政府跨域合作治理中权力流动的解释路径--基于甘肃省水利厅文本数

ＬＡＮＺＨＯＵＸＵＥＫＡＮ

政府跨域合作治理中权力流动的解释路径

———基于甘肃省水利厅文本数据的内容分析

郝郁青　李　靖

摘　要　随着经济发展负外部性问题的凸显，政府治理主体权威有效性不足，合作治理被广而用之。文章以甘肃水利厅的治水经验为案例，借助内容分析的研究方法，希冀通过政府合作治理中显性的行为模式探索其行为背后隐藏的权力运行逻辑。研究发现，合作治理中政府权力具有纵向流动、横向流动和外向流动三个方向，且制度环境里权力扩散机制、权力收紧机制、权力交换机制和权力渗透机制是政府权力流动的具体路径与重要保障。在我国威权体制下，政府权力流动路径也是国家权力延伸的重要途径。

关键词　合作治理；水治理；权力流动；内容分析

中图分类号Ｃ９１６　　文献标识码Ａ　　文章编号１００５－３４９２（２０１９）１２－０１３６－１３

一、问题提出

改革开放以来，我国经济发展持续走高，伴随而来的环境污染负外部性问题也已成为不争的事实。其中，流域水污染在公共危机治理中的矛盾尤为凸显，严重危害生态环境和区域经济的协调发展。当前条件下，水资源作为现代水利事业不可或缺的重要条件，正在成为一种稀缺的战略性资源，一方面，源自人口数量的攀升和城市规模的扩张对水资源需求的加剧；另一方面，则源自工农业废水排放不当、河岸周边违法用地、生活垃圾随意倾倒等屡禁不止的乱象。

可以说，在高发展与高污染的双重压力下，特别是在社会转型尚未完成的重要背景下，我国已经

作者简介：郝郁青，吉林大学博士生；李靖，吉林大学行政学院教授、地方政府创新研究中心主任、博士生导师。

基金项目：行政学院研究生创新研究计划。１３６

提前步入环境敏感期，以往以资源消耗和环境污染为代价的粗放式经济发展模式已不能适应时代发展的需要，而公民对高质量生活环境的诉求也给政府治理能力和相关责任问题带来新的挑战。面对水况污染的巨大隐患和传统治理手段有效性不足的严峻形势，单一政府治理主体已无力解决复杂的现实问题，在此背景下，合作治理联动模式的优势日渐凸显。

合作治理作为政府应对复杂社会事务的一种制度安排，迎合了中国市场经济体制下的多元利益格局，也在一定程度上缓解了单一政府治理主体下机构冗余、职能悬浮和权力独大等公共性不足的更因为权力本身所具有的排他性、收问题。其中，权力问题一直是国家治理无法规避的核心问题①，始终存在权力的膨胀问题与滥用风险。而现代国家治理中的权力，特别是益性和交易性等特征②，

即只能依靠资源交换或谈判等方式换取治理对合作治理中的权力又呈现出明显的权力依赖特性③，

象或合作对象的回应，而不能依靠命令等强制手段迫使对方回应。总之，合作治理中的权力流动因其独特的运行逻辑而具备较高的研究价值。

本文主要从合作治理的权力视角切入，采用内容分析的研究方法，利用ＱＳＲＮｖｉｖｏ１１对甘肃水利厅官网的政府信息进行筛选和编码分析，以希通过这种定性与定量相结合的方式提升研究的可信性，透析合作治理中权力的运作逻辑和流通路径，继而在现实层面打破全能政府的思想烙印，为矫正制度弊端和匡正政府行为提供新的思路。

二、研究设计与分析

（一）案例来源

案例研究尤其是单案例研究，其目的不是成为某一类事务的代表，而是立足事实促进对现有理论的启发，并为研究结论提供更具说服力的论据。本文选取甘肃省水利厅的治水经验为研究案例，１）水矛盾突出。甘肃深居内陆，气候干燥带来水资源储量的天然不足，严重的主要基于以下缘由：（水体污染更是加剧了水资源问题的迫切性，水资源成为制约甘肃经济发展的重要障碍。（２）治理成效显著。随着政府资金和水利项目的不断投入，甘肃生态修复已见成效，经济发展已有长足进步。３）数据丰富且易得。甘肃省水利厅官网上公布的资料为本文研究提供了重要的素材。（

（二）数据收集

在确定甘肃省水利厅官网作为研究数据的主要来源后，进一步根据研究主题对官网上丰富的材料进行筛选，最终确定以“水利资讯”板块为依据，以２０１７年１０月１８日为时间节点，筛选自十九大

①②③

程倩：《一种新的权力分类方法———〈公共行政中的哲学与伦理〉中的权力构成假设》，《中共浙江省委党校王勇：《论流域政府间横向协调机制———流域水资源消费负外部性治理的视阈》，《公共管理学报》２００９年第杰瑞·斯托克、楼苏萍、郁建兴：《地方治理研究：范式、理论与启示》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》

学报》２００５年第２期，第９１页。６卷第１期，第８５页。２００７年第２期，第７页。

１３７

以来，有关甘肃水治理方面的合作性文本，并进一步剔除与研究主题无关的信息以组建样本数据库。其中，“水利资讯”板块下涵盖“水利要闻”、“厅直信息”、“地方水事”、“公告公示”和“特殊关注”等子板块。文本具体选择标准如表１。

