[关键词]行政管理报告
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯?韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
当今的行政管理理论取向从功能主义和制度主义到解释视维批判视维，以及到后现代的视维发展变化着。事实上，还没有任何一种理论方法得到行政管理学术界和实践界大多数人士的支持。在库恩看来，当今行政管理领域正是缺乏一个我们这个学科大多数人认同和支持的典,在行政管理和工商管理领域，学者们经常使用“典范”这个词，也许是作为引起人们注意力的一种方法，此词经常出现在各类专著和文章的标题中。但是，由于缺乏创造性，许多学者所揭示的典范架构常令人失望。这类典范通常是一些旧的观念的再包装，再加之植根于传统的结构一功能主义、开放系统理论（或新系统理论），因此，只注重于对人的行为和组织现象做一种决定论的阐释。这类典范之认知力实质是一种实证论的探究方法，目的是把人们的组织经历加以客观化，由此来证实科层制的工作绩效。需要说明的是，该文在此决不隐含这样的意思：观念重组和经验资讯的呈现在本质上并不重要。相反地，只要能够对社会情境之中的各类涵义予以清晰划分，只要能够对人类的沟通、管理活动和公共福祉进行改善的话，那么这类工作就是重要的。
尽管存在着理论视维的分裂状态，但是可以说，公共政策和行政管理现象研究中的以宏观或中观为取向的制度方法和功能方法仍占有主导地位，因为其范围和方法能够为行政管理学者和实践者所接受。事实上，实证论和管理取向的思想在行政管理研究和著说中是显而易见的。更进一步说，这类思想方式与主流行政管理中的传统是密不可分的，其理论取向乃是对人的行为进行某种经验性的阐释，或设定一些原则来寻求组织的秩序、效率、绩效、理性和客观的职业责任。
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2O世纪8O年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。
一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析
根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。
一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。
第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。
第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。
第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。
第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。
二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。
按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路
通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。
(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间
首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。
其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。
其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。
其四，西部大开发以来，国家对西部贫困地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投入，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投入主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。
(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力
