了７０ 统治阶级的中心工作之一。建国以后几十年 腐败等，因此，在政府救灾体系之外，建立社会 多巧个： 来，我国平均每年出现较大的气象灾害达２０ 化的非政府救灾体系，也即灾害救助的社会化 企业、非政府组织、社会公众等社会力量 多次，震级高于六级的地震（包括台湾省）８次 已经成为救灾体制改革的重点之一。灾害救 在救灾中发挥着越来越重要的作用。１９９６年， 多。光是特大灾害就包括１９５４年、１９５８年、 助的主体包括国家和社会，发动社会力量参与 救灾扶贫基金会和储金会等１９万个组织共积 １９９１年、１９９８年等年的水灾，以及１９６６年邢 救灾，可以作为国家救灾的重要补充力量，弥 累资金４７ ９亿元，当年国家支出的救灾经费 台、１９７５年海城、１９７６年唐山等特大地震灾 补政府行为的部分缺陷，并起到社会监督作 为３０．８亿元。１９９８年长江、松花江、嫩江发生 害，２００８年５月１２日四川汶川发生８．０级大 用。 特大洪水，境内外各种捐赠达到１３４亿元，为 地震，为建国以来最严重的地震灾害。从灾害 具体而言，灾害救助的社会化是指在救灾 中国有史以来接受捐赠最多的一年，远远超过 未来发展趋势看，在全球气候恶化的同时，我 工作中，除了政府之外，企业、非政府组织（或 中央政府全年下拨的抗洪救灾资金８３３亿 国自然灾害的发生也具有加重趋势。这些都 称第三方部门、慈善组织等）、社会公众等广泛 元。其中中国红十字会投入救灾款物合计资 预示着我们和自然灾害的斗争是不可避免的， 参与，形成全社会救灾的良好态势，利用社会 金由１９９６年的１亿元增加到９亿元，创下了 为了减轻灾害对人民生命财产和社会经济发 力量自主灵活、贴近民生、社会联系广泛等优 该会当时的历史最高记录。 （作者简介：黄国卫，云南财经大学财政与经济学院硕士研究生，专 向：财税方向云南昆明６５００００） 业方向：财税方向；边明社，云南财经大学教授、硕士研究生导师，专业方 （责编：若佳） 一２３— ●博士硕士论坛 然而，尽管社会力量尤其是非政府组织成 《经济师｝２０１０年第２期 的普遍存在的社会心理即“灾民意识”，主要表 现为恐惧、意志消沉、情绪低落、心理抑郁等， 严重的甚至丧失继续生活的勇气。比起身体 的创伤，心灵的煎熬可能更影响人一生的生存 质量 因此，对灾民的心理援助至关重要。这 媒体要充分发挥舆论监督作用，及时披露救灾 长迅猛，但在救灾中发挥的作用却仍嫌不足， 全国性的发展成熟的非政府组织数量很少，救 捐赠活动中的违法违规行为。”６月８日，国务 院颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》（第５２６ 号令），再次强调“地震灾区的各级人民政府应 助方式单一，活动范围有限。近年来，在政府 的关注下，这种情况有了明显改善。在２（）０８年 的四川“汶川５・１２特大地震”抗震救灾工作 中，社会力量的参与程度是史无前例的，在人 员搜救、救灾款物投入、医疗、心理救助、灾后 当定期公布地震灾后恢复重建资金和物资的 来源、数量、发放和使用情况，接受社会监督。” 重建等方面都有参与，表明政府和非政府力量 的合作进入了一个新的阶段。 中国政府在这次抗震救灾中行动迅速、组 织得力、救灾方案科学有效，救灾工作取得了 项工作离不开社会支持。在这次抗震救灾中， 从事这项救灾服务的人员当中，除了政府组织 的心理专家外。更有大量民间ｃａ行组织的心理 援助人员。地震发生两天后的５月１４日，中国 心理学会成立了抗震应急工作小组，组建了一 支专业的心理学工作者队伍，奔赴灾区，并对 各地一线的心理学工作者给予指导。地震一 “任何单位和个人对地震灾后恢复重建中的违 法违纪行为，都有权进行举报。”可见，社会监 督是保障救灾工作有序进行必不可少的措施。 