第２６卷第３期 江汉大学学报（社会科学版） Ｖｏ１．２６ Ｎｏ．３ ２００９年７月 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｊｉａｎｇｈａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ） Ｊｕ１．２ＯＯ９ 论开发区的法律地位与开发区的政区化 朱泳 ，姜诚 （１．江汉大学政法学院，武汉４３００５６；２．深圳大学法学院，广东深圳５１８０６０） 摘要：“开发区”是一个法律地位不明的事物，开发区很象一级政权，但它却没有一级政权的法律地位。开发 区管委会很像一级政府，但它没有一级政府的行政主体资格。开发区因法律地位不明而产生了种种问题。开发区 法律地位不明的根本原因是开发区作为一个城市建设的未完成形态，过渡性是其本质特征。如今，相当数量的开 发区已经完成其历史使命，政区化将是开发区发展的必由之路。 关键词：开发区；宪法；公权力；行政区划；行政主体资格 中图分类号：１３０３５．１文献标志码：Ａ文章编号：１００６－６３９Ｘ（２００９）０３－０．０７９－０６ 一、开发区法律地位不明确 究竟具有何种法律地位。目前我国大部分省和较大的市都制定了关于国 中国的开发区事业已经走过了２Ｏ年的历程，截 家级开发区和省级开发区的职权与优惠政策的地方 至目前，经国务院批准的经济技术开发区有５４个、 性开发区条例。截至２００３年，全国有３８个国家级 高新技术产业开发区５３个、保税区ｌ５个、出口加工 开发区由省级人大立法。笔者查阅了所有的地方的 区３８个、旅游度假区１１个、边境经济合作区１４个， 开发区条例，绝大部分也都回避了开发区的定义。 此外还有一大批省级开发区。中国开发区从沿海到 对开发区给出界定的仅有六个。如《湛江经济技术 内地，不断发展壮大，走过了不平凡的历程，取得了 开发区条例》中规定：开发区是在湛江市人民政府 巨大成就，有效地发挥了窗口、示范、辐射和带动作 （以下简称市政府）领导下实行国家优惠政策的经 用，成为改革开放的排头兵和区域经济的增长极。 济技术区域。又如《河南省开发区条例》第二条称 但是，令人惊讶的是无论经济技术开发区还是高新 “本条例所称开发区，是指按规定批准设立的，有明 技术产业开发区都一直处于法律地位不明的状况。 确的地域界限，具备相应的基础设施，实行国家和省 目前涉及开发区法律地位的相关立法包括中央 赋予的优惠政策，相对独立的经济区域”。 立法和地方立法两大类。 “经济技术区域”不能解决开发区的法律地位 目前尚无关于开发区的中央专项立法，只有一 问题。因为所谓“区”按照宪法学的基本理论，“区” 些政府文件，例如国务院《关于促进国家级经济技 是由一定面积的地域、常住人口、以及公权力三个要 术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》， 素所组成的宪法学概念。它必须是由本国宪法明确 国务院《关于批准国家高新技术产业开发区和有关 授权建立起来的一级地方性政权。依照宪法，我国 政策规定的通知》。该通知批准建立了武汉东湖新 地方性政权的种类包括普通行政区、民族自治区以 技术开发区等２１个高新区，并且批准了国家科委制 及特别行政区，前二者具体可分为省、自治区、直辖 定的《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定 市、自治州、县、自治县、市、乡、民族乡、镇。在具有 条件和办法》、《国家高新技术产业开发区若干政策 明确法律地位的１１种地方性政权中，开发区不属于 的暂行规定》和国家税务局制定的《国家高新技术 其中任何一种。因此无论经济技术开发区还是高新 产业开发区税收政策的规定》等给予开发区企业的 技术产业开发区从建立之日起就没有明确的法律 相应的优惠政策。