《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：
一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。
二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。。
三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。
关键词：经济强镇 行政管理体制 分权 区域经济
。但是十报告仅仅是一个纲领性文件，仍然需要在总体方向明确的情况下继续探索具体的实施路径。在中国城镇化道路问题上，一直存在着大城市优先发展还是以小城镇承载城镇化重任的争论。但是随着中国大城市发展日益陷入城市病的问题，大城市的承载容量已经成为一个令人担忧的问题，大城市能否继续大规模扩张推动中国的城镇化显然是值得怀疑的。在此背景下，中小城市尤其是小城镇就成为中国未来城镇化的中坚力量，尤其是在与国外的比较中更可以发现我国的中小城市数量明显偏少，重点发展中小城市，提升中小城市的数量与质量，使其成为容纳农村人口转移的重点是十分必要的。目前我国已经形成了一批具有庞大人口规模和经济总量的经济强镇，其中有些经济强镇经济实力已经超过了一些县级、地级市，但是由于其行政建制依然是镇，阻碍了其进一步扩大城镇规模，提升城镇建设质量。因此，在新型城镇化背景下，探讨这些经济强镇的行政管理体制改革的内在动力与逻辑，分析改革的障碍与难题，推动改革的实现具有十分重要的意义。
一、经济强镇行政管理体制改革的必要性
经过三十年的高速发展，我国农村地区已经形成了一大批人口规模大、经济实力强的经济强镇，尤其是在东部沿海地区，由于区位、历史等原因，一些经济强镇无论是在人口规模还是经济实力上已经超越了很多县级市甚至是地级市。如2013年广东省镇级GDP排名最高的佛山市南海区狮山镇，其地区生产总值达到了803亿元，高于省内潮州（798亿元）、河源（720亿元）、汕尾（710亿元）和云浮（623亿元）四个地级市。虽然经济状况出现了极大改变，但是在在行政建制上，这些经济强镇依然处于行政序列的最底层级，导致其社会管理与公共服务能力严重滞后于经济发展，对其进一步成长与扩张产生了不利影响。
首先，镇政府的职能定位难以满足经济强镇的发展需求。20世纪80年代，我国全面废除了制度，建立了乡镇政府管理农村事务，乡镇政府的主要职能是征收农业税、维护农村稳定、做好计划生育工作。但是随着一些农村地区工商业的迅速发展以及人口集聚，乡村地区的人口迅速转变为城镇人口，其职能也要求做出相应转变，基础设施建设、城市管理与社会服务、新农村建设等职能应当纳入经济强镇的职能，但是由于其行政建制依然面向乡村，导致了这些经济强镇无法顺利转换其职能，严重制约了小城镇的可持续发展。
其次，小城镇财权与事权不相称。。但是与此同时，相应的事权并没有得到清晰的界定，导致收入层层上缴，事务层层下压，乡镇政府作为行政级别的最低层级，成为矛盾的焦点。一方面，镇没有独立财权，税收大部分被中央与省市县各级政府抽走，镇政府所得财政分成极少；另一方面，镇财政支出极大。具体来说，设在镇上的职能部门如工商、税务、公安、土地、城建、房管、教育、卫生、邮电、广电等部门均由县（市）职能部门直接领导，镇政府没有权力干预，收入亦难于用于当地经济发展，另一方面，广播、农机、农电、农技、种子、林业、水利、文化、兽医站等缺乏收入但是需要支出的部门全部甩给乡镇政府。。经济强镇虽然收入更多，不至于出现很多基层政府“吃饭财政”的问题，但是与其经济发展需要的公共建设与服务支出要求相去甚远，远不能满足当地居民医疗、教育等公共产品的需求。。改革财权与事权的分配对这些经济强镇的发展具有重要意义。
再次，缺乏经济与社会管理权与执行权。能力是政治体系能够动员资源并制定公共政策对社会经济的影响程度。权小能弱是我国乡镇政府面临的普遍问题。东部沿海很多经济强镇产业、人口高度集聚，相应提出了更高的经济社会管理要求，但是镇作为最低一级的政府机构，受制于行政建制，其公共资源投入受到了极大制约，难以满足经济社会发展的需要。如一般乡镇往往受困于人员过多、人浮于事的问题，经济强镇却缺乏足够的人员参与管理。如临近狮山的容桂镇，2013年，其规模以上工业产值达 1414 亿元，工商税收达到 55.41 亿元，常住人口超过了 50 万。但是由于其行政级别仍然是正科级，其公务员编制在扩权前一直不到80人[1]。