完善中小学教师轮岗制度的博弈与制衡

教师轮岗制度，又称为义务教育阶段的教师轮岗制度、教师交流制度，是指为实现教师队伍由超编学校向缺编学校、由优质学校向改革学校、由城镇学校向农村学校流动的师资均衡配置目标，由区县（市）级教育行政部门统筹、在其所属的中小学校之间开展的交流任教制度。沈阳市早在1996年就进行了两轮薄弱学校改造工作，并取得初步成效。2003年开始在全市范围内的中小学试行教师流动制。2005年正式出台的《沈阳市教育局关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见》中规定：“区、县（市）教育行政部门所属的义务教育阶段学校，男50周岁、女45周岁以下，在同一所学校工作时间满6年的校长和教师都要分批进行异校交流。区域内同类学校之间干部教师的交流，要调转人事关系，形成真正意义上的人动关系走，符合交流条件的校长实际交流50%以上，符合交流条件的教师实际交流30%以上。”[1]2006年，沈阳市正式启动教师轮岗制度，五城区交流教师2055名，其中1958名为“人动关系走”，市、区以上骨干教师达到1146人，占交流总数的55.77%。这是沈阳市历史上最大规模的教师交流，同时也是全国首次最大规模的教师交流。2007年沈阳再次交流教师2064人，其中80%以上为“人动关系走”。每所学校起始年级配备50%的交流教师，全市中小学教师交流覆盖面达到100%。并且只要工作满6年的教师，都有可能交流[2]。

沈阳市作为国内最早开展教师轮岗制的领航者，是目前为止效果最为显著的地区。但是，沈阳市教师轮岗制仍然处于探索和完善的阶段，相关质疑之声不断，其中关于如何确定轮岗人员、轮岗教师待遇、职称等问题尤为严重，体现着实现基础教育公平过程中各方

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最新资料欢迎阅读 面利益的博弈与制衡。因此，从沈阳市的实际情况出发，研究如何完善教师轮岗制度，使之臻于成熟，对深化中小学用人制度改革、构建和谐教育、推进义务教育均衡发展、保证接受义务教育阶段学生尽可能地享受到相对平等的教育、优化教师资源配置、建设一流教师队伍有着重要的现实意义。

一、完善教师轮岗制度的现实诉求

完善教师轮岗制度是解决“择校热”、“示范校”等教育非公平问题，保证学校、教师和政府完善自身教育职责等多方动力共同促成的必然选择。

1.外部动力——解决“择校热”、“示范校”等教育非公平问题的需要

改革开放以来，邓小平等领导人面对人才缺乏的局面提出了：“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学，以期早出人才、多出人才、快出人才、出好人才。”[3]以此为契机，教育部在1978年出台了《关于办好一批重点中小学试行方案》：“切实办好一批重点中小学，以提高中小学的质量，总结经验，推动整个中小学教育革命的发展。”[4]重点阐述了重点学校的办学要求和任务，明确了统筹、领导、管理等方面的责任。1980年颁布了《关于分期分批办好重点中学的决定》：“办好重点中学是迅速提高中学教育质量的一项战略措施。这对于更快更好地培养人才，总结、积累经验，起示范作用，带动一般学校前进，以适应社会主义现代化的迫切需要，具有重要的意义。”[5]在此之后，重点学校开始大批地建立，解决了在中央教育财政投入有限的情况下，培养更多人才的需要，但是，优秀的教育资源也开始流向这些重点校，为教育资源的分配不均衡埋下了隐患。2006年颁布的《义务教育法》中明确规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，

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最新资料欢迎阅读 并履行接受义务教育的义务。”[6]同时，提出了“就近入学”教育政策，但是在具体的实施过程中，一旦学生就近分配的学校教育质量不好，家长就会为子女挑选能够接受更好教育的“非就近”学校，由此衍生的“择校热”现象愈演愈烈。

接受教育是一个漫长的过程，受教育的起点、过程和结果都应当是公平的。真正的教育公平是指每个适龄儿童都应当享有同等的教育权利和机会，共享全社会的公共教育资源，在受教育过程中能够得到平等的对待，享有同等的升学机会和就业前景[7]。目前，普遍存在的“择校热”现象就严重地损害了受教育的公平性，特别是对受教育权利起点公平性的挑战。择校对社会、学校和家庭都是一种负担和危害，使社会为择校本身投入过度的经济成本，家长利用自身的社会地位和经济资源来为子女谋求更好的教育资源，教师因为择校带来的经济利益而滋生腐败，其结果必将是导致教育天平的严重失衡。因此，“择校热”、“示范校”和“重点校”等现象所引起的受教育不均衡问题，是完善教师轮岗制度的外部动力。

