金融危机下美国金融监管体制改革及对我国的启示

ＣｈｉｎａＨｉ－ＴｅｃｈＥｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ

NO.6.2010

（CumulativetyNO.141）

金融危机下美国金融监管体制改革及对我国的启示

２

段红艳１，

（1.山西财经大学法学院；2.太原电力高等专科学校，山西太原030013）

摘要：美国作为一个金融市场最发达、金融监管制度最完备、金融创新最活跃的国度，在很长一段时期内都是发展中国

家效仿的对象。次贷危机引发了美国对其金融监管体系及其监管理念的反思。文章在深入分析美国当前金融监管模式缺陷以及其改革措施的基础上，对我国金融监管模式改革提出了切实可行的建议。关键词：金融危机；金融监管；演变趋势；双重多头中图分类号：F837文献标识码：A文章编号：1009-2374（2010）06-0082-03美国作为一个金融市场最发达、金融监管制度最完备、金融创新最活跃的国度，在很长一段时期内都是发展中国家效仿

国际货币基金等国际经济组织和的对象。特别是在世界银行、

本国精英的大力推崇下，美国的制度和方式，成为发展中国家建设本国金融市场和金融监管体制的典范。然而本世纪最大的一场金融危机，却恰恰在美国爆发，此情此景，不能不引起人们的深思。究竟在金融市场和产品复杂性不断增加的同时如何提升监管能力，或者说，如何建立一个适应金融市场发展水平和风险状况的有效金融监管制度环境，成为重点思考的内容之一。

银行业分别监管的格局。这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约的精神，正如格林斯潘在《动荡年代》（ＴｈｅＡｇｅｏｆＴｕｒ－

“几个监管者比一个好”。可以说，美国实行ｂｕｌｅｎｃｅ）里写到的，

的这种“双重多头”式金融监管体制既是美国联邦制度高度分权所要求的，也是在多次出现金融危机以后不断总结经验教训、不断修正监管体制的结果。这种纵横交错的立体监管模式主要的优点在于：一是可以发挥监管专业化分工优势。每个监管机构只负责相关监管事务，有利于细分每项监管工作，突出监管重点，监管的力度较强。二是有监管竞争优势。可避免监管机构权力过于集中，多重监管机构同时并存，相互制约，相互竞争，在竞争中可以提高监管效力。应该承认，美国的这套金融监管机制确实在历史上支持了美国金融业的繁荣。

（二）美国现行金融监管体系存在的缺陷

现行美国金融监管貌似涵盖了对金融机构方方面面的监管，但是，此次以次贷危机为导火索的金融危机，使得美国金融

“原形毕露”，美国人引以为豪的发达的金融监管监管中的问题

美国次贷危机引发的金融体系在金融危机面前显得不堪一击。

危机暴露出美国金融监管体系存在着严重的问题，过去曾经被人们推崇的美国分散制约式的功能型监管体系在危机面前漏洞百出。

１．多头监管。同时接受多家监管机构的监管是美国金融

多头监管是指美国的金融监管机构中实行分业监机构的常态。

管。但实际上，金融机构已经进入了混业经营阶段，金融产品之参考文献

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[4]景学成．论人民币基本可兑换[J]．财贸经济，2000，（8）．[5]马韧韬，周永坤．货币互换：参与国际金融救援及推动人民币国际化的有效工具[J]．中国金融，2009，（4）．作者简介：付玉皇（1984－），男，安徽蚌埠人，安徽财经大学硕士研究生，研究方向：中国经济发展。

一、美国现行金融监管体系的框架及其缺陷

（一）美国“双重多头”金融监管体制框架

２００８年金融危机爆发前，美国采取的是“双重多头”金融监管体制。双重是指联邦和各州均有金融监管的权力；所谓“多头”是指在一个国家有多个履行金融监管职能的机构。美国政府在联邦一级的金融监管机构主要有联邦储备体系（ＦＲＳ）、货

、联邦存款保险公司（ＦＤＩＣ）、证券交易委员会币监理署（ＯＣＣ）

、联邦住房放款银行委员会、联邦储备贷款保险公司、全（ＳＥＣ）

国保险监管者协会（ＮＡＣＩ）、联邦储备监督署（ＯＴＳ）和国民信贷联合会等，分别对各类金融机构实施专业的交叉监管。

尽管《１９９９年金融服务现代化法案》提出了所谓功能监管的概念，但实践中仍保持了由各监管机构对证券、期货、保险和的复活。随着人民币国际化趋势越来越明显，西方国家对待人