乡镇政府名义上是一级政府，但是在实践中却往往被虚化，作为政府的行政许可权、处罚权以及强制权往往在上级政府，工商所、税务所、派出所、土地所等作为县级机构的派驻单位，其对上级部门负责而不对乡镇领导负责，进一步弱化了乡镇的实际权力。在近些年基层政府机构改革的大背景下，乡镇政府有被进一步虚化的趋势。对很多经济实力不强，以农业为主的乡镇来说，这种改革方向是正确的，精简了人员，降低了行政成本，但是对于经济强镇，这个问题则另当别论。缺乏足够的管理人员与管理权限，造成了经济强镇职能部门被分割、分离，呈现离散型状态，不利于经济强镇的发展。在经济强镇中普遍存在经济、社会管理混乱的问题。河北省高碑店市白沟镇作为北方的箱包名城，在20世纪90年代陷入“假冒伪劣”与“黄赌毒”问题中，与义乌之间的距离越拉越大的一个重要原因便是白沟仅是一个镇级单位，缺乏各种社会管理权限，对市场不能有效监管，义乌则是一个县级单位，拥有相对较高的管理权限[2]。
以上分析可以看出，现行制度框架下，行政等级的权力划分与区域经济发展要求的管理权限已经出现矛盾，阻碍经济强镇进一步合理配置资源，保障基础设施建设、生态建设与基本公共服务的提供，阻碍了其经济社会的可持续发展，也不利于新型城镇化的进一步实现。
二、经济强镇行政管理体制改革的进展、内容与绩效
早在1986年，国务院即在批转《民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告》中明清提出了“镇改市”的设置标准“非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已经成为该地经济中心的镇可以设市。特殊情况的镇设市时可以低于这一标准。”2004年，发改委在《十一五时期我国城镇化战略》进一步指出：“作为城市扩张的一个重要环节，乡改镇、镇改市、县改市（区）的改制升格是一个必不可少的步骤。”[3]但从实际执行情况来看，乡改镇与县改市（区）的进展较快，而镇改市则几乎停滞不前，1986年福建石狮成功镇改市之后，没有一个镇能够镇改市，直到2014年6月，根据国家发改委、住建部等11个部门在今年6月联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，准备选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作。但是此后也仅将浙江温州龙港镇与吉林延边二道白河镇列为试点单位，其中二道白河镇显然不属于经济强镇的范畴。
虽然在中央层面对镇改市落子谨慎，但在地方层面上，由于小城镇迅速发展，对区域经济影响重大，因此一些地区尤其是沿海小城镇发达的省份，纷纷开展了“强镇扩权”、“扩权强镇”的行动，将大量经济与社会管理权限下放给镇政府，其中尤以县域经济发达的浙江最为突出。
20世纪80年代，全国推行了“市管县”改革。但是在这场“市管县”体制改革运动中，浙江根据自己中心城市较弱的实际情况，将更多的权力保留给了县，其地级市的权力明显小于其它省份，随着县域经济的崛起，浙江实行几轮“强县扩权”，使县域经济保持了发展活力。在“强县扩权”的同时，浙江也注意到了非县城的经济强镇的崛起，1994年，浙江就确定了100个小城镇综合改革试点，推动小城镇的现代化建设。2000年，浙江在实施城镇化战略时选择了优先发展小城镇的战略，确定了136个中心镇，主要是推动小城镇的综合改革。2005年，浙江在绍兴县的杨汛桥镇、钱清镇等5个镇进行中心镇培育工程试点（即“强镇扩权”）。2007年5月，浙江将这一范围扩大到141个中心镇，并且实行了更大程度的放权[4]。浙江大规模的“强镇扩权”标志着浙江在经济强镇的行政体制改革中迈出了关键性的步伐。2010年2月，温州提出了经济强镇责大权小的问题，努力将乐清柳市镇、苍南龙港镇等5 个试点强镇建设成为镇级市。该年12月，浙江省提出赋予全省 27 个先行试点的镇与县级基本相同的经济社会管理权限。浙江的经济强镇行政管理体制改革走在了全国前列。除浙江以外，其它沿海地区也纷纷展开了试验。2009年，广东佛山顺德区试点放权强镇，将大部分事权向镇街下放，目前该市十个镇街均已获得县级管理权限；佛山南海区也同样启动了强镇扩权，将大部分市区的审批权限下放给镇。2010 年 9 月山东省宣布将启动镇级市试点，计划用 3―5年时间将省内 20 多个中心镇培育成小城市。
