锯ｊ鲁ｒ碍宪考考２０１０年第１５期（总第２２８７期） 合作以共建５１２业园区为平台、以交通基础设施一 动作用。 体化建设为突破口，探索出一条加快区域合作发 展的新模式。 成都围绕“三轴三阶梯”所开展的探索与实 践，充分展现了其跨越式发展的实现路径。在不 ｌ 作为成都经济区与成渝经济区的中心城市， 断的探索与总结中，成都“复合城市化、要素集中 成都在不断总结区域合作实践的基础上，积极主 化、城乡一体化”的发展主线与不同阶段的实践与 动地推进成都经济区及成渝经济区的区域合作 做法相融合、相交织，取得了显著成效，有效加快 朝实质性合作方向发展，致力于努力发挥成都作 了城市的５１２业化与城市化进程，从而形成了有成 为区域性特大中心城市和省会城市的引领和带 都特色的新型工业化、城市化和农业化道路。 典型案例分析 ｌ 近年来，成都市以“三轴三阶梯”为发展主 领域的先行先试工作中成为一大亮点。 线，以城乡统筹为战略导向，以要素市场化改革 确权颁证是指将宪法规定的农村各种产权 为重点，在投资体制改革、农村产权制度改革、城 通过权证的形式确定到户，使之成为农民的法 乡产业一体化等方面进行了积极探索，并取得了 定资产，并赋予可流转的要素禀赋，以及市场化 显著成效，在全国具有较强的示范效应和典型 的资本禀赋。这一举措是建立健全现代农村产 意义。 权制度的基础性环节，不仅明晰了农村土地权 Ｉ ｝ 一、农村产权制度改革 属，而且为多种形式的适度规模经营培育了市 １ ． １ 土地是最重要的生产要素。实现农村土地 场环境，为使“农村劳动力”要素随“土地”要素 ｝ 与市场的对接，促进土地要素市场化，进而带动 在城乡市场之间自由流动，提供了经济和社会 ｌ“农村劳动力”要素的自由流动，是破解城乡二 保障。 ｝ ｌ元体制的关键。 经过两年的实践，成都农村产权制度改革取 成都市于２００８年１月１日出台了《关于加 得了丰硕的成效。通过全市范围的农村土地实 强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产 测确权颁证，提升了农村土地权属明晰度；通过 权制度的意见（试行）》，在全国率先启动了农村 在全国率先建立农村产权交易中心，完善农村土 产权制度改革，推动建立“归属清晰、权责明确、 地流转担保等配套政策，提升了农村土地流转活 ｌ 保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，以 跃度；通过大力实施土地整理和开展“城市建设 Ｉ ｌ “还权赋能”为核心，对农村土地和房屋实施确 用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩”试 ｌ 权、登记和颁证，将农民对土地和房屋的财产权 点，提升了农村土地的集约利用水平和城乡土地 Ｉｌ 落到实处；设立了市、县、乡三级农村产权交易中 要素流动的自由度；通过创新集体建设用地使用 Ｉ 心，推动农村产权规范、有序流转。其中，以“还 权流转办法，着力推进城乡土地同权同价，为构 权赋能”为核心的确权颁证，在成都统筹城乡各 建城乡一体的土地制度作出了积极探索。 倔所碍宪考考２０１０．ｆｉ－．．ｇ １５期（总第２２８７期 专栏２ 农村产权制度改／ｉｔ成效——确权改革扎实推进 １．深入开展宣传发动，切实调动农民的改革积极 民群众自始至终行使了民主权利，发挥了主体作用。 性。一方面通过强化培训，统一各级干部的思想认识； ３．结合实际，探索创新改革办法。各区（市）县在 另一方面通过多样宣传，使农村产权制度改革相关政 改革试点积极探索，创新出许多有效可行的做法，解决 策入村入组、入户入心，调动了农民群众参与改革的积 了农村产权制度改革工作中的重点、难点问题。２００８ 极性和主动性，夯实了改革的群众基础。 年，全市共有２２２个乡镇、１７００个村（涉农社区）、 ２．坚持“还权赋能”，充分发挥农民的主体作用。 ２４ ２４７个组（社）开展农村产权制度改革工作，涉及农 确权改革方案的制定和实施都由群众讨论决定，民主选 户１２２。４９万户。完成入户摸底ｌ１７．