他们希望民币的矛盾心态将会更加强烈地表现出来。一方面，

通过人民币的升值来“解决”全球贸易的不平衡；另一方面，人民币的持续升值可能促使人民币对其他货币的替代也是他们所不希望看到的。

目前，国家间经济竞争的最高表现形式就是货币竞争。如果人民币对其他货币的替代性增强，不仅将现实地改变储备货币的分配格局及其相关的铸币税利益，而且也会对西方国家的

我国时刻保持清醒地缘政治格局产生深远的影响。面对这些，

头脑，注意防范少数别有用心的国际利益集团歪曲事实，蛊惑煽动，阻挠和破坏人民币在国际货币体系中地位的上升。

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间有着千丝万缕的联系。那么在这种情况下，监管和被监管者。因为他们只要把次贷转卖给“两房”后自己就是安全的。加付”

美国设计署模拟了一种极端情之间存在着明显的重叠和错配。之借贷人持续还款能力偏弱，这些作为次债基础资产的次贷在

况———一家经营所有金融业务的“全能金融控股公司”，结果发在次贷通过证券化转为次发放时就埋下了极大的隐患。其次，现，有权对这家控股公司进行直接监管的机构就有９家。实际债的过程中，不仅存在担保过度的问题，而且信用增强的手段上，根据该署对花旗、摩根大通的调查，对这两家集团有监管权过于单一，主要是依靠“两房”背后的隐性国家担保。最后，围绕

也的机构远远超过这一数字。美国金融监管机构既有联邦的，次贷和次债进行的一系列衍生过程中，每个环节的信用评估是

有州一级的，针对不同的业务领域，设立了不同的监管机构。以每个环节掌握的信用评级和有关信息都只是一个相互脱节的。

联邦储备银行、联邦机构甚至不清楚自己买的是什么时，就把花旗银行为例，它不但要受到货币监理署、碎片，以至于一些人、

存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管，口袋里的钱交给了衣冠楚楚的金融精英们。如今，无论风险管

这些机构之间存在着交还要受到５０个州的地方监管者的监管。理手段多么完善的金融机构，都难以避免因为机构内部原因或

没有任何单一金融监管机构拥有监控市叉和重复监管的现象。市场外部的变化而遭受风险事件的影响，这是由现代金融市场

场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间在高关联度、高不对称性的特性所决定和金融机构的高杠杆率、应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。的，现代金融体系内的风险产生和传递呈现出了新的特征。

由于监管目标和监管文化的不同，各监管机构在金融机构二、金融危机下美国监管体制的改革趋势新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足

２００８年３月，美国财政部长保尔森向国会提交了《现代金融

率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方

监管架构改革蓝图》，正式揭开了美国新一轮金融监管体系改

大型金融集团每年仅在年报的准备面几乎都存在不同的规定。

这份改革蓝图分为短期、中期和长期三个部分，最终革的序幕。

和报送上就得花费至少２个月的时间。金融机构还常常因同一

目标是建立起以目标为导向并且适应金融发展现状的监管体

件事、在同一个部门（或子公司）不停地接受不同监管机构的现

系。

场检查。近年来，一直有华尔街人士抱怨，美国监管体系不仅机

短期改革的目标主要是为了加强监管合作，并解决当前

构太多，而且权限互有重叠。在全球金融市场密切相连的情势

美国住房抵押市场的监管缺失问题。实现目标的主要途径包

下，这种过度监管正导致美国的资本市场日益丧失全球竞争

括三点：（１）强化总统金融工作组对金融监管机构的协调作用，

其依据是美国在国际公开市场中筹集的证券份额近１０年来力。

以加强监管部门合作和信息沟通；（２）加强美联储在确保市场流

不断下降。“美国需要一个统一的监管机构。”经历了惊心动魄

动性方面的责任，并逐步加强美联储在综合监管方面的职能；

的华尔街金融危机，２００８年９月卸任花旗银行董事长的查尔斯·

评价、（３）成立一个由总统任命的联邦抵押委员会，负责评估、

普林斯说，尽管“危机有多方面的原因，但像现在这样一个管

报告每个州的抵押金融业务进展、执照发放及监管情况，并着

。你，一个管他，还有一个管其他人当然会出问题”