五是有助于树立中国政府和人民的良好 国际形象。这次抗震救灾，政府各种救灾信息 公开、及时、透明．鼓励社会组织、个人参与救 显著的成效，因此赢得了包括灾区人民在内的 全国人民的赞许，也赢得了国际社会的尊重和 肯定。在党和政府的统一领导下 社会力量积 极参与是这次抗震救灾工作的主要特点。灾 情发生伊始，政府就通过新闻媒体及时报道了 灾害造成的重大损失，号召全社会共同救灾． 并且随时公布社会捐赠和到灾区一线进行救 灾等情况。在灾情逐步稳定后，政府又制定颁 布了《汶川地震灾后恢复重建条例｝ｇ－法律规 范，将灾区恢复重建过程中国家救济与社会援 助相结合的原则通过法律形式确定下来。可 以看出，政府越来越重视非政府力量的作用， 社会力量参与救灾已经开始逐步纳入制度化 和法制化的轨道。社会力量的广泛介入使得 这次救灾工作出现了区别于以往的特点，具体 而言： 一是救灾资金和物资大幅度增加．救灾实 力进一步增强。灾害救助的载体包括资金资 源、实物资源、服务资源等，其中资金资源是用 于保障人们基本生活，解决生存困难的最基 本、最普遍和通用资源。地震发生后．社会各 界捐款踊跃，捐赠资金速度和总额超过了同期 各级政府投入的资金总额。据国务院抗震救 灾总指挥部公布的数字，在“５・１２”特大地震发 生的头两天内，国家投入救灾资金为８亿元， 而社会捐赠资金为８，７亿元。截至６月１０日 １２时，共接受国内外社会各界捐赠款物总计 ４４４．３２亿元，实际到账４１７．６６亿元．已向灾区 拨付１３７．５０亿元。各级政府共投入抗震救灾 资金２３４．５８亿元。由于灾情重、损失大，社会 力量和政府资金投入都是历史上最多的一次。 而由全国各地企业、社会组织、个人等援助的 运往灾区的食品、衣物以及救灾帐篷、活动板 房等源源不断，承诺资助援建学校、幼儿园等 教育设施的也为数不少 虽然从长远来看，政 府的投入肯定会超过社会捐赠总量，但社会资 金的迅速到位对于弥补政府临灾救济资金的 不足、缓解政府财政压力、保障灾民基本生活 等的积极意义是显而易见的。 二是进一步拓宽救灾领域，深化救灾效 果。以往对于灾民的救助主要集中在生活救 助上，较少关注其他方面。而这次抗震救灾除 了给与灾民物质保障外，第一次将灾民 ￣ｓ－Ｙ＿危 机干预纳入了援助范围，通过提供心理援助． 缓解和治疗地震造成的心理创伤。相对于救 灾款和救灾物资而言，这种救灾服务是一种 “软资源”，它体现的是政府和社会对灾区人民 的人文关怀，是物质救助和精神救助的有机统 一 灾害发生后，在灾区往往会形成一种消极 ２４．．．—— 周后，中国红十字会组织的首支心理援助队伍 奔往绵阳。由民间团体打造“５－１２全国心理援 助热线”、“中国心理援助志愿者网”、印制《震 后心理自助手册》等公益行动也相继出现。灾 后心理援助是一项可能持续１０到２０年的长 期工作，相对于政府救助的应急性和临时性， 在今后长期的跟踪救助中，民间力量具有更大 优势。如中国红十字会心灵阳光工程表示将 为灾区培训１万名心理咨询师，并在各个乡镇 建立心理咨询室，同时，还将在受灾地区建立 灾害心理干预基地，组织队伍为灾后重建提供 持续心理援助等。 三是营造团结互助的良好社会风尚。增强 中华民族凝聚力，促进和谐社会建设。中华民 族有着“一方有难，八方支援”的优良传统，大 灾面前，全国人民空前的团结起来，捐钱捐物、 献血、义卖、义演、深入救灾一线抢救和帮助灾 民等等，人们用各种方式表达着自己对灾区人 民的关心和支持。数以万计的志愿者奔赴灾 区，一幕幕感人的事迹荡涤着人们的心灵。 “全国哀悼日”的设立强烈激发着人们的民族 情感，可以说地震震出了人们的爱国之心和报 国之情。