表１　文本选取标准参照表

一级标准文本信息量

文本容量大小文本内容层次多少

材料是否符合政府在水治理方面的合作行为

编码价值

材料是否涉及合作治理方面的指导性政策和文件等材料是否涉政府内部、政府与社会之间的信息交流、行为互动等

　　注：二级标准的筛选原则是“或含”关系。

（三）数据处理１．研究方法

内容分析法是针对研究内容所含信息进行客观描述与量化辨识的方法，分为解读式内容分析法、计算机内容分析法和实验式内容分析法，本文尝试利用计算机软件ＱＳＲＮｖｉｖｏ１１集中前两种方法的比较优势挖掘信息价值，按照逐级编码的规范程序提炼文本信息，层层归纳数据及其变化逻辑，以期最终实现文本内容里的理论升华。内容分析法与计算机辅助工具的结合，因其研究过程的可回溯性与研究结果的可重复性而具备较强的解释力，又因其对案例研究的深入挖掘而具备较强的包容性。

２．研究工具

质性分析软件ＱＳＲＮｖｉｖｏ１１是一款可供回溯研究过程的工具，本文主要利用其节点功能对文本进行逐一编码。将前期筛选出的文本导入工具建立数据库后，通过细致的识别和归类过程，一步步从文本内容提炼类属并最终升华为理论链条。这一研究工具可以保证研究过程的科学性、客观性和严谨性，有效防止作者主观臆断。

二级标准

说明以文本材料

字符数计算参考与研究主题的关切度

三、研究过程

甘肃省水利厅官网上公布的资料在丰富本文研究素材的同时，也带来数据冗余的困难，因此需要在编码开始前对文本进行甄别和筛选。本文通过快速浏览初步预估文本编码价值，将筛选出的具备研究意义的文本记录主题并分类，导入质性分析软件Ｎｖｉｖｏ１１中为初始编码做准备，共得到文本４３４份，累计字符２０万之余。此筛选过程遵循的原则如表１。编码开始前，还要按照研究主题对数据进行分类。具体而言，按照权力流通方向的不同，分为权力的纵向流动（代码ｚ），权力的横向流动（代码ｈ）和权力的外向流动（代码ｗ）；按照权力内容的不同，分为事权（代码ｓ）、财权（代码ｃ）、人事组织权（代码ｒ）和其他类权力（代码ｊ）。比如，上级政府对下级政府的项目投入为ｚｃ，以此类推。１３８

（一）初始编码

初始编码是对原始资料逐词、逐句或逐段进行解读并赋予代码的过程，其实质是初步挖掘文字背后隐藏的信息内容，但作为内容分析的第一阶段，原则上要求初始代码尽可能地接近原始材料。本文初始编码分为两个阶段：首先，对密切反映政府事权、财权和人事权流动等内容逐词逐句进行编码，对与研究主题不密切的内容或信息含量较少的内容可以进行整段编码，最终得到初始代码１３７５个；然后，将ｈ代码（权力纵向流动）、ｚ代码（权力横向流动）与ｗ代码（权力外向流动）混合打散，对相似信息进行合并，生成优化代码６８个，部分编码呈现见表２。

表２　初始编码举例

来源

初始编码

优化代码

ｈ

ｈ１联席会（ｈｓ２，ｈｓ４，ｈｓ６，ｈｓ１０，ｈｓ１１，ｈｓ１７，ｈｓ２２）；ｈｃ１张掖市重点水利项目建设完成投资９．２亿元；ｈ２水利项目（ｈｃ１，ｈｃ２，ｈｃ３，ｈｃ４，ｈｃ５，ｈｃ６，ｈｃ８，ｈｃ９，ｈｃ２平凉市水利建设项目和投资计划执行情况；ｈｃ３ｈｃ２２）；庆阳市水土保持生态项目工作取得突破性进展；ｈ３宣讲教育活动（ｈｓ３７，ｈｓ６７，ｈｒ２０）；ｈｃ４省水利厅召开山洪灾害防治项目；ｈｃ５武山县水ｈ４培训班（ｈｒ１，ｈｒ２，ｈｒ３，ｈｒ４，ｈｒ５，ｈｒ６，ｈｒ７，ｈｒ８，ｈｒ２６，

ｈｃ６临泽县上半ｈｒ６０）；务局召开水利在建项目启动会议；

年完成水利投资１．０５亿元；ｈｃ７敦煌生态规划内两ｈ５座谈会（ｈｒ１８，ｈｓ３１）；个项目初步设计报告通过审查；ｈ６民主生活会（ｈｒ１０，ｈｒ１４）；……ｈ７理论学习中心组（ｈｒ２１，ｈｒ２２）；

……ｚｒ１省水利厅系统优秀共产党员优秀党务工作者先进基层党组织拟表彰对象公示；ｚｒ２省水利厅约谈

ｚｒ３第重点水利工程建设进度滞后的市州和单位；

三次全省水资源调查评价工作技术培训班在兰州

ｚｒ４张掖市水务局召开２０１７年度机关工作总举办；

结暨表彰大会；ｚｒ５省水利厅举办学习**新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神培训班；……