浙江“扩权强镇”的主要特点在于其并不是一次普遍的乡镇行政管理体制改革，而仅是针对经济实力强、辐射力大的经济强镇所作出改革，其中心在于调整既有县镇关系，向经济强镇下放部分甚至是大部分县级政府经济社会管理权限，提高经济强镇的经济社会管理与服务能力。。第一，财政分成与投资体制。按照财权与事权一致的原则，在财政收入分成比例上向经济强镇倾斜，使经济强镇可支配财力大大增加；加大投资体制改革力度，允许经济强镇设立城建投资公司，筹集资金投入城市建设；改革贷款融资体制，拓宽服务领域，增加经济强镇贷款的额度与便利性，解决经济强镇贷款难的问题；加强对经济强镇的投资，省里拨专项资金用于经济强镇的基础设施建设、社会保障支出等，并对经济强镇的建设项目优先立项。第二，改革经济强镇的建设用地制度以及与此相关的户籍、社会保障制度。农村土地的集体所有制性质是小城镇建设用地的制约条件，为此，浙江加快了集体非农建设用地使用改革，逐步探索合理的土地流转方式；省里在下达用地指标时，也专门留有经济强镇的用地指标，以缓解经济强镇由于镇区面积迅速扩张带来的用地紧张问题。。第三，扩大经济强镇的社会管理权限与执行权。将县级政府拥有的部分社会管理权限下放到经济强镇，使这些镇不必再前往县城审批事务。对派驻在镇上的县级派出机构，在人事任免与考核上，也纳入镇的考核体系，使镇真正成为一级具有社会管理权的政府。
浙江的改革取得了良好效果，随着财政分成比例的提高，经济强镇的财政收入得到明显提高，如浙江绍兴钱清镇 2006 年税收达到 4.97 亿元，但可支配财政收入只有 1 亿元。强镇扩权实施后，税收达到6.5元，其中增量部分全部归镇政府，仅此一项，即使可支配财力提高一倍以上，城市建设与社会保障经费得到极大充实[4]。通过各种方式向镇政府授权，镇政府可以直接行使的权力扩大，行政效率得到了提高，很多事项不必再前往县市政府审批，为企业提供优良的投资环境的能力得到了提高，很多已经准备将总部搬迁到大城市的企业放弃了搬迁打算，并且吸引了一些已经迁出企业将总部回迁。在服务能力提升的同时，其管理能力也得到了提升，环境污染、社会治安等以前难于管理的问题也取得了较大进展，社会治安状况明显好转，环境污染问题也得到了一定程度的治理。
三、经济强镇行政管理体制改革仍需讨论的问题
经济强镇扩权已经成为经济发达地区的共识，并且一些省份已经做出了有益的探索。但是在改革中仍然面临一系列的难题，其中首要的则是如何分权的问题。
按照《宪法》规定，省、市（县）、乡镇是三级政府组织，但是在实际执行过程中已经演变成为了省、（地级）市、县（县级市）、乡镇四级政府模式，而且乡镇的权力被虚化。单一制国家政府间的权力划分存在两种模式：法律化的权力划分和行政化的权力划分。我国政府的权力安排是按照民主集中制确立的，但是在具体操作过程中依然停留在非制度化的层面上，政府间权力安排并没有依靠法律与制度固定下来，中央与地方政府间的关系往往依靠上级政府授权，镇政府的权力则来自县级政府的授权[5]。由于中国的分权依然是不稳定的，没有上升到法律层面，地方政府之间的分权首先依赖中央下放的权力，这就决定了越到底层权力越不稳定。
已有很多文献证实了中央与地方的分权是中国转型期经济取得迅速发展的重要原因[6]，这也可以用于解释为何在此次“强镇扩权”的改革中，地级市政府是一个积极的推动者，通过下放县级政府权力给强镇，刺激强镇经济更快的发展，可以使地级市在市域范围内受益。然而县级政府无疑是此项改革的利益受损者，无论是财权还是事权的下放，都会使县级政府的直接利益受到极大损失，而经济增长带来的利益只能在很小程度上弥补县级政府的损失。这也是为何此项改革在各地的进展并不相同，甚至出现一些地方镇的权力被重新收回的问题。因此如何界县级政府下放的权力，以及如何部分弥补县级政府因财权、事权下放带来的损失也是一个需要讨论的问题。
中国的行政体制是一个“职责同构”的体系，从中央一直到乡镇的党政机构设置高度统一，造成了上级有什么样的机构，下级就有什么样的机构对应，这是中国地方政府人员膨胀，盛行的重要原因[7]。如果继续扩张镇的权力，那么结果必然是镇真正成为一级政府，其人员配置必然出现膨胀，使精简机构与人员的构想落空。而且在目前以GDP为首要考核指标的前提下，一旦镇成为一级政府，那么其必然更加追求高速的经济扩张，而放弃其它目标的实现，甚至助长已经在县域、市域经济中出现的地方保护主义，加剧地方经济的封闭性，由于镇域空间有限，封闭性必然带来更大的不利影响。而且镇域空间有限还会影响到进一步成长之后的扩展空间。
因此，经济强镇的行政体制改革问题绝不仅仅是一个简单的放权问题，在放权的同时有必要进行综合改革。至于此问题，由于篇幅所限，另文加以探讨。