查考这些中央文件，我们发现这 地位。 些文件只提到批准设立开发区，而没有提到开发区 正因为开发区没有宪法地位，所以开发区的管 收稿日期：２００９—０２—２６ 作者简介：朱泳（１９７２一），男，湖北武汉人，江汉大学政法学院讲师，主要从事法理学研究；姜 诚（１９８５一），男，湖北 武汉人，深圳大学法学院，硕士研究生，研究方向：经济法。 ・７９・ 江汉大学学报 总第２６卷 理机构的法律地位也无法明确。开发区的管理机构 都叫“管委会”，由于各地的地方开发区条例对管委 会的授权都是全面性的，所以开发区管委会很像一 级政府，事实上也在行使着一级政府的职能。但它 肯定不是一级政府，因为地方性开发区条例普遍把 管委会界定为“市人民政府的派出机构”。 那什么是派出机构呢？派出机构又享有何等的 法律地位呢？ 派出机构是由有权的地方人民政府的职能部门 在一定行政区域内设立，代表该设立机构管理该行 政区域内某一方面行政事务的行政机构。派出机构 虽然具有一定的行政职能，但其在行政法中的地位 并不确定。其成立的法律根据是国家机构组织法以 外的其他法律、行政法规、地方性法规或者规章。目 前缺乏一部较高位阶的法律对派出机构的设置条 件、程序、职责范围等进行规制，所以就出现了各式 各样的派出机构，其法律地位各不相同。从总体上 看，派出机构大多具有直接的行政管理职能，能够直 接或者主要是直接进行具体的行政管理，如公安派 出所、工商所、税务所等。以公安派出所为例，根据 １９５４年全国人大常委会制定的《公安派出所组织条 例》第２条的规定，公安派出所行使包括保障有关 公共秩序和社会治安的法律的实施、镇压反革命分 子的现行破坏活动、户口管理等具体的刑事追诉与 治安管理共十项职权。《治安管理处罚法》还直接 授予公安派出所警告以及５０元以下罚款的行政处 罚权。但也有些派出机构只负责协调、指导辖区内 行政机关工作，不具有直接对行政管理相对人实施 行政行为的职能，不能行使诸如行政命令、行政强 制、行政处罚等行政职权。例如，根据《国务院关于 改革海关管理体制的决定》（１９８０年２月９日发布） 在广东设立的海关分署，其职能则主要是“监督检 查广东各关的工作，组织交流经验，协调海关与地方 和各关之间的关系，协助管理和调整干部，以及海关 总署交办的其他事项”。＿ｌｊ正是因为派出机构类型 繁多，情况复杂，因此很难对其法律地位一言以蔽之 日的下一个判断。自然，把开发区管委会定义为 “市人民政府的派出机构”是用一个自身法律地位 不明的概念解释另一个法律地位不明的概念，当然 无助于问题的解决。 正因为派出机构的法律地位不明确，自然而然 地引发了下一个问题：派出机构是否具有行政诉讼 主体地位？根据我国行政复议法、行政诉讼法的规 ・８０・ 定，派出机关（行政公署、区公所、街道办事处）能够 以自己的名义，作为行政复议或行政诉讼法律关系 的主体，即被申请人或被告，直接参与行政复议或行 政诉讼活动，并依法承担独立的法律责任。换言之， 派出机关属于能够直接以自己的名义行使职权、实 施行政行为的行政机关。而派出机构是否能作为行 政复议或行政诉讼法律关系的主体，直接参与行政 复议或行政诉讼活动，并依法承担独立的法律责任， 则于法无据。遍索法律法规以及法律解释，我们至 今无法检索到“派出机构具有行政主体地位”的明 确规定。 开发区是个法律地位不明的事物，它很象一级 政权，具备一级政权的所有属性，但它却没有一级政 权的法律地位。开发区管委会很像一级政府，事实 上也在行使着一级政府的职能，但它没有一级政府 的行政主体资格。 二、开发区因法律地位不明 而产生的种种问题 一方面开发区事实上具备宪法地位三个要素， 事实上在各种宪法关系、行政法律关系中充当法律 关系主体，与相对方发生法律关系，而另一方面开发 区却没有相应的宪法地位、行政法地位。