ｗｓ１【甘肃日报】我省加强河湖水域联合执法；ｗｓ２省水利厅组织开展“世界水日”、“中国水周”系列

ｗｓ３魏宝君厅长出席省水投公司工宣传纪念活动；

作汇报座谈会；ｗｓ４甘肃省水利厅关于甘肃锦绣水利水电工程有限公司等３家企业弄虚作假行为的通报；ｗｓ５玉门市水务局阳光水务透明化群众满意

ｗｓ６省水利厅召开水利宣传媒体记者度明显提升；

座谈会；……

ｚ１指导督查（ｚｓ１５，ｚｓ２６，ｚｓ３２，ｚｓ４３，ｚｓ９１，ｚｓ１０３，ｚｓ１０６，ｚｓ１３３）；ｚ２投资补贴（ｚｃ３，ｚｃ４，ｚｃ１１）；ｚ３通报会（ｚｃ１４）；ｚ４表彰嘉奖（ｚｒ１，ｚｒ４，ｚｒ７，ｚｒ８，ｚｒ９，ｚｒ１１，ｚｒ２８，ｚｒ３０，ｚｒ３１，ｚｒ９０）；ｚ５约谈（ｚｒ２）；ｚ６传达精神（ｚｓ７，ｚｓ１７，ｚｓ２６，ｚｓ６９，ｚｓ７０，ｚｓ７１，ｚｓ７２，ｚｓ９８）；……

ｗ１招商引资（ｗｃ１，ｗｃ２，ｗｃ３）；ｗ２新闻报道（ｗｓ１，ｗｓ４１，ｗｒ２，ｗｒ７，ｗｒ８，ｗｒ９，ｗｓ４５）；ｗ３宣传纪念活动（ｗｓ２，ｗｓ３，ｗｓ４，ｗｓ１２，ｗｓ１５，ｗｓ１７，ｗｓ１８）；ｗ４新闻发布会（ｗｓ１９，ｗｓ４２）；ｗ５记者座谈会（ｗｓ５，ｗｓ６）；ｗ６群众参与（ｗｒ１，ｗｒ５，ｗｓ５，ｗｓ２３）；ｗ７邀请专家（ｗｒ６，ｗｒ１１）；……

ｚ

ｗ

（二）聚焦编码

聚焦编码是对初始编码阶段所获得的代码及其相互关系反复进行比较与分析的过程，是通过对优化代码关系的进一步整合，以聚焦研究主题和凝练代码关系。该阶段由前期的经验描述过渡到抽类代码、ｚ类代码和ｗ类代码混合打散象层面的概念分析，直接指向代码背后的关联机制。本文将ｈ后，不断进行比较和聚合归类，提炼出高度凝练而具概括性的Ｈ类代码、Ｚ类代码和Ｗ类代码，并随

１３９

之挖掘此类聚焦代码的属性及与研究主题的相关性，最终生成具有理论指向性的抽象化类属Ｌ。此９个，类属１２个，部分编码呈现见表３。过程最终生成聚焦代码２

表３　聚焦编码结果

类属Ｌ１项目管理Ｌ２奖惩激励

聚焦编码

Ｈ３项目合作（ｈ２，ｈ９，ｈ１５，ｈ１６，ｈ１７）；Ｚ７投资（ｚ２，ｚ７）；Ｗ３社会资源（ｗ１，ｗ１１）；Ｚ５嘉奖（ｚ４，ｚ１８）；Ｚ９惩罚（ｚ３，ｚ５，ｚ１３，ｚ１４）；Ｗ４社会荣誉（ｗ１２，ｗ１４）；Ｚ１０特立专项小组（ｚ１２，ｚ１７，ｚ２０）；Ｚ１５常规职能机构（ｚ２４，ｚ２７，ｚ２８，ｚ３０）；Ｈ１联谊（ｈ３，ｈ４，ｈ１４，ｈ１９）；Ｚ１培训学习（ｚ２５）；Ｗ５宣传教育（ｗ９，ｗ１０，ｗ１６）；Ｚ２督查（ｚ１，ｚ１１）；Ｚ３考核（ｚ１６，ｚ２１）；Ｚ１２专项行动（ｚ８）；

Ｈ４交流学习（ｈ８，ｈ１３，ｈ２０，ｈ２１）；Ｗ２公示（ｗ４，ｗ５，ｗ１３）；Ｗ７专家评审（ｗ７）；Ｗ９公民听证（ｗ６）；Ｚ１３政府文件（ｚ１５）；Ｗ１法律宣传（ｗ１５）；Ｚ４印发（ｚ６，ｚ２２）；Ｚ８调研（ｚ９）；Ｚ１１命令会（１９ｚ，ｚ２９）；Ｚ１４文件呈报（ｚ２３，ｚ２６）；Ｚ６汇报会（ｚ１０）；Ｈ５平行会议（ｈ１，ｈ５，ｈ７，ｈ１８）；Ｈ２文件转载（ｈ１０，ｈ１１，ｈ１２）；Ｗ６社会邀请（ｗ３，ｗ８）；Ｗ８新闻媒体（ｗ２）；

Ｌ３组织基础

Ｌ４思想教化

Ｌ５督查考核

Ｌ６信息公开Ｌ７公民参与

Ｌ８法律依据

Ｌ９权力下行

Ｌ１０权力上行

Ｌ１１权力横行Ｌ１２权力外行

（三）理论编码

理论编码直接指向各种主体关系的理论架构，是对离散的类属及其相互关系进行聚合的过程，并为其提供有力的解释路径。资料的开放性和研究问题的多元性也使编码呈现出可修正和可回溯等特征，因此，要求研究者在对资料进行持续比较、聚合、打散和再比较、再聚合的过程中，保持高度敏感和预留一定的弹性空间，通过内容概念化和理论抽象化的反复比较，让类属之间的关联机制及其背后的秩序逻辑自然显现。