手建立全国统一的抵押金融机构的监管标准，完善抵押信息

２．监管疏漏。在监管重叠的同时，美国“双重多头”金融监

披露制度。

管体制还存在监管疏漏。１９９８年长期资本管理公司（ＬＴＣＭ）突

中期改革的目标是解决美国金融监管中的监管重叠问题，

如此广泛参与外汇市场、期货市场、然濒临破产，如此大规模、

实现目标的途径主要包括五点：（１）计划在提高监管的有效性。

货币市场和证券市场的金融机构，竟然没有一个机构宣称对它

两年内废除储蓄章程，合并财政部下属的货币监察署和储贷会

实施过监管。在ＬＴＣＭ事件中，许多银行在对美国长期资本管理

监管署；（２）计划将原来州银行监管职能纳入联邦监管体系；

公司的投资细节毫无了解的情况下，就把大量的资金贷与其从

（３）建议由美联储负责构建一个高效的现代支付结算系统，并

事高风险投资。直到美联储最终调查才发现问题的严重性。这

建立支付结算系统监管框架；（４）建议财政部下设国民保险办

足以证明：金融监管机构在履行监管职责的过程中充满挑战，

统一的监管规则和框架，增公室，对所有保险公司提供有效的、

金融监管机构需要不断地创新方法以认定和处理对金融制度

强保险市场的创新性和竞争力；（５）建议合并美国证监会（ＳＥＣ）

构成潜在威胁的风险。ＬＴＣＭ只是那些未受监管的上千家对冲

和美国商品期货交易委员会（ＣＦＴＣ），对期货和证券行业提供

基金中的一家。还有，我们知道，２０世纪９０年代初，美国主要的

统一的监管。

商业银行和证券公司都建立了衍生产品部，大力拓展结构化产

长期改革的目标是建立最优的监管体系，提高美国金融业

期货或品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、

的竞争能力。实现目标的途径主要包括四点：（１）构建最优的金

掉期产品，而是多种基础产品与多种基本的衍生产品的复杂混

融监管架构。这个架构拥有三个支柱：金融市场稳定监管、审慎

合体。１０多年过去了，尽管结构化产品已经成为金融机构的重

金融监管和商业行为监管；（２）以美联储为中心，构建负责整个

要收入来源，至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、

金融市场稳定的超级监管机构。新的机构有权对对所有的金融

风险揭示、投资者保护和海运运作负有监管责任。监管权力的

机构实施必要的监管，负责监管整个金融市场的系统性风险；

分散容易导致监管空白。

（３）蓝图建议构建审慎金融监管机构，负责获得政府担保的金

３．监管失控。在监管缺失的情况下，金融衍生品如细胞分

融机构的监管，并负责监管金融控股公司；（４）构建金融机构商

裂，疯狂繁衍。这就好像阿拉伯神话中描写的，“他呼唤出了魔

出售其产品等实业行为监管机构。为金融机构进入金融领域、

。在围绕次贷和次债进行鬼，却再也没有能力把它装回瓶子里”

施相应的监管，达成控制金融风险和鼓励金融创新之间的平

的各种衍生过程中，监管是严重失控的。首先，从源头次贷发放

衡。

来看，一些金融机构为更多更快地发放次级贷款，有意放松对

从这份改革蓝图的内容中我们可以看到，它并不是单单针

贷款人基本贷款资质和条件的审查。由于过度竞争，一些贷款

对这次金融危机而出台的改革计划，而是为了改变过去美国监

机构和开发商达成“默契”，部分借贷人购房时甚至是“零首

管体系中存在的缺陷和不足而进行的改革，目的是增强美国金

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融业的竞争力，使其在激烈的国际金融竞争中保持领先地位。

在此基础上，奥巴马政府于今年６月中旬发布了名为《金融监管改革———新基础：重建金融监管》的金融监管改革计划白皮书。这份长达８８页的金融监管改革法案被认为是自上世纪３０年代大萧条以来最大规模的金融监管改革，法案涉及对金融机

对金融市场的监管、对消费者与投资者的保护、创造构的监管、

政府管理危机的新工具以及加强国际金融监管合作等五个方

有效和富有面，旨在吸取次贷危机的教训，建立一个更加稳定、

弹性的监管机制。目前，该法案正在国会讨论，奥巴马政府希望

针对在危机中美国金融体系和监管所今年年底之前颁布实行。

暴露的问题，在这个法案中，奥巴马政府进行了极富针对性的、“大刀阔斧”的改革。具体来看，法案表现出了以下几个新特征：（１）强化了对系统重要性金融机构的监管；（２）对证券化和场外衍生品市场进行全面监管；（３）加强对金融产品监管以保护消费者和投资者；（４）扩充或改革金融监管组织体系及职权配置；（５）敦促国际监管标准同步提高防止监管套利。