于是种种 的矛盾和问题就发生了。 第一，开发区没有行政区划代码。２００１年，民政 部在发布的《行政区划代码编制规则》中明确提出， “鉴于各种‘开发区’（或工业园区）不是实际的行政 区划，因此均不编制县及县以上的行政区划代码。” 第二，开发区管委会因主体地位不明出让土地 使用权无效。很多开发区条例赋予开发区管委会以 上一级行政区划政府派出机构的身份出让土地使用 权，但根据２００４年ｌ１月２３日由最高人民法院通过 的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适 用法律问题的司法解释》，其第二条明确指明“开发 区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用 权出让合同，应当认定无效”。而且，只有市、县人 民政府土地管理部门才有资格作为出让方，将国有 土地使用权在一定年限内让与受让方，签订土地使 用权出让的协议。＿ｊ 第三，开发区管委会没有行政执法主体资格。 科技部火炬中心、科技部政策体改司于２００１年作了 一项《关于国家高新区管理体制的调研报告》［４ｊ。 据该报告称：“大部分高新区仍缺少行政执法的主 ２００９年第３期 朱泳：论开发区的法律地位与开发区的政区化 体资格，不能建立强有力的行政执法体系，使管委会 无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率、保 护高新技术企业合法权益等方面发挥其应有的作 用。一个典型案例是，当某高新区合理扣留经常在 夜间往高新区倾倒垃圾的车辆时，反而被告上法庭， 原因是高新区仅是一级派出机构，没有行政执法的 资格和权限。行政主体地位不明确，已经成为制约 高新区发展的重要因素。” 第四，全国各地的开发区普遍设有法院和检察 院，有学者撰文指出这些法院和检察院的设立是违 宪的 ｊ。首先，国家机构的设置是以行政区划为依 托的，只有在一定的行政区划内才可以设置相应的 国家机构。开发区不能设置人民代表大会。在人民 代表大会不能设立的情况下，即设置人民法院，明显 有违宪之嫌。其次，如此设置，法院领导不知由何人 大产生，对谁负责，受谁监督。而且，根据《人民法 院组织法》第３６条的规定，各级人民法院院长的任 期与本届人民代表大会每届任期相同。但开发区法 院院长连赖以依法产生的同级人民代表大会都没 有，法定任期也就无从确定。再次，根据《宪法》第 １２４条、《人民法院组织法》第２条和第２０条的规 定，国家设立“地方各级人民法院和军事法院等专 门人民法院”，地方各级人民法院分为“基层人民法 院、中级人民法院、高级人民法院”。而第１８条规 定，基层人民法院包括“县人民法院和市人民法 院”、“自治县人民法院”、“市辖区人民法院”，这里 没有开发区法院的地位。因此开发区法院也不是我 国人民法院法院组织体系的一部分。 第五，管委会是否具有行政主体地位不明，并进 而导致其实施的行政行为效力不明。例如，高新区 管委会变更市政府的文件是否有法律效力就是一个 很典型的问题。重庆市政府第５５号文件对重庆市 高新区内拆迁农民的规定：每人可补偿２０平方米的 房屋；离婚的家庭可以分成两套房屋，多的面积以 ７００ 平方米购买。在规定实施过程中，为制止大 量农民假离婚以获得更多“不当”的拆迁补助，重庆 高新区管委会下发了０６６号文件，其中规定：自拆迁 公告以后，离婚后再婚的家庭，需出１８００ 平方米 申请购买房屋。这份文件引发了法学界的普遍争 议。如果开发区是～级政权，那么本案所涉及到的 问题就纯属于地方性事务，本地政府当然享有根据 本地的具体情况和实际需要自主决策的权力，重庆 高新区管委会下发的０６６号文件就是合理合法的， 上级政府无权干涉。