当前，灾后重建工作正在进行，根据 国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》 （第５２６号令），重建工作应遵循受灾地区自力 更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合， 政府主导与社会参与相结合等原则，“县级以 上人民政府应当通过政府投入、对口支援、社 会筹集、市场运作等方式筹集地震灾后恢复重 建资金”。由民政部、财政部、住房和城乡建设 部下发的《关于做好汶川地震房屋倒损农户住 房重建工作的指导意见》中指出，农户住房重 建要坚持农户自建、政府补助、部门帮扶与社 会捐助相结合的原则。这些都表明社会力量 在灾区重建中将继续发挥积极作用，共同帮助 灾区人民建设美好家园。 四是促进政府救灾工作。强化对政府救灾 过程的社会监督。发动全社会的力量进行救 灾，对于政府而言．一个重要的作用在于客观 上加强了对于政府救灾工作的监督，尤其在救 灾物资发放中出现的挪用、侵占、浪费、贪污腐 败等行为，能够得到及时发现和制止。据民政 部的相关报道，目前，政府聘任的社会监督人 员已经持证上岗，他们的主要职责就是监督物 资发放。５月３１日，国务院办公厅下发《关于 加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的 通知》（国办发２００８第３９号），强调“建立部门 协调机制，加强对救灾捐赠工作的监督检查”， 其中谈到除了各政府部门加强监管外，“新闻 灾．同时欢迎国际社会给予援助。据民政部公 布的数据，截至６月４日，国际社会共提供现 金援助约３５．５５亿元人民币，捐赠物资价值约 １１．５４亿元人民币。来自日本、俄罗斯、韩国和 新加坡的紧急救援队参与了地震救援工作，来 自有关国家和国际组织的９支医疗队参与了 灾区的伤员救治工作 这种开放救灾的政策不 但增强了公众对于政府的信任度，也为国际社 会了解中国政府和人民提供了有效的通道，以 此为契机，消除隔膜和成见，增进了解，提升了 中国在国际舞台上的正面形象。 应该说，这次抗震救灾为深化灾害救助社 会化提供了一些成功的经验，也提供给我们进 一步的思考。社会力量所蕴含的救助资源是极 为丰富的，特别是各种社会组织有着广泛的国 内和国际交往，可以在救灾工作中有更大的作 为。而这次抗震救灾显示出我国发展成熟、规 模较大的非政府组织数量仍然太少．经过民政 部门批准的影响较大的具有救灾宗旨的全国 性公墓基金会只有中国红十字会、中华慈善总 会等寥寥几家，大量的志愿者无人组织，造成 救灾秩序的混乱等问题，反而抑制了救灾效率 和民众热情的释放。因此，如何在灾害救助制 度化建设过程中，注意培育民间力量，同时，建 立并完善协调机制，激发民间力量的潜力，实 现与政府救灾的对接。进而实现救灾资金来源 的多渠道和救助手段的多样化，提高灾害救助 水平，将是建设有中国特色的社会主义灾害救 助制度的主要任务之一。 参考文献： １．孙绍骋中国救灾制度研究ｆＭ］．北京：商 务印书馆，２００５ ２康沛竹．中国共产党执政以来防灾救灾 的思想与实践『Ｍ１北京：北京大学出版社， ２００５ ３时正新，廖洪．中国社会救助体系研究 【Ｍ】．北京：中国社会科学出版社，２００２ ４．崔开云．近年来我国非政府组织研究述 评ｆ Ｊｌｌ东南学术，２００３（３） ５．郑功成等．中国社会保障制度变迁与评 估『Ｍ］北京：中国人民大学出版社，２００２ ６．中国红十字会网站ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ Ｃｈｉｎｅｓｅｒｅｄｃｒｏｓｓ．ｏｒｇ ｃｎ ７．王子平等．地震社会学初探［ＭＩ北京：地 震出版社，１９８９ （作者单位：中国政法大学马克思主义学 院北京１０２２４９） （责编：贾伟）