2.内部动力——学校、教师和政府完善自身教育职责的需要

沈阳市近年来教育改革成效显著，但是在一些中小学校中仍然存在着一些不规范的办学行为。例如，有的学校在小升初时进行书面或其他代替书面形式的考试，对生源进行择优录取，以奖学金吸引择校生；某些学校以提升素质为名，举办各种各样的实验班、加强班和特长班，这些不规范的办学行为不同程度地引起了社会各界的强烈反响，严重地影响了沈阳市实施持续健康的基础教育和推进素质教育的步伐。目前，沈阳市一些薄弱中小学校仍然存在着教师学历偏低、教育基础和专业知识不扎实、教学基本技能不过硬、教学观念陈旧的现象，限制了全市整体教育水平的提升。一些优质中小学校的教师尽管具有较高学历和专业的教师素养，但是由于长期同一岗位从教，容易产生教师职业倦怠，长此以往，各项教育的改革将难以达到预期的目标。完善目前的教师轮岗制度，对解决上述学校办学

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最新资料欢迎阅读 不规范、教师队伍合理流动、本地区优质教育资源均衡配置、调动教师工作积极性有着积极的意义。

义务教育阶段中的财政投入问题也是完善教师轮岗制度的内在重要动力，面对政府教育财政投入不足无法在短期内解决的局面，进行制度完善是教育自我完善的重要动力。1993年，国务院推出的《中国教育改革和发展纲要》曾经明确地提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”但是直至今日4%的目标仍然没有实现，从整个教育财政经费中来看，中央财政投入的资金仅占全部资金的15%左右，而地方财政承担的份额已经高达85%[8]。沈阳市的一些薄弱小学，甚至出现课桌、黑板等基础设施配备都难以百分之百的实现，这不仅反映出国家教育资金投入的不足，更凸显了地方政府在义务教育中资源配备的不均衡性。财政投入的不够，教育资源的分配不均衡，导致了薄弱学校的教育教学质量的下降，这种局面迫切地需要政府部门进行改革，通过教师轮岗制度的完善达到教师人力资源的再次合理分配和流动，这是政府推行教育改革的内在要求。

二、完善教师轮岗制度的制约因素分析

目前，教师轮岗制度并没有在全国范围内统一开展，只是在个别城市中进行，整体上处于一种失衡无序的状态，沈阳市作为开展教师轮岗制度的“排头兵”，在实际操作中遇到了种种困难，一些因素制约着教师轮岗制度的完善，例如：社会保障体系构建的滞后、相关教师人事制度不健全、陈旧的传统教师观念束缚等。

1.社会保障体系构建的滞后

社会保障制度的不健全，相关配套政策的缺失，社会保障体系的构建滞后于教师轮岗

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最新资料欢迎阅读 制度的实现，成为制约中小学教师轮岗的主要因素。社会保障制度作为社会进步的保护伞，具有保障公民的基本生存权利、稳定社会秩序、促进政治经济文化发展的重要功能，也是保证教师轮岗的重要条件，更是促进人才流动的重要条件。其中的福利、住房、医疗、子女受教育等因素，不论是哪一个发生了变动，都对教师轮岗起到直接的影响。相关的社会保障制度无法解决，要想更大范围地开展教师轮岗是非常困难的。从全国的范围内来看，社会保障制度因城乡间、地区间的差异而不尽相同，从沈阳市的情况来看，校际之间的福利待遇也存在一定的差异。教师所在学校是社会保障的主要承担者，社会化管理服务层次比较低，教职工福利、医疗保险、失业保险、退休金等诸多待遇仍然由学校单方面提供，没有完全纳入社会化管理体系之中，造成了教师因为轮岗离开了原来工作学校到其他学校任教，原有的相关待遇就有可能出现变化，甚至是消失。教师在准备轮岗的时候迫于生计等原因不得不考虑这些因素，从而造成了沈阳市中小学教师自愿轮岗的比例很低。

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