但如果高新区管委会只是作为 重庆市政府的派出机构代表重庆市政府，那么派出 机构是否有权变更职权行政主体的行政行为就是一 个问题了，这就是说，重庆高新区管委会下发的０６６ 号文件可能是一种越权行为。 第六，因开发区没有自己的户籍导致商品房销 售不畅以及“人户分离”现象。 开发区因为没有区级政权的法律地位，也就没 有开发区自身的户籍。对于那些购买了位于开发区 内的商品房的业主而言，他们只能落户为开发区周 边的建制区的户籍，而这些建制区通常是非中心城 区。这对开发区内商品房的销售是个不利因素。对 于那些由市区迁来开发区的人士而言，他们虽然已 在开发区购房并且定居，但由于开发区没有自己的 户籍，大家也不愿意放弃城区户口，于是普遍采用保 留市区户籍的做法，这样就人为的造成了公安部门 很头疼的“人户分离”现象。 三、开发区法律地位不明的根本原因 开发区法律地位不明的根本原因是中央和地方 在对待开发区的问题上出现了一些政策不一致。而 我国宪法在对不同类型的国家权力作纵向分配时松 紧不同又使得这个分歧完全反应到法律中来。最终 使开发区形成了今天这样一种法律地位不明的状 态。厘清这个问题，必须从我国开发区事业自身发 展历史的角度来进行。我国的开发区从９０年代至 今，经历了三个阶段：土地开发阶段（地方严格遵循 中央政策的阶段）、税收特区阶段（中央政策和地方 政策出现不一致的阶段同时也是开发区法律地位不 明问题开始出现的阶段）、综合社区阶段（中央政策 和地方政策不一致状态的持续阶段同时也是开发区 法律地位不明问题严重化阶段）。 开发区发展的第一阶段：土地开发阶段。 这是开发区事业初创的阶段，关于开发区的中 央政策也都是集中在这一阶段公布的。如前文提到 的国务院《关于促进国家级经济技术开发区进一步 提高发展水平若干意见的通知》、国务院《关于批准 国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通 知》。根据中央文件的精神，地方政府应当做好土 地开发工作。首先，地方政府经过论证、选址，在其 管辖的区域内划出一定土地，并进行基础设施建设 的投入，做到土地三通一平，五通一平，甚至九通一 平。其次，政府利用中央统一授权的优惠的税收政 ．８１・ 江汉大学学报 第２６卷 策吸引外资，如开发区内外商投资企业和设立机构、 场所从事生产经济的外国企业，减按１５％税率征收 企业所得税，以及企业出口产品免税等。 那么开发区究竟是什么法律地位呢？查考上述 中央文件，我们可以清楚地看到，中央政策仅仅只是 把开发区定义为“出口加工区”或“高新技术产业开 发区”，简言之，就是纯粹的工业区，并没有任何关 于开发区宪法地位的规定。这就是为什么早期开发 区的管理机构有很多是以企业形式出现的原因，直 到今天在上海很多开发区的管理机构仍是以“开发 总公司”的形式。在这一阶段，地方完全是按照中 央的政策执行的。 开发区发展的第二阶段：税收特区阶段。 在这一阶段，土地开发已经完成，大量的企业迁 入，开发区成为一个工业生产区，从税收上说，它是 一个低税收特区。在这一阶段，中央政策和地方政 策开始出现分歧。中央仍旧坚持把开发区定义为纯 粹的工业区，并没有任何关于开发区的新政策出台。 而举办开发区的各个地方政府并没有局限于中央所 认定的纯粹工业区的那个思路来建设开发区。各地 的做法是，在开发区里建立起完整的县／区一级的公 权力。因为，待土地开发完成，投资企业陆续迁入之 后，为了服务于生产，工商、税务、治安、规划、海关、 环卫、司法的需求开始出现，单纯的企业模式已经不 能满足生产发展的需要。为此，各地的开发区探索 出了特有的“准政府”型的管理模式一管理委员会 制。这种新体制的内容包括： 第一，由地方人民代表大会制定作为地方性法 规的《开发区条例》，组建开发区管理委员会，在法 律地位上，管理委员会是市政府的派出机构，代表市 人民政府统一管理开发区，行使行政权。