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这次召开全市工商系统消费权益保护工作会议，主要任务是总结分析上半年消保维权工作，安排部署下半年消保维权工作，目的是进一步统一思想，查找不足，把消保维权工作进一步做好做扎实。这是自去年全市系统机构调整以来，第一次召集消保机构的分管局长和消保股（科）长回来，而且各县分管市场监管工作的分管局长也参会，这就充分说明了召开这次会议的重要性。
上午听取了12个县（市、区）局（分局）的工作汇报，通过相互对照，综合分析，我想大家应该基本了解了当前全市消费者权益保护工作的形势及存在的问题。上半年，我们主要抓了三个方面的工作：第一，深入开展食品安全专项整治和“农村食品市场整顿年”暨“百镇、千村、万户”大走访活动，食品市场尤其是农村食品市场经营秩序明显好转；第二，流通领域商品质量监管工作上了一个新的台阶；第三，12315行政执法网络建设步伐加快，“一会两站”建设全面铺开，消费维权水平进一步提高。这三个方面成绩的取得，是同志们尽心尽力依法履职的结果，在此，对同志们辛勤努力的工作表示感谢！
下半年，消保维权工作依然任务艰巨，责任重大，如何做好下半年消保维权工作，我讲几点意见：
一、强化食品安全监管，确保流通环节食品安全
6月29日，我们已经召开了全市系统食品安全监管工作会议，对下半年的流通环节食品安全监管工作进行了安排部署。近日，省局也召开了全省系统食品安全监管工作会议，进一步明确了近期乃至于一段时期内流通环节食品安全监管工作重点。具体的工作目标和工作任务，在印发给大家的省局王虎胜局长、石清礼副局长讲话中都要求的很具体明细了，希望大家认真学习和领会。我重点强调四点：
（一）强化政治意识。民以食为天,食以安为先。食品安全是关系国计民生的大事。因此，中央、国务院领导反复强调食品安全工作的重要性，市局张如洪局长也在多种场合、多次会议上对食品安全工作的重要性进行强调。这就要求全市工商系统一定要从这一特殊的任务要求出发，增强责任感和使命感，强化政治意识。以保障流通环节食品安全为目标，坚持“标本兼治、防打结合、综合治理”的原则，强化食品安全专项执法检查和日常监管，严厉打击制售假冒伪劣食品违法行为，积极推进工商监管、经营者自律、社会监督为一体的食品安全长效监管体系建设，努力实现科学监管，精确监管。
（二）把握工作机遇。。一是对违法的生产经营者严格了法律责任。特别规定中对不符合法定条件，进行生产经营活动或生产、销售不符合法定条件产品的；不按规定履行处理存在安全隐患食品义务的；违法使用不符合法律、行政法规的规定和国家强制性标准的原料、辅料、添加剂、农业投入品的，加大了行政执法追究力度。二是解决了当前我们引导和规范经营者自律行为方面的法律依据问题。特别规定中明确“销售者必须建立并执行进货检查验收制度，……必须建立产品进货台账，……销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件；不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售”，并第一次规定了不执行以上制度的罚则。三是强化了责任追究。特别规定专门对行政监督管理部门的不作为和扯皮推诿作出了明确的责任规定。这就要求我们要把握政策界限，认真学习讨论，在实际工作中要认真运用、适用《特别规定》，进一步促进我们食品安全监管工作开展。
（三）正确对待分工。国家工商总局郑州会议上流通领域食品安全监管司局职能作了重新划分，省局在近日召开的全省流通环节食品安全监管工作会议上也对省、市局相关处室职能进行了调整。为了统一今后向上反映情况，接受对口管理，理顺工作关系，市、县局相关科（股）具体职能划分如下：
消费者权益保护科（股）负责县（市）以上城市（包括县城、县级市）流通环节的食品安全监管。
。
。；二是各县（市、区）局（分局）要尽快完成监管区域的划分，防止工作空挡。
（四）加强案件查办。要充分借《特别规定》带来的有利之机，严厉打击扰乱食品市场秩序和侵害消费者合法权益的违法行为，查处制售假冒伪劣和销售不合格食品的违法行为，尤其是要抓好食品大要案件的排查和查处工作，力争今年全市系统在查办食品案件数量和罚没收入上取得新的突破。各县（市、区）局（分局）下半年要组织力量，针对消费者反映最强烈、最直接、最现实的食品问题，集中查处一批大要案件，市局年底前仍将对全市十大典型食品案件进行集中曝光。
（五）完成规定动作。
1、严格食品经营主体市场准入，取缔无照经营；完善食品经营主体经济户口管理，确实摸清食品经营主体底数，落实好一户一帐一卡制度。