ｏ９万户，完成土地 举村民代表或组成“村民议事会”按民主程序处理改革 测绘９５．１０万户。完成确权公示７５．８３万户，完成确权 过程中出现的矛盾和问题，将调查摸底结果、颁证程序、 颁证３７．８４万户，分别占１７００个村（涉农社区）农户总 确权颁证情况等上墙公示，做到公开透明、阳光操作，农 数的９５．６％、７７．６％、６１．９％、３０．９％。 二、建立健全统筹城乡的就业和社保 织，组织失地农民和农村富余劳动力到就近就 机制 地的工业集中发展区就业和第三产业服务业 为确保进入城镇农民的稳定就业、生活安 就业。 心，成都将城镇公共就业服务政策向农民延伸， 这些措施都对促进农民在城镇稳定就业产 在促进进镇农民就业方面做了大量工作： 生了积极效果。据统计，截至２００８年６月末，失 一是加强农民集中居住区劳动保障５１２作平 地农民集中居住区劳动力１２．５３万人，就业 台建设，建立覆盖城镇和农村的人力资源－１＂９息网 ｌ２．Ｏ３万人，就业率为９６％，基本实现了比较充 络，实施城乡劳动力就业实名制动态管理和劳动 分就业。就业结构实现了由２００２年的一、三、二 保障监察网格化动态管理。郫县、温江区把农民 转变到２００７年的三、二、一，初步解决了“三个集 集中居住区劳动保障站纳入统一建设规划，打造 中”过程中“人往哪里去”的关键难题。 了一流的劳动保障二ｒ作平台。 此外，为解决好农民进入城镇的医疗、养老 二是对农村劳动力实施转移就业引导性培 等社会保障问题，成都还积极将社会保险向农 训、就业技能培训、创业培训、实用技术培训等四 村、农民延伸。 大类免费培训，为农民＿丁提供技能培训补贴和技 一是健全完善征地农转非人员社会保险制 能鉴定补贴，提高了农民在城镇就业的竞争 度，对２００４年以后新征地农民将一次性货币化 能力。 安置改变为纳入城镇基本养老、医疗保险的强制 三是实施就业援助制度，通过就业援助 性制度安排，对２００４年以前的已征地农民，市县 ９６２１１０服务热线“一对一”工作机制，托底安置 两级财政安排１０年内注入４５亿元补贴资金，追 就业。 朔解决其社会保险问题。 四是鼓励和扶持“家庭创业”和社区灵活 二是健全完善农民工综合社会保险制度。 就业。对失地农民个人或家庭自主创业的，进 于２００３年在全市启动实施农民工综合社会保 行政策扶持。鼓励发展街道、社区劳务派遣组 险，目前参保农民工保险待遇扩大到了工伤补 ＿ 锯所研宪考考２０１０年第１５期（总第２２８７期） 偿、住院医保和老年补贴、门诊补贴、计划生育补 贴５项，其中工伤补偿、住院医保与城镇职工 同等。 三是健全完善新型农村合作医疗制度。 ２００４年４月，在全市农村普遍推行新农合制度， 率先在全国省会城市实现新农合全覆盖。 三、开展“一区一主业”的工业空间 重构 ２００８￣２月１日，《成都市人民政府关于加快 ．工业集中发展区建设发展的试行意见》及《成都市 重大工业招商引资项目统筹流转试行办法》正式 下发。根据两个文件的规定：一个工业集中发展 四是先行先试新型农民养老保险。在国家 区重点支持发展一个产业，进一步调整优化全市 没有农民养老保险制度安排的情况下，按照“城 ２１个工业集中发展区产业布局，努力形成中心城 乡衔接，农民自愿，个人缴费，政府补贴”的思路， 区重点发展总部经济和高新技术产业，近郊区重 采取“农民自己缴费一部分，集体经济组织补助 点发展现代制造业和生产性服务业，远郊区重点 一部分，政府补贴一部分”的筹资方式，探索实行 发展传统产业和特色优势产业的梯度产业发展新 社会统筹与个人账户相结合的农民养老保险制 格局。同时还指出要严格执行工业集中发展区空 度，并在邛崃市粮食规模化经营综合试点区进行 间布局规划，严禁擅自改变工业用地用途，凡是新 了农民土地承包经营权换社保试点。通过这些 建工业企业必须进人工业集中发展区，鼓励引导 制度安排和实施，一定程度上解决了农民向城镇 工业集中发展区外的企业按照产业定位迁入相应 集中的后顾之忧，加快了农民向城镇集中的 的工业集中发展区。对于不符合本区域发展的招 速度。 商引资项目，则在全市范围内进行统筹、流转。 