①一般而言，代码间的关系结构包括因果关系、结构关系、策略关系、功能关系和过程关系等。

①

陈向明：《质的研究方法与社会科学研究》，北京：教育科学出版社，２０００年，第４０４－４１０页。

１４０

但为确保研究的开放性，这些关系只能是方向性的引导，并非不可逾越的框架。为减少研究的盲目性和降低对研究者的能力要求，现有编码链条多借鉴格拉泽创建的一套“编码家族”的启发工具，共８个编码家族系列，即６Ｃ（原因、条件、结果、语境、偶然性和协变量）、策略、类型、互动、过程、包括１

①这套编码工具之间相互交叉，结构、功能、文化和认知等。镶嵌在已有研究类属之上，为理论编码

提供超越现实层面的抽象框架，可以实现类属间逻辑关系从文本内容中的自然浮现。

图１　理论编码逻辑图表４　理论编码结果

编码家族

涵盖类属Ｌ８法律依据Ｌ３组织基础Ｌ５督查考核

类型———原因

Ｌ２奖惩激励Ｌ１项目管理Ｌ４思想教化Ｌ６信息公开Ｌ７公民参与Ｌ９权力扩散机制

结构———功能

Ｌ１０权力收紧机制Ｌ１１权力交换机制Ｌ１２权力渗透机制

属性

和Ｌ３一起为Ｌ２与Ｌ５提供保障与支撑；包括常态化组织和临时组织；通常与Ｌ２配合使用；包括物质激励和精神激励；

Ｌ４的物化手段；Ｌ９与Ｌ１０的重要方式；贯穿权力流动的各个环节；对Ｌ１２有促进作用；与Ｌ７一起为Ｌ１２服务；Ｌ１２的重要方式；

配合Ｌ８、Ｌ３、Ｌ５的应用；Ｌ１的常用手段；配合Ｌ５与Ｌ２的效果；受Ｌ６与Ｌ７的联合影响；动员社会资源的重要机制；

本文合作治理视域下对权力的研究，因涉及政府内部上下级之间、同级部门之间以及政府与社会主体之间的多重交互关系，可按主体间往来关系将权力流动方向分为纵向流动、横向流动和外向流动三个类型，因此采用了“类型”编码。之后回溯编码表探寻权力在各方向上流动的具体原因，而

①

ＧＬＡＳＥＲＢＧ，ＴｈｅｏｒｅｔｉｃａｌＳｅｎｓｉｔｉｖｉｔｙ，Ｃａｌｉｆｏｒｎｉａ：ＴｈｅＳｏｃｉｏｌｏｇｙＰｒｅｓｓ，１９７８，ｐ．５５－８２．

１４１

选用了“原因”编码，如多级委托代理关系（ｚ３０）和党管干部原则（ｚ１１）是权力自上而下流动的重要原因之一。为此，“类型—原因”编码链条得以浮现。此外，在归纳权力流动类型的过程中，权力在纵向流动（包括自上而下和自下而上）、横向流动和外向流动中的保障机制被概括出来，进而选取了四个机制的“结构”编码，即权力扩散机制、权力收紧机制、权力交换机制和权力渗透机制。之后利用已有编码表确定了机制结构下各机制所起的作用而选择了“功能”编码。至此，“结构—功能”编码链条得以确定。同时，权力流动类型与权力流动保障机制的结构相互影响，权力流动逻辑又与机制功。由此，“类型—原因”和“结构—功能”两条编码链条构成了一套完整的解释路能互为补充，如图１径，诠释了政府跨域合作治理中权力的流动逻辑，见表４。

四、研究发现

面对社会问题的纵深发展和政府精力的分散，政府在治理环境污染上的“常规治理”特征逐渐减弱，“合作治理”的特性不断加强。作为公共权力的象征，政府内部之间存在一种权力分配关系①，同时政府权力与社会权力之间也存在一种应然互动。因此，合作作为府际关系的一种呈现，包含上下级之间的纵向合作以及同级之间的横向合作两种形式；作为社会关系的一个方面，还包括政府主体与非政府主体之间的合作形式。其中，权力在纵向合作中，通过自上而下的授权实现对下级服从意愿和行动能力的考察，通过自下而上的集权实现对上级乃至中央权威的强化；在横向合作中，通过增加部门联动实现对横向行政结构的整合与协调；在政府与非政府主体的合作中，通过调动社会力量实现治理资源的集中和政府形象的提升。总之，合作治理具目标明确、方式直接、效果明显等诸多优势，冲破了传统的威权系统，在提升行政效率和减少行政摩擦的同时，实现了对整个行政系统结构的整合和结构性治权的再生产。

（一）权力的纵向逻辑

纵向府际关系属于政府系统结构里典型的隶属关系，其权力流动与权力分配因总是带有政治任务的某种倾向而呈现出强烈的行政属性。在权力下行与上行两条路里，分别体现着权力分散与集中