在管理委 员会内部，仿照一级政府设立若干职能部门，包括工 商、税务、治安、规划、海关、环卫等等，在干部任免 上，管理委员会实行任命制，而非选举制，有些管理 委员会下属工作人员实行聘任制。 第二，以市人大决议的形式将检察院、法院请人 区内，行使审判权和法律监督权。 第三，国家级开发区设立一级财政，可以制定财 政预算，可以有正项支出。 在这一阶段我们可以看出，一方面，地方的开发 区条例基本上按照一个县／区级政权的规格来给开 发区配置权力，但是，设立一个县／区一级的公权力 并不属于地方立法的权限范围，所以各地开发区条 ・８２． 例在定义开发区时只能把开发区定义为“特殊经济 技术区域”或者干脆回避开发区的定义；只能赋予 管委会以“派出机构”——这种具有一定临时性的 法律主体地位，而不能赋予其明确的行政主体资格。 这样一来，实际权力和法律地位扭曲的现象开始出 现，因开发区法律地位不明导致的法律关系理不顺 的现象开始陆续出现。 开发区发展的第三阶段：综合社区阶段。 第一阶段和第二阶段的开发区是纯碎的工业 区、生产区。到如今，很多开发区历经二十余年发 展，在人口、经济规模、区域范围等方面都有相当大 的变化，在许多方面早已大大超越纯粹工业区、生产 区的范畴。定居人口的大量集聚也大大改变了开发 区的面貌，使之发展成为拥有居民、商业、服务的综 合性社区。随之而来的，面对开发区变得日益繁杂 的社会事务，管委会的职能已经不可能仅仅局限于 纯粹经济管理的范畴。现在，社会发展要求它不断 增设职能部门对各项事务进行管理，实际上已完全 行使了一级政府的管理职能。开发区的权限越大， 则意味着法律地位不明以及因此而导致的法律关系 理不顺的现象也就更频繁的出现。但中央仍坚持把 开发区定义为纯粹的工业区，仍然没有任何关于开 发区的新政策出台。 回顾了开发区的发展历程，我们已经很清楚中 央和地方在对待开发区的问题上是如何政策不一致 的了。中央一开始引进“开发区”这种形式，其目的 是仅仅是为了单纯的经济目标，即吸引外资，创造就 业，增加税收，学习西方先进管理经验。所以中央文 件仅仅只明确了开发区作为出口加工区或高新技术 产业开发区的地位，并不认为开发区的出现，会产生 宪法地位的问题。可以说中央立法并不认可以税收 特区和出口加工区为起点的开发区会发展为综合社 区；也不认可开发区的管理机构有必要享有区／县一 级政权所享有的法律地位。而开发区的后期发展则 呈现出它是一条城镇化发展的有效途径。各地具体 负责开发区建设的地方政府敏锐地察觉到开发区发 展的内在机能，并且因势利导地加以利用，使之服务 于地方城市的发展。所以才会出现各地开发区的扩 张，以及各地的开发区条例对管委会进行的全面 授权。 下面我们再看看我国宪法对不同类型的国家权 力作纵向分配时的松紧不同的问题。 我国宪法对地方行政权控制得较严，但是对地 ２００９年第３期 朱泳：论开发区的法律地位与开发区的政区化 方立法权控制得较松。 从行政权的角度来说，我国宪法规定“国务院 是最高国家行政机关”，“统一领导全国地方各级国 家行政机关的工作”。这样的规定决定了没有国务 院的首肯，地方政府不敢自行其是。所以各地政府 起草的开发区条例在定义开发区时，只能按中央文 件的精神把开发区定义为“特殊经济技术区域”或 者干脆回避开发区的定义；只能赋予管委会以“派 出机构”——这种具有一定临时性的法律主体地 位，而不能赋予其明确的行政主体资格。 而从立法权的角度来说，根据宪法和立法法的 规定，省级人大有权根据“本地的具体情况和实际 需要”制定地方性法规，这些法规完成地方立法程 序之后，中央只要求送全国人大备案即可。这样的 规定决定了省级人大制定的地方性法规只要不违背 上位法，只要不侵犯全国人大的专属立法权，其立法 活动实际上不受其他的限制。