2、结合信用山西建设，将辖区食品经营主体划分为A、B、C、D四个类别，继续做好食品经营主体信用分类监管工作。
3、严格落实《工商行政管理所食品安全监督管理工作规范》，认真履行工商所“八项职责”和“六查六看”义务。继续完善落实省局去年忻州会议部署的“工商所12345工作机制”和“十个动作”。年底前“工商所12345工作机制”必须全部落实到位。
4、积极引导和监督食品经营者认真严格落实“七项自律”制度。年底前，100%的流通环节食品经销主体都要建立和执行自律制度，“食品安全公示栏”100%的入户上墙。
5、继续深入开展食品专项整治。下半年重点开展好肉类市场、儿童食品市场、旅游点食品市场、地方特色食品、节日食品市场等专项整治工作。
6、按照省局要求，全市流通领域商品质量监督监测要侧重于食品质量监测。下半年对儿童食品、裸装食品、消费者投诉较多食品，特别是具有地方特点的酒、醋、肉、奶等四大类食品进行重点监测。
二、依托12315行政执法网络平台，充分发挥12315工作职能。
目前，市局的12315指挥中心软件系统已基本安装完成，全市12315行政执法体系网络建设即将投入使用，12315行政执法网络的体系也初步搭建完成，那么下一步我们该怎样做好12315工作？我主要提三点要求：
一是要尽快完成市、县、所三级12315网络的硬件建设。主要是明确分管领导，独立办公场所，确定专人专职，配备专用电脑，完成基本办公设施配置。这些市局已有明确要求，各局重点要对照去年市局的196号文件要求和这次会议下发的《*市工商行政管理系统12315工作情况统计表》抓好落实。尤其是人员的问题，一定要把素质高，业务精，熟悉电脑操作的人员配备到12315这个特殊岗位上来，以确保适应12315的高标准要求。总之，要通过我们的努力，尽早实现省局要求市、县、所三级的“四能”：即能通过网络收受上级的通知和文件、能实现通过网络受理群众咨询申诉和举报、能对自行受理的咨询申诉举报有关信息及时录入系统、能通过网络接收上级分流信息和反馈信息并按规定时间回馈。这项工作，市局将专门组织验收组进行检查验收，并通报检查结果。
二是提高12315信息数据利用水平。建立从工商所到市局的信息快速上报制度，实现突发消费事件快速上报，及时消费警示；挖掘和利用好12315系统信息，市、县两级12315中心要适时分析消费领域动态和市场秩序状况，跟踪分析消费者申诉举报热点，特别是危害消费者健康安全等数据信息，依法及时消费警示，为领导决策、市场整治和各项业务职能的延伸提供信息支持。
三是要完善“一会两站”建设。从县一级到乡镇一级，到行政村，到社区，我们叫"一会两站"建设，实际上是12315行政执法体系的覆盖和延伸。在乡镇建立消协分会，在村上建立消费者投诉站和12315维权站，这对于方便农民群众申诉举报，及时、快速、高效处理农村消费纠纷，维护农村消费安全，维护农民群众的合法权益都十分重要。为此，今年年底前的“一会两站”建设全市要做到三个100%，即100%的乡镇建立消协分会，100%的行政村设立“两站”，100%的社区、行政村设立12315“维权公示栏”。
三、规范监测职能，强化流通领域商品质量监管。
流通领域商品质量监管工作，一直以来是我们*局的强势工作，在省局工作会议上省局领导也对此提出了表扬。对此，在看到我们取得的成绩同时，我也一直在思考一个问题，那就是流通领域商品质量监管规范化问题。
一是严格执行《*市工商行政管理局流通领域商品质量监督监测操作规程》。市局六易其稿制定《操作规程》，其目的就是为了规范我们的流通领域商品质量监管工作。《操作规程》对全市系统依法开展商品质量监管进行了详细的、明确的规范，具有很强的可操作性，各地一定要“实”字当头，认真学习贯彻，抓好落实。市局将依照《操作规程》要求把好关，做好各项上报备案、审批委托工作。
二是协调好全市系统内部横向的流通领域商品质量监管工作关系。市局《操作规程》规定，全市系统流通领域商品质量监管工作实行“一个窗口”对外，为此，在这里当面向大家明确，根据《操作规程》和张局长要求，市局其他科室、县局其他科（股）因工作需要确需进行商品质量监测的，县局统一先由消保科（股）将计划汇总上报市局消保科，而后市局将各县上报计划汇总一并报省局备案批准，待省局批准后，而后按照《操作规程》要求进行。市局其他职能科室提出的抽检计划经市局消保科报省局备案批准后，由市局商检中心负责组织实施。
三是规范食品快速检测工作。这项工作我在全市食品安全监管工作会议上已经作了安排。这里就只强调一点，如何规范食品快速检测工作，充分利用好目前我们配备的食品快速检测设备，还没有成熟的、可借鉴的经验，希望大家积极实践，认真总结，争取趟出一个路子来。