②使权力在纵向的过程，在强化上级政府中心地位的同时，对下级政府的制度供给地位也予以恢复，

上促成行政结构的整合和治理成效的累积。

１．权力的纵向逻辑具有充分的法律依据和组织基础

《国务院行政机构设置和编制管理条例》以及《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》虽将我国纵向府际关系在法律层面界定为一种业务指导关系，但其因权能差异而呈现出的行政隶属关系和行政领导关系却不容置疑，表现为上级政府有权决定下级政府的管理体制、组织结构和运作模式，下级

①

谈建成：《政府系统的结构关系及其法律调整》，《首都师范大学学报（社会科学版）》２０１８年第１期，第５１－杨治坤：《区域经济一体化中府际间利益的法制协调》，《广东社会科学》２０１７年第６期，第２３１页。

５５页。

②

１４２

①一方面，政府要服从上级政府的命令、指示和决策等。行政层级决定权力大小；另一方面，法律法规界②可以直接为上级政府提供定权力边界。法律所固有的稳定性、规范性和国家强制力保障等比较优势，

御下权力的合法性依据。与此同时，我国当前有关水治理方面的立法已经囊括了《水法》等自然资源法、《防洪法》等灾害防治法和《水污染防治法》等污染防治法在内的较为完善的法律保障体系，并朝着府际合作更多是在法律认可的更加规范科学的方向努力前进。但碍于法律的抽象表达和简单描述③，

前提下以缔结行政协议的形式进行的，即只要行政协议的具体实施机制能够得到法律的允许，其约束力就等同于法律效力，可以依靠国家强制力督促缔约双方履行协议内容。本文中，甘肃省跨域水治理ｚｓ１２１）、《全国水土流逝动态监测规划》方面的有关法律法规囊括《甘肃省水域岸线管理保护办法》（ｚｓ３３，ｚｓ８３）、《加快推进新时代水利现代化的知道意见》（ｚｓ２７）等。这些条文可以实现上下级之间衔接（

发展理念和落实发展战略的双重目的，可以说，府际合作作为我国区域发展战略的重要内容，如果失去法律的规范作用，会使上下级政府之间的博弈陷入无休止的讨价还价之中。

条块结构作为职能制与层级制相结合的一种典型，已经成为我国行政组织体系的基本结构④。一方面，我国职能部门依据上下对口原则而设立，上下级职能部门之间基于相近的专业性质而形成ｚ２８）；另一方面，不同层级岗位所授予的职能权力给各级政府权力了领导与被领导的垂直隶属关系（

的合法性提供了依据。因此，条块结构在组织结构层面保障了权力的纵向流通路径。与此同时，府ｈｓ１８），以增加组织结构的弹性，缓解条块际合作在条块结构的基础上又构建了新的动态联动机制（

结构中上级权力过大和下级权力不足的僵化局面，以使上级政府在合作过程中让渡部分主体性权力

⑤如果说条块结构属于控制导向的常态组织结构，和提升下级政府的部分自主权力。那么专项合作

小组则属于合作导向的临时组织机构，具有条块结构不可替代的灵活性。专项合作小组不拘泥于组织权力僵化的层级安排，依托于常态组织结构由协作框架内各部门各岗位的人员抽调组成（ｚｒ１６，ｚｒ１７，ｚｒ１８），因此其权力也源自于小组成员在原单位所享有的职位权力（ｚ２４），同时又因合作事项被ｚ２０），发挥了权力资源整合的最大化效用。可以说，专项合作小组依据协调赋予了更多超越性权力（

事项性质而建立的设计目的，使其在事项协作过程中成为组织结构里上下联动、左右互通的“中枢”，既扩充了上级政府的权力调配权限，也从机构层面实现权力资源调配的组织协同。

２．权力下行是治权再生和扩张的本性

在政府治理权威性和有效性张力的强烈晃动下，行政系统治理权力遭遇社会力量的反噬，亦使自身不断陷入权力内卷化的焦虑，因而在现实应用过程中具有实现自我扩张、汲取下级权力和加强ｚ３０）关系下，政府纵向权力结构包括上下级之间在职责组织控制的考量。其一，我国多级委托代理（

①②③④⑤

孔凡宏：《中美地方政府管理体制差异分析———基于组织架构、职能配置、运行体制的比较》，《兰州学刊》２０１３杨治坤、蒋承文：《区域大气污染府际合作治理制度框架探讨》，《政法学刊》２０１７年第３４卷第５期，第１４页。杨帆：《应对气候变化的区域合作与法治治理研究》，《岭南学刊》２０１８年第１期，第６７－７６页。马力宏：《论政府管理中的条块关系》，《政治学研究》１９９８年第４期，第６８页。