从上位法的角度来 说，中央关于开发区的上位法是空白，更何况“特殊 经济技术区域”、“市人民政府的派出机构”这样的 提法从字面上看肯定不侵犯全国人大的专属立法 权。而开发区自身的发展又要求开发区承担起一个 区级政权的全部职责，这当然属于“本地的具体情 况和实际需要”。于是地方立法就在“特殊经济技 术区域”“市人民政府的派出机构”这样的帽子底 下赋予了开发区一个区级政权的全部职能。在中央 开发区立法空白的情况之下，这些地方开发区条例 毫无障碍的一一生了效。但是我们必须指出的是， 所有的地方性开发区条例都是一种处于畸形状态的 立法。一方面这些条例在事实上赋予了开发区一个 区级政权的全部职能，而另一方面又给了开发区一 个没有宪法地位的名分。于是就出现了本文第一部 分所谈到的那个问题：开发区很象一级政权，但它却 没有一级政权的法律地位。开发区管委会很像一级 政府，但它没有一级政府的行政主体资格。当然也 就发生了本文第二部分所列举的种种问题。 四、政区化是开发区发展的必由之路 为什么要兴建开发区？可以说有两个目的。从 发展经济学的角度说，拉动经济增长的三驾马车第 一就是投资，不吸引投资，经济就不会增长，所以要 以低税收吸引外资。从城市经济学的角度来说，建 设开发区是拓展城市新空间的必然选择，是提高城 市现代化水平的需要，也是改善人民生活质量的需 要。无论从哪一点来看，开发区都已经完成其历史 使命。 就第一点而言，两税已经合一，开发区已失去税 收优势。 在改革开放初期的时候，中国还是公有制一统 天下，除了政府的财政资金外不可能有什么内资，因 此要想刺激经济发展只能依靠外资。在当时，对于 我国自身的工业生产能力而言，国内企业产品技术 老化，急切的需要外国的先进技术；管理水平低下， 急切的需要外国投资者带来先进的生产管理经验。 对于就业形势而言，人口压力大，开工不足，急切的 需要外国企业提供就业机会。而那个时候中国居民 毫无购买力可言，不可能成为国际产品的消费市场。 因此，中国对外资的吸引力只有两项，除了刚才所说 的低人力成本外就只有低税收了。也就是说，我们 只能凭借这两条优势帮助外商降低成本参与国际竞 争。这就是为什么旧版《企业所得税法》在税收方 面向外资做出幅度很大的倾斜的原因。所以开发区 一直是以出口加工区为主要内涵，以税收优势为主 要吸引力的。那时，作为吸引外资的主要地区，开发 区一直是以税收特区的形式出现并且存在的。 如今，我国已经进入工业化中期阶段，ＧＤＰ总 量已经跃居世界第三，中国企业的国际竞争力和科 技水平、管理水平都已得到不同程度的提升，发展的 目标已经一定程度上得到实现。对于外国投资者而 言，中国人的购买力已经大大增强，中国不再仅仅只 是产品的生产地，外商更多的是把中国看作是销售 商品的市场。出口加工区内生产的商品更多的是销 往国内而不是海外。现在摆在改革决策者面前的主 要问题不再是如何吸引外资，而是如何维护市场竞 争的公平性问题。长期以来，企、政、学各界要求 “两税合一”的呼声不断高涨。外资企业在税收上 享受的“超国民待遇”成为“炮火”最集中的所 在——外资企业在所得税上比内资企业３３％的税 率，要低十几个百分点。“内外有别”的政策，对于 内资企业来说，显然有失公平。今年人大会上，新的 《中华人民共和国企业所得税法》获得通过并正式 实施。新的企业所得税法最引人关注的地方就是打 破了内外资税率的不平等，把内外资企业的所得税 税率统一为２５％，从而构建起内外资企业公平竞争 的平台。新税法的实施对内资企业来说是极大的利 好消息，但对开发区来说，则挑战与机遇并存。也就 是说，国家级开发区不再是税收特区了，它在招商引 ．８３． 江汉大学学报 总第２６卷 资上的最大的吸引力没有了。虽然开发区的产业结 构布局仍属于新税法政策优惠范围以内，但有一点 是毋庸置疑的，开发区已经不是特区了。