关键词：基层；工作运转；管理；考核；乡镇所；村防疫员
中图分类号：S851.6 文献标识码：B 文章编号：1007-273X（2013）03-0090-02
。经过多年工作努力，基层畜牧兽医体系建设得到了很大的加强，其工作模式也在不断完善创新。
1 良好的基层畜牧兽医工作运转机制的作用
1.1 良好的工作运转机制是落实好各项基层工作职能的重要保障
基层畜牧兽医部门工作职能多、任务量大，具体承担着动物卫生监督执法，动物免疫组织实施，畜禽饲养统计，动物和动物产品检疫，动物疫情调查，动物疫病监测和报告，兽药、饲料、种畜禽监督管理和畜产品安全监督管理等工作职能。因此，建立健全、有效的工作运转机制是确保各项工作职能的保障。
1.2 良好的工作运转机制是畜牧业发展的需要
基层工作体系作为畜牧兽医工作的基础和前沿，其管理和工作水平直接关系到全局的工作质量。随着畜牧业结构调整和产业化经营的深入发展，特别是在新时期的农村发展过程中，畜牧业所占的比重越来越大，农民对掌握畜牧业生产技术，了解畜产品行情的愿望也越来越迫切。因此，建立基层畜牧兽医工作运转机制，对畜牧兽医工作建设具有重要的意义。
2 建立长效的基层畜牧兽医工作运转机制、确保基层工作扎实开展
2.1 建立基层体系管理机制
2.1.1 建立县级兽医行政主管部门和业务部门对乡镇所的管理机制 梳理关系、建立乡镇所管理机制，同时接受县级行政主管部门的行政管理和业务部门的技术指导，认真落实各项工作任务。同时，县级行政与业务部门对乡镇所的工作进行综合考核，做到“两手都要抓、两手都要硬”。
2.1.2 建立乡镇所和乡镇政府对村防疫员的管理机制 处理好乡镇所和乡政府的关系是管理好村防疫员队伍的前提条件。乡镇政府负责村防疫员的人事任用和财务管理，乡镇所负责村防疫员工作的具体实施和业务指导、培训。
2.2 建立乡镇所和村防疫员工作考核机制
2.2.1 考核的组织与实施 要成立考核领导小组，其成员由主管部门领导、各业务部门领导和业内专家组成。研究制定乡镇所和村防疫员考核管理办法、目标量化考核方案、考核技术标准等。根据考核方案、标准，组织相关部门和人员对乡镇所和村防疫员进行工作考核。
2.2.2 考核的方法与形式 考核应该采取日常监督检查、阶段性工作考核、年末工作考核验收相结合的方式，可以通过现场汇报、实地检查、座谈会、问卷调查等多种形式开展。
2.3 建立内部考核管理机制
加强内部管理是推进基层畜牧兽医工作顺利开展的有力保障。各地乡镇所可以结合实际建立考勤制度、例会制度、工作日程制度和包村包片制度等。每年乡镇所内部应进行个人年终工作述职，总结一年的工作情况和存在不足。
2.4 建立良好的用人机制
2.4.1 创新人才使用机制，更好地发挥人才作用 机制好，可以使人才辈出、活力涌现；机制不好，就会荒废甚至压制人才。应建立合理的乡镇所领导干部人才选拨任用机制和专业技术人才选拨任用机制。
2.4.2 建立动态用人机制，在实行干部“能上能下”方面取得新突破 要力争建立“能上能下”、“能进能出”的动态用人机制，及时对领导干部进行调整，打造一支素质高、业务硬、能力强的基层工作队伍。
2.4.3 建立村防疫员准入制度 为保证村防疫员队伍稳定高效，建立村防疫员准入制度，村防疫员的新老交替平稳进行，逐渐使村防疫员队伍年轻化、知识化和技能化。鼓励村防疫员通过各种途径学习专业知识，开展多层次、多形式的再教育活动。
【关键词】乡镇；安全；生产；解决
乡镇作为我国最基础的小型城市组织，在我国分布广泛，辖区人口随着经济和社会的发展在不断增加。乡镇政府作为基层的行政单位，承担的社会管理职能和公共服务职能越来越多，这其中就包括了安全生产工作。乡镇安全生产工作直接关系到辖区人民的安全问题，在强调以人为本的今天，做好安全生产工作责任重大，不容忽视。
1.我国乡镇安全生产工作现状及存在的问题
我国乡镇安全生产工作的重点主要是乡镇企业和一些重点区域。随着我国经济的不断发展，我国的乡镇企业与以前相比，数量急剧增加，但是多数企业仍然属于劳动密集型，所从事的也多为初级加工，产业的层次较低。据统计，我国乡镇企业从事的主要行业有非煤矿山、煤矿、农药制造、药品制造、建筑、加油站点、屠宰、食品加工业、烟花爆竹生产等，涉及的行业多，门类全，由此产生的安全问题也比较多。