李元珍：《对抗、协作与共谋：条块关系的复杂互动》，《广东社会科学》２０１５年第６期，第２１０页。

年第１期，第１９８－２０１页。

１４３

权限、管理幅度和管理层次等多方面的划分，纵向府际合作作为权力自上而下的投放，陪衬在大部委模式之下，是对政府组织结构和职能设置的整合重构以及对权力流通纵向路径的一种全新尝试。在明确的责任边界下，权力自上而下形成合力，能平衡上级部门专业化管理和下级部门属地化管理的双重优势。其二，面对资源羸弱的现实壁垒，为集中优势资源、提升资源使用效率，政府合作治理中的财政支付多采用项目管理（ｚｃ１０，ｚｃ１５，ｚｃ１８）的形式直接输入。项目制也在制度设计上被作为政府转移支付主要载体，日渐内化为我国重要的结构性管理机制。项目资金的巨大诱惑在吸引多个下级政府之间展开竞争的同时，也在无形中增加了上级非指令性竞争授权的能力，进而保证权力的下行路径。其三，我国官僚体系明确规定，上级政府对下级政府的干部管理（Ｚ５、Ｚ９）具有任免、提拔和监督等权限；同时，我国政治生态系统里的行政权力重视人身依附型的政治忠诚，即对领导个人的忠诚而超越对制度本身的忠诚。因而，在政治素养被当做干部选拔主要依据的政治环境里，上级权力能够有效实现自上而下的扩张。可以看出，行政权力自上而下嵌入组织细胞的流通路径，实现了上层权力对下层权力乃至整个行政系统权力的层层汲取，上级权力的合法性地位和威权得以稳固，上级对下级的控制得以有效收紧，使纵向府际合作展现出前所未有的效率。

３．权力上行是权力集中与收紧的结果

在我国竞争性授权的制度环境建设里，对上级权力的承接是下级政府由下至上聚焦治理目标、谋求自身政绩资本和实现行政权力上行的有效路径，在增加政府横向比拼治理效果的同时，也有利于政府治理成效自下而上的累积。其一，面对政府职能设置环节过多、层级划分线路过长所带来的碎片化、低效化和功利化等治理乱象，纵向府际合作开辟了权力自下而上的跃进渠道，能够有效实现下级政府向上沟通的“法约尔跳板”，增加下级话语空间并消融与上级之间的意见分歧，使下级权力更好地栖居于上级权力的羽翼之下，在完成上级治理目标的同时也证明了下级机构的存在依据。其二，围绕项目制（ｚ２，ｚ７）在多个政府间展开的竞争，折射出的是府际关系之间的博弈。一方面，多个同级政府之间的竞争有助于上级权力的聚焦；另一方面，项目资金的巨大诱惑也增加了下级权力承接上级权力的意愿。项目制以业务责任为划分工作的主要依据，突破了专业分工的壁垒，使业务与组织目标的直接衔接，明显增加了上下级之间的良性互动。其三，我国官僚体制里，金字塔式的职业晋升系统和党管干部的选拔原则之下，对政治能力和政治忠诚度的审查（ｚ２１）是强化政治服从和政治秩序的必要手段。个人政治立场、政治观点和政治方向体现党员干部的基本政治素养，而为吸引上级注意和博得上级关注，权力的向上对接是有效抓住效忠机会的重要途径，其具体上行情况则是参照对上级任务指标的完成程度（ｚ１６）。不难发现，权力上行可以被视为对权力下行结果的反馈和检验，通过权力层层上行，实现整个行政系统意志的向上集中，有效缩减上下级间在政策制定和执行上的偏差。

与此同时，权力在纵向上的流动逻辑，除了事权、财权和人事权三条解释路径，也离不开价值观层面的教化路径，即国家对国民在意识形态上的思想教育权，本文基于其文化属性将其纳入事权里的社会文化教育项目。简言之，即是政府通过意识形态的渗透，将社会问题凝练为行政问题，继而上１４４

升为政治问题，最终归结为具体部门和个人的党性问题。通过这种政治忠诚思想意识的植入与灌输，上级的治理目标通过任务分解落实为对下级政府和党员干部忠诚度的考验。

整体而看，纵向政府间的联合行动既有合作之蕴，也有权力自然下垂和顺势承接之意，既可以在宏观层面壮大政府规模、构建全能政府，完成对行政权力、组织结构、政府职能的革新；又可以强化上级对下级的指导效力和下级对上级的依附关系，增加上级政府在相关政策问题上的意见筹码和下级政府在政策执行上的服从意愿。

（二）权力的横向逻辑

随着社会专业化的深入发展，政府内部事务管理的分工越来越细，牵制了政府原本就有限的治理精力；加之治理资源贫弱与社会问题日益凸显之间形成的强烈反差，政府间的无意义的资源争夺战在消耗社会资源的同时也增加了政府治理的难度系数；此外，横向部门间的非级别性和非隶属关系，在保留各自独立性的同时也不断引发职能部门之间的摩擦，各地碎片化治理现象重复发生。在这种背景下，单一的政府部门越来越不可能独立包揽整个社会管理的公共事务，因此，建立横向合作的跨部门联动机制成为打破固有利益格局的重要尝试。广言之，横向府际合作以权力分享为核心特征，力图通过共同的利益诉求（ｈ９，ｈ１４）推进府际间利益协调，以重构政府内部横向话语体系和互动关系。

此外，横向府际的合作逻辑除却资源有限、精力不足等客观层面的压力，也是行政主体主动而为的选择。首先，府际横向合作可以凝聚力量壮大治理规模，以此博得上级青睐，吸引上级人财物等资源的项目支持（ｈ２，ｈ１６，ｈ１７）。其次，府际横向合作为同级别政府及其成员提供了展现政治忠诚度的擂台，为其在晋升锦标赛中积累晋升优势（ｚ１８）。最后，府际横向合作可以营造浩大的社会声势（ｗ１４），以此吸引新闻媒体和社会公众的关注（ｗ２），在高标准完成治理任务的同时获得诸如打造城市印象、塑造政府形象、提高领高个人出镜率等溢出效应。