实际上，进 ２１世纪以来，别说地方级的开发区，就连深圳、珠 海、厦门、汕头都不得不承认“特区不特”了。这说 明从发展经济学的角度来说，开发区的历史使命已 经在一定程度上完成了。 就第二点而言，开发区已经很好地完成了从农 村到现代化城市的发展目标。 全国所有的开发区都是从农田荒地开始的。是 政府首先进行了土地开发，城市规划，建设现代化的 城市基础设施，吸引一家家的企业落户。如今各地 的开发区（特别是国家级开发区）已经建立起一座 座现代化新城区。完善的城市基础设施，优美的城 市景观，积聚的人口都说明，相当数量的国家级开发 区实际上已具备一个县／区级区划的全部属性。因 此从城市经济学的角度来说，开发区的历史使命也 已经在一定程度上完成。 在笔者个人看来，开发区本身就是个过渡性的 事物，它是改革开放过程中特定阶段的特定产物。 一切开发区法律地位不明而产生的问题都根源于开 发区的过渡性。当前所存在的地方畸形立法的问题 也可以说是根源于这个过渡性。当一个地区开发到 一定程度的时候，就应当完成其“开发阶段”，进入 其成熟的阶段。没有什么地区会永久的开发下去。 应当说，有相当一部分开发区的历史使命已经完成。 对这部分开发区来说，要进一步谋求发展，就应当摆 脱所谓特殊经济区域的地位，做到名副其实，解决自 身地位的尴尬。对开发区的发展而言，将符合条件 的开发区通过宪法程序提升为一级行政区，赋予其 相应的宪法地位，将是唯一的选择。因为从宪政的 角度来说，只有在开发区建立政权组织，由人民选举 代表组成人民代表大会，进而产生政府、法院、检察 院，这些机构才具有正当的法律地位，行使公权力才 具有合法性。这是依宪治国、依法治国的根本要求， 有着极其重要的政治意义与法治意义。 实际上我国类似的不是行政区的特殊区早已有 “由虚转实”，成为行政区划的先例，它们是“管理 ・８４・ 局”、“农垦区”和“林区”。例如大庆石油管理局， 锻造了一个大庆市；新疆的生产建设兵团，在新疆锻 造了一批地级市、县级市；较大的农场也一般都改为 了县行政区。林区这种特殊的行政区，随着开发建 设也逐步组建为市、县、区级政权。更重要的是，有 几个国家级开发区已经在政区化的道路上进行了积 极的探索，其中的宝贵经验非常值得推广和借鉴。 最典型的是广州开发区。它创立于１９８４年，历经二 十年的发展，它已经由一个单纯引进外资的工业区， 发展为拥有居民、商业、服务的综合性社区。到 ２００４年，广州开发区从经济实力、常住人口以及区 划面积上说，都已经具备了成为独立行政区划的条 件。长期以来，由于开发区法律地位不明而产生的 种种问题越积越多，最后终于促使了广州市下定了 将单纯的经济功能区转型为新城区的决心。２００５ 年５月２３日，国务院批复了广州市《关于调整广州 市行政区划的请示》，同意将原广州经济技术开发 区与广州南沙经济技术开发区分别新设为南沙区和 箩岗区，完成了将开发区升格为一级行政区划的历 史转变。这些历史经验都在向我们昭示：就开发区 的发展趋势而言，最终的发展方向必然是政区化。 将符合一定条件的开发区升级成为一级行政区，使 之享有应有的宪法地位是依宪治国、依法治国的必 然要求。 参考文献： ［１］ 袁明圣．派出机构的若干问题［Ｊ］．行政法学研究， ２００１（３）． ［２］ 刘松山．开发区法院是违宪违法设立的审判机关［Ｊ］． 法学，２００５（５）． ［３］ 最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠 纷案件适用法律问题的解释（２００４年ｌ１月２３日最高 人民法院审判委员会第１３３４次会议通过） ［４］ 张运珍．郑州高新区财政监督研究［Ｄ］．中国优秀硕士 学位论文全文数据库． 责任编辑：施业家 （Ｅ—ｍａｉｌ：ｓｈｉｙｅｊｉａ６７８＠ｓｉｎａ．ｅｏｍ）