表６ 成都市工业集中发展区“一区一主业”产业定位 ｌ 序号 集中发展区 重点支持产业 １ 成都高新区 电子信息、生物医药制造业及相关生产性服务业 ２ 锦江工业集中发展区 文化创意、工业设计及相关生产性服务业 ３ 青羊工业集中发展区 航空制造业及相关生产性服务业 ４ 金牛工业集中发展区 轨道交通制造业及相关生产性服务业（北区） ５ 武侯工业集中发展区 轻工设计、电子信息服务及相关生产性服务业 ６ 成华工业集中发展区 机电设备研发及相关生产性服务业 ７ 成都经济技术开发区 汽车和工程机械制造业及相关的配套生产性服务业 ８ 温江工业集中发展区 电子通信设备制造业及相关的配套生产性服务业 ９ 青白江工业集中发展区 冶金建材制造业及相关的配套生产性服务业 ｌ０ 新都工业集中发展区 机电装备制造业及相关的配套生产性服务业 １１ 双流工业集中发展区 新能源装备制造业及相关的配套生产性服务业 ｌ２ 郫县工业集中发展区 电子电气设备制造业及相关的配套生产性服务业 １３ 都江堰工业集中发展区 中成药、健康食品制造业 １４ 彭州工业集中发展区 塑胶制造、服装加工业 ｌ５ 邛崃工业集中发展区 农副食品加工、饮料制造业 ；１６ 崇州工业集中发展区 家具、皮革、装饰装修材料制造业 Ｉ ；１７ 金堂工业集中发展区 新型建材、环保设备制造业 １８ 大邑工业集中发展区 轻工产品、通用机械制造业 ！１９ 蒲江工业集中发展区 食品饮料制造业 ２０ 新津工业集中发展区 精细化工、新材料制造业 ２１ 石化基地 石油化工制造业 专栏３ 产业结构调整。工业空间重构——东郊老工业区的调整改造 （一）东郊工业区的形成和调整前状况。 产业产品结构调整实现搬迁企业的发展壮大，构建成 新中国成立以来，国家在成都市东郊地区布局了 都工业经济新高地。 以电子、冶金、机械制造等产业为主的骨干企业，经过 东调提前于２００６年底基本完成。截至２００７年底， 多年的发展，到２０００年，在锦江、成华两区建成区内， 启动搬迁改造的１６０户规模以上企业，已有９０％的企 已先后聚集了１６９户中央、省、市、区属规模以上工业 业实现新厂竣工投产，９ｏ％的企业完成老厂土地处置。 企业，总资产达到３２２亿元，从业人员ｌ５．３万人，这些 （三）东郊工业区调整对优化工业布局的影响。 企业为成都市经济社会发展作出了重要贡献，也使得 “东调”不仅解决了成都城市环境的改善、城区用 东郊成为成都市最早的工业聚集区。 地结构的优化、企业组织结构的调整等问题，还极大地 随着城市规模的扩大，东郊老工业区体制性、结构 推进了成都工业布局的调整和优化。通过政府规划的 性问题逐步显现，制约经济发展的深层次矛盾日益突 引导，外迁企业聚集产生的规模效应逐步形成。成都 出。２０００年东郊１６９户规模以上工业企业总资产负债 经济技术开发区和新都区重点发展机械、电子、建材、 率达６７％，高于全市规模以上工业企业ｌＯ个百分点； 食品等加工工业，青白江区重点发展化工、冶金工业， 仅实现销售收入１４１．１亿元，净利润为５９７９万元；成 因此“东调”过程中９０％涉及搬迁的企业主动迁往位于 华、锦江两区内的有７３．３％的企业面临亏损，亏损额占 龙泉驿的成都经济技术开发区、新都区、青白江区等区 全市规模以上企业的３７．９％，对东郊老工业区进行结 （市）县。同时，东郊外迁的企业，通过投资拉动，在城 构调整已是刻不容缓。 市外围形成了新的经济增长点。 （二）东郊工业区调整的实施办法。 东郊企业搬迁按统一的产业布局规划进行，实现 ２００１年８月，成都启动了东郊老工业区的结构调 了工业向园区集中和产业聚集，产业布局更趋合理，聚 整工程（以下简称“东调”），计划用５至ｌＯ年的时间完 集效应逐步显现。攀成钢无缝钢管生产区迁至青白 成。在实施过程中，主要做法是： 江，奠定了青白江区冶金主导产业地位；一汽技改项目 １．以企业为主体，通过市场手段，利用城区土地与 迁往龙泉驿，突出了该区的汽车产业主导地位；成发集 各区（市）县开发区土地的地价差额获得资金，对东郊 团等制造业迁移至新都后，该区的装备制造业主导地 企业实施搬迁改造，进行“腾笼换鸟”； 位得以巩固，宏明电子、国光电子、虹波实业等六家电 ２．