整体来看，横向府际合作是一项倡导重塑行政组织结构秩序和共享机制①的实践，一方面，基于法律地位的平等性构建合作治理的良性主体关系结构；另一方面，通过权力分享强化同级别部门间的横向业务联系与协作。与此同时，横向治理效果的比拼也在无形间增加了对纵向权力的依赖，使上级对下级的控制得以有效收紧，行政结构趋于合理。

（三）权力的外向逻辑

社会作为先于国家的存在，具备监督国家权力的完全能力，其权力具有明显的自治性和自发性；是主导社会变迁的重要力量，其权利具有强制性特国家最为依靠暴力组织规范统治秩序的实体②，

征。随着全能政治的瓦解和总体性社会的衰退，市场经济在唤醒公民自主性的同时也在催生社会领

①②

范永茂、殷玉敏：《跨界环境问题的合作治理模式选择———理论讨论和三个案例》，《公共管理学报》２０１６年Ｗｅｂｅｒ，ＥｓｓａｙｓｉｎＳｏｃｉｏｌｏｇｙ，ｔｒａｎｓｌａｔｅｄａｎｄｅｄｉｔｅｄｂｙＨ．Ｈ．ＧｅｒｔｈａｎｄＣ．ＷｒｉｇｈｔＭｉｌｌｓ，ＮｅｗＹｏｒｋ：ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ

第１３卷第２期，第６８页。Ｐｒｅｓｓ，１９５８，ｐ．８２．

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①域的自治化发展，国家与社会、政府与公民的关系从一体走向分殊，又在分殊中相互依合。

首先在我国管制型政府的长期传统里，国家发展具有依赖政治路径的惯性，社会处于迎合国家发展需要的附属地位；随后在市场经济的猛烈冲击下，社会开始以愈发强烈的治理诉求干预国家管理，政府治理由政治路径转向科学路径；而近些年在强调伦理文化的背景下，政府治理理念发生由管理到服务的根本转变，开始主动吸纳社会成为国家治理的有益补充。可以看出，国家与社会之间的应然互动关系呈现出较强的联合性与对抗性。

在实践中，则表现为作为国家意志执行者的政府和作为社会重要组成单位的公民之间相互依存的紧密关系。一方面，政府具有对公民信息公开的义务；另一方面，公民享有参与政府治理过程的权利。首先，信息公开原则（Ｌ６）具有充分的国际惯例和法律依据，《世界人权宣言》和我国《政府信息公开条例》均对公民知情权作了详细规定；其次，公民既是国家治理的主体又是政府行为的监督者，

②最公民参与机制（Ｌ７）符合《监督法》的专项规定，既能汇聚民意又能通过代议机构对接政府权力；

后，我国《环境保护法》设置独立章节对“信息公开与公民参与”进行解读，用公开听证的强制要求保证公民知情权和参与权。

一方面，政府权力向社会领域的扩展往往带有策略性的目的，如动员社会资源（ｗ１，ｗ８，ｗ１１）、渗透施政意图（ｗ９，ｗ１０）和塑造政府形象（ｗ１６）等；另一方面，公民在治理活动中的参与则体现了国家权力在社会领域的有序退出。除此之外，社会领域日渐崛起的非政府组织（ｗｃ２）也是一支不可忽视的重要力量。他们掌控社会资源命脉，成为政府治理不可或缺的重要盟友，而如何有效引进、吸纳和转换各种社会资源则是当前政府治理的重要议题。政府、公民和非政府组织的多元合作成为现代社会的治理趋势，打破了国家治理主体的单一格局，开启了社会治理模式的创新局面。

（四）权力流动机制

合作治理中的权力流动除却权力主体在主观逻辑层面的合作意愿，还需要客观层面的流动机制予以保障，具体包括权力扩散机制、权力收紧机制、权力交换机制和权力渗透机制。

１．权力扩散机制

③文件已经成为纵向府际之间传递信息和执行命令的重中国政治具有“文件政治”的显著特征，④上级施政意图通过文件向下传递的过程，要载体。也是权力自上而下的扩散过程。文件机制作为

权力扩散的重要机制，其文件在隶属关系主体之间的传递多以“下发”（ｚ２２）、“传达”（ｚ６）“承接”（ｚ２３）、“承报”（ｚ２６）等方式实现。同时，权力的扩散还要以会议（Ｚ１１）的形式进行落实。我国纵向府际间的会议除具有强制性特征，更具有内容丰富、形式灵活、数量众多等优势。可以说，这种非结

①②③④

郝郁青：《我国环境领域运动式治理与草根动员的资源耦合性分析———基于ＣＳＳＣＩ环境抗争与治理文献的秦小建：《政府信息公开的宪法逻辑》，《中国法学》２０１６第３期，第２８－４７页。潘同人：《中国文件机制初探》，《理论导报》２０１１年第１期，第３９页。

王泸生：《从“文件治国”到依法治国》，《暨南学报（哲学社会科学版）》２００１年第３期，第３７页。

文本分析》，兰州大学管理学院硕士论文，２０１７年，第３８页。

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构化的会议机制作为我国政府的常规治理手段，在纵向府际合作治理过程中被进一步强化。