的力量。尽管我国的《商业银行法》、《保险法》和《证券法》等法

保险公司及证券公司等金融机构是律已经明确规定商业银行、

自我经营、自我约束自担风险、自负盈亏的企业法人，但我国的金融市场退出机制尚不完善。２００６年制定的《企业破产法》第

“金融机构实施破产的，国务院可以根据本法和其他１３４条规定：

有关法律的规定制定实施办法。”目前，《银行业金融机构破产条例》已进入立法进程。一旦危机发生，它能为政府干预危机措施的效果提供威慑力，同时也有利于确定政府干预的合理界限，防止政府过度干预破坏市场约束机制。（四）深化国际监管合作，推动货币体系重构

从次贷危机的波及范围和影响力来看，当一个集团受到影响时，其子公司决不会独善其身。设立法人机构并不能完全杜绝在境内的风险，因此，不仅要加强对境内法人机构的监管，还需要加强跨国协调与监管，这对于目前外资银行在我国设立法人机构

由于美元作为本位货币在国际的监管具有重要借鉴意义。此外，

货币体系中的中心地位，其逐渐向国际市场转移，造成世界范围

次贷危机使美欧发达国家陷入困境，而以“金砖内的流动性过剩。

为代表的新兴经济体力量在逐步增强，这种不平衡发展使四国”

得彼此金融经济实力此消彼涨，为新兴经济体脱离美元束缚，寻求货币体系的重构提供机会。我国监管部门应密切关注次贷危机动向，强化国际监管合作，特别是加强与新兴经济体监管当局的对话与协作，推动我国参与构建全球新货币体系的进程，提升人民币的国际地位，以改变全球金融市场被发达国家垄断的价格割据，促进中国金融市场自主稳定发展。参考文献

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[12]http://www.gao.gov/cgi-bin/getrpt?GAO-05-61.作者简介：段红艳（1982－），女，太原电力高等专科学校教师，山西财经大学法学院硕士研究生，研究方向：金融法。

三、我国加强金融监管的对策

（一）加强监管成本意识，完善金融监管协调机制

当前，美国金融监管的最大特点是多头监管，即存在多种

如何规避多头监管模式下的类型和多种层次的金融监管机构。

监管重叠和监管空白，已成为美国金融界普遍意识到的问题。如对不同类型的金融控股公司至少存在三个独立的监管者，再加上以州为单位的保险体系，这使美国在国际保险领域或其他领域里无法用一个声音讲话，因为没有一个联邦层面的监管者可以代表

中国银监会、证监美国保险监管体系发表意见。２００４年６月２８日，

会、保监会正式公布《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘，以制度形式赋予了监管联席会议制度：积极协调配合，避免录》

但监管联席会议制度的实践效果不监管真空和重复监管的使命。

尽如人意，而且作为重要金融宏观调控与监管主体的中国人民银行被排除在外。因此，我国有必要建立中央银行、财政部门和金融监管等部门之间的金融监管协调机制，以适应金融业综合经营发展趋势的需要。另外，必须要加强金融监管的成本意识。不仅要考虑到新增监管机构增加的直接费用及采取金融监管措施的必要费用，还应考虑这些措施可能导致的市场损失，这是政府监管替代市场调节的一种机会成本。

（二）加强信贷风险管理，完善金融创新监管金融创新往往是一把双刃剑，在能够带来巨大利益的同时往往会隐藏巨大的风险。所以，设计不好的金融创新产品往往会导致金融风险的积累，当风险积累到一定程度就可能会演变为金融危机。当前，我国正处于金融市场发展的关键阶段，许多新型金融产品已经推出（如权证、抵押支持债券、公司债券），一些金融创新产品正在积极筹备（如股指期货），金融资产证券化也是近年来我国金融改革与理论研究的热点。在认识这些金融衍生产品的问题上，一定要理性对待，只有在各方条件完全具备时，才能稳步地推进金融创新。

（三）加强市场化监管，完善金融机构破产法律制度美国金融危机表明，要减少金融机构的道德风险，必须构建完善的市场纪律约束机制，加强市场化监管。新巴塞尔协议强调，监管不能够代替市场约束，加强市场化监管要求构建完善的金融市场准入机制、金融市场行为监管机制和金融市场退出机制。必须根除金融领域“不破产、无风险”的传统观念，并充分认识到金融破产制度的重要价值和意义，从而加强市场约束

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