通过对企业搬迁后的土地实施综合开发，改善 子元器件企业搬迁至成都经济技术开发区，形成了经 东郊城市环境，提升城市形象； 开区发展电子元器件的基础，壮大了电子元器件产业 ３．坚持规划先行，对东郊工业区的城市功能进行 集群发展。“东调”前，电子产业占经开区的比重为 重新定位，实施综合开发； １５％～２０％，“东调”后，这一比重已上升到３０％，同时 ４．通过引导搬迁企业按产业规划导向向工业集中 经开区电子元器件产值也占到全市该行业产值的５０％ 发展区集中，优化成都的工业布局； 以上，２００５年９月经开区又被国家信．ｇ－产业部批准为 ５。通过招商引资、联合重组、体制创新、技术改造、 国家（成都）电子元器件产业园。 锈钎料宪季考２０１０年第１５期（总第２２８７期）． 四、投资体制改革 ２００１年４月以来，成都市相继出台了《关于 运行管理、监督“四分离”的体制，形成“政 府——投资公司——建设公司——运营公司”四 加快成都市投资体制改革的决定》和１３个配套 文件，规范完善了相关的法律法规及政策措施， 个层次，明确投资、建设、运营各个不同阶段不同 主体的责、权、利，以市场化办法协调各主体间的 对传统投融资体制进行了全面而深刻的改革。 ２００４年，在国务院颁布《国务院关于投资体制改 关系。 ３．合理有效配置政府控制资源。在土地资 革的决定》进一步明确我国投资体制改革的方向 后，成都市按照城乡统筹、“四位一体”科学发展 总体战略部署，进一步拓展了改革领域、加大了 改革力度。实践证明，改革极大地优化了投资环 境，促进了经济社会发展，提高了城市竞争力。 １．切实减少市场准入限制。放开市场准 人。对各种投资主体一视同仁，实行国民待遇。 凡法律、法规和政策未明确限制的投资领域，对 所有投资者全面开放。清理、规范投资领域中的 行政法规和收费，降低政府服务成本，减轻投资 者负担，逐步废止了不适应市场经济要求的行政 法规和规章。认真清理并简化了行政审批的项 目和程序。调整取消审批事项８４５项，取消了７４ 个办事环节和５３件申报材料，压缩办理时限 ６６６５个工作日，探索建立了“许可预告、服务前 移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评”的并联审批模式和“一个窗口受理、一 个处室审核、一个领导审批、一个公章办结”的集 中办理模式。 ２．改革投资项目管理方式。按项目资金来 源的不同，将投资项目分为政府投资项目和非政 府投资项目。对国家非限制类的非政府投资项 目，在市级审批权限内实行登记或备案制。对需要审批或登记备案事项有前置条件或需相关部 门联合办理的，由主办部门统一受理，并负责答 复。属于国家限制类的非政府投资项目，按上级 规定方式管理。对政府投资项目实行投资、建设、 ● 源调控方面，政府高度垄断一级市场，统一征地， 统一供地；放开激活土地二级市场。实行土地收 购储备制度，增强政府对土地市场的调控力度。 在财政性资金调控方面，行政性收费实行统一收 取，统筹使用，进一步强化收支两条线的管理，对 固定资产投资项目实行“一门式”集中收费。在 特许经营权方面，对出租汽车运营、加油站、加气 站、公交运营线路等特许经营项目及其他特许经 营权的出让通过公开向社会招标、拍卖等方式实 现，出让收益纳入财政性资金进行管理。在基础 性国有资产方面，对包括收费公路和桥梁、自来 水设施、污水处理设施、垃圾处理设施、城市公交 设施、天然气输配设施、电力设施等，主要通过资 产经营权转让、股权转让、特许经营权转让、合资 合作等多种方式对国内外投资者开放。 ４．建立农村多元化投入机制。切实加大各 级财政对“三农”的投入力度，明确规定：农村土地 整理和拆院并院节约的集体建设用地指标，经批 准后等量挂钩到规划建设用地区有偿使用，所获 收益必须全部用于现代农业发展和农村建设。改 革财政对“三农”投入的方式。按照“政府引导、市 场化运作”的方式，组建市县两级现代农业发展投 资公司和小城镇建设投资公司，并组建了市级现 代农业物流业投资公司，建立了政府引导、市场运 作的投融资平台。健全吸引社会资金投向农村农 业的机制。发布《现代农业发展投资指南》，调动 社会资本投入农业和农村的积极性。