２．权力收紧机制

纵向府际合作存在明显隶属关系，上级对下级的权力控制主要依靠一系列考核制度（Ｚ３）的设计安排。根据特定的合作治理目标，将目标任务分解并派发给下级，依照考核细则及标准对下级工作绩效展开多维度评估，对表现突出的进行表彰（ｚ４），授予“先进”、“典型”等荣誉称号，对没有完成任务的进行批评和通告（ｚ１３）。这种考核制度的安排实质上是一种激励机制（Ｌ２），即通过正向的奖励或逆向的惩罚控制下级的某种行为，具有管理制度刚性和行政处罚强制的特点①。值得注意的是，权力在上级对下级的收紧过程中，无论是荣誉表彰还是精神惩罚，都属于非物质方面的措施，但却深刻影响着下级政府及其成员的“政治前途”，尤以“一票否决”的责任问责制在其中的影响举足轻重。

３．权力交换机制

横向府际之间不存在行政隶属关系，其合作事项的开展多基于相近的职能、相似的结构、相同的任务或相互的利益。横向政府之间以文件的转发、转载、抄送（ｈ１０）等形式相互传达精神，之后召开联席会（ｈ１）、座谈会（ｈ５）等落实文件精神和合作事宜。如果说，文件机制和会议机制在横向府际合作间属于一种灵活的策略选择，那么横向合作小组（ｚ１２）的建立则具有刚性的约束力。领导小组由横向职能部门抽调人员组成，其双重领导体制强化了横向权力的集中和组织协同，在交换横向府际各自权力的同时，也对权力实现了最大限度的整合，有效促进各职能部门间的相互交流与协作。

４．权力渗透机制

我国的政治生态中，任何个人和组织都无法跨越政治问题，社会发展受国家权力结构的深刻影响。政府作为塑造社会价值结构的主导力量，主要依托教育、宣传和培训等方式主导集体主义里的社会责任和奉献精神等舆论动向，即利用教育的思想传播性（Ｌ４），为政府行为的正当性储备思想基础；利用新闻媒体的造势作用（ｗ２），提升社会对政府权力的认同程度；利用集体学习培训（ｚ２５）和树立模范榜样（ｗ１２）等方式，做足社会思想动员工作。政府在调动社会力量进行合作时，往往依托政治权力，以类似强制性的方式进行思想渗透，使国家意志上升为全社会的整体意志，实现国家权力在社会权力上的成功延伸。

值得注意的是，各项权力流动机制里的具体治理手段之间，不是彼此分离与孤立的，而是相互胶葛与融会贯通的，如文件在权力扩散机制里的下发（ｚ２２）、在权力收紧机制里的承接（ｚ２３）、在权力交换机制里的转发（ｈ１０）和在权力渗透机制里的转载（ｈ１０）等，又如权力纵向路径里的督查会议（ｚ２９）、工作反馈会议（ｚ３１）以及横向路径与外向路径里的联席会议（ｈ１）、座谈会议（ｈ５）等，更如意识形态教育（Ｗ５）在劝离流动各方向各路径上的无缝渗透等。正是在各个机制的多种手段的相互作用之下，权力才得以实现在各方向上的顺利流动，合作才得以有效进行。

①

文宏、郝郁青：《关键绩效指标考核下的地方政府行为选择分析———基于２０１１－２０１６年黑龙江煤监的数据资

料》，《北京行政学院学报》２０１７年第２期，第６页。

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图２　权力流动解释框架

值得注意的事，权力流动不是单向或闭环的，各路径之间相互旖旎，路径与机制之间又相互映衬。如权力下行与上行构成权力纵向流动，纵向流动与横向流动组成权力内部流动，内部权力又不可避免的要与外部权力之间进行互动；又如权力自上而下的扩张过程离不开文件传达、会议通报在内的权力扩散机制的作用，权力由内向外的流动过程离不开公民参与、信息公开在内的权力渗透机制的作用，等等。正是合作治理中权力错杂而有序的流动结构，实现了政府绩效水平提升和合法性改善、社会秩序稳定以及公民利益表达畅通等多重价值追求。

总　结

本文用合作逻辑作隐性的解释路径，揭示了权力的三个流动方向；用合作机制做显性的解释路径，揭示了权力流动的四个机制保障；最后两条路径分别从主观和客观层面解释了为什么进行合作的主体意愿以及合作如何进行的具体操作。其中，权力纵向流动属于常规化流动，是政府常态化治理手段的内在条件；横向流动和外向流动则属于非常规化流动，因偶然的任务而表现出临时性。这是因为，政府治理行为中的纵向合作因权力的行政隶属关系而表现为控制导向；横向合作因相同的治理目标而表现为结果导向；外向合作因共同的利益诉求而表现为互助导向。因而，跨域合作治理中的政府行为通过权力流动结构而表现为结构导向。整体来看，中国的社会治理从来不由市场、社未来也更应该主动寻求一种多元主义的合作路径，将政府由权会和国家中的任何一方完全统治①，

力的控制者过渡为权力的分享者，做好合作治理相关理论和制度的储备工作。

责任编辑：王望

①

ＪｉｎｆａＬｉｕ，“Ｆｒｏｍｓｏｃｉａｌｍａｎａｇｅｍｅｎｔｔｏｓｏｃｉａｌｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ：ｓｏｃｉａｌｃｏｎｆｌｉｃｔｍｅｄｉａｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａ，”ＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｕｂｌｉｃＡｆ

ｆａｉｒｓ，Ｖｏｌ．１４，Ｎｏ．２，２０１４，ｐ．９３－１０４．

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