另外，乡镇安全工作还存在一些重点区域，例如农业机械作业现场、学校，集镇歌厅网吧等娱乐场所。近年来，我国对生产安全的重视日益加强，各项安全生产措施在乡镇也得到了全面落实。各乡镇根据其企业、重点部位的特点，建立了相应的安全生产管理制度、机构，配置了安全生产监管人员，并开展了安全生产宣传教育、安全生产执法检查和隐患排查治理。整个乡镇安全生产工作逐步向制度化、规范化、常态化迈进。但是，由于我国地域辽阔，区域发展差距大， 乡镇安全生产工作仍是我国安全工作中的薄弱环节，不少乡镇的安全监管机制还不够完善，安全生产形势还很严峻。在每年发生的安全事故中，乡镇发生的事故占的比例还比较大，重大、较大事故时有发生。
我国乡镇安全生产工作存在的主要问题。
一是，安全监管机构不健全、人员没有实现专职化。近年来，我国乡镇虽然都建立了安全监督机构，但是很多机构还兼有其它职能，安全生产监督在工作中常常沦为“副业”，监管队伍建设还不能满足实际工作需要。不少乡镇从人员经费角度考虑，加上对安全生产工作重视不够，常常采用一套人马、两块牌子的做法来构建安全生产监督机构，即使是专职的安全生产监督机构，其基层监管人员配备也多采用兼职的方式，有的甚至还被经常抽调，严重干扰安全生产工作的开展；二是，对安全生产工作重视不足，安全宣传教育力度不够，不少乡镇的负责人平时只顾抓经济，对安全生产的法律法规不了解，对安全生产机构的职责不清楚，更谈不上对安全生产工作的重视。另外，乡镇安全生产管理人员由于自身能力、工作安排等原因，经常忽视安全宣传和教育工作，导致农民或者农民工的安全意识普遍欠缺；三是，安全生产管理措施落实不到位的现象比较突出。典型的情况是安全生产只落实在会上、落实在纸上。不少乡镇打着贯彻上级安全生产文件精神的旗号，采取以会代管的办法来落实安全生产工作，在接到上级要求落实安全生产措施的文件以后，召集所属企业开会，在会上把文件传达一下，会后把文件转发一下，就认为把工作落实了。后续的安全检查、指导没有跟进，遇到到上级要求检查的，就让企业自己来报告一下，根本没有实地了解和掌握企业的安全生产情况。而有的乡镇企业为了节约成本，减少投入，也采取口头落实、欺上瞒下、报喜不报忧的办法来应付安全生产检查。一旦出现重大安全生产事故，才发现企业平时根本没有落实安全生产管理措施，安全投入、设备设施不到位、人员管理不到位，安全工作完全流于形式；四是，乡镇的安全生产工作在责、权上存在不对等，根据我国现行的行政管理体制，安全生产工作任务需要乡镇一级政府去推动和执行，而乡镇无独立的安全生产行政处罚权，对安全生产的监管工作力度不足，效果不佳。同时，如果发生重大安全生产事故，被追究的首先是乡镇，因此，乡镇政府普遍对安全生产监管工作感到压力大、积极性不高。
2.加强我国乡镇安全生产工作的对策
2.1乡镇政府必须对安全生产工作加以重视、加强领导
。乡镇政府要牢固树立“以人为本，安全发展”的理念，保障安全投入，改善安全条件，把安全生产工作作为重点工作进行部署、落实和检查。
2.2健全安全生产监管机构和监管人员队伍
要建立健全乡镇、村的安全管理机构，尽快完善机构设置，配备专职人员，保证安全生产监管职责落实到位。要通过从高校招聘、向社会录用等形式招聘专业的安全生产监管人员，并定期对安全生产监管人员进行培训，从理论和实践上不断提高监管人员能力和素质，打造一支能担负政府监管职能的安全监管队伍。另外，还要在乡镇企业、各村社中建立起一支安全生产信息员队伍，配合安全生产监管机构做好宣传教育、隐患排查治理和事故报告等基础工作。
2.3建立乡镇安全生产工作台账
要根据安全生产监管的内容制订出统一、规范的安全生产工作台帐，并以专门会议的形式对辖区内的乡镇企业安全生产管理人员、各重点部位的监管人员进行培训。安全生产工作台帐采用定期采集信息制度，由乡镇企业指定专人或各重点部位的监管人员负责上报。乡镇安全生产监管部门要对上报的内容进行抽查或核实，如果发现不实的，要对上报人进行处罚并责令其改正。
2.4建立和落实安全生产工作制度
要建立安全生产例会制度、事故隐患和危险源管理制度、安全检查制度、安全事故报告制度、事故应急救援及处置制度、安全信息及档案管理等规章制度，并层层签定安全生产责任书，将安全生产责任全面落实。同时，要通过定期或不定开展安全生产专项检查，发现制度落实不力、安全措施不到位、存在安全隐患的，要采取措施督促其整改到位，将各项安全生产工作制度真正落到实处。
3.结束语
只要乡镇政府高度重视安全生产监管工作，建立健全安全生产监管机构，保证各项安全生产工作措施落实到位，就能有效减少各类安全生产事故，从而促进企业持续稳定的健康发展，保持社会稳定。
【参考文献】
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