政府和社会资本合作模式操作指南(试行)

政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

第一章 总则

第一条 为科学规范地推广运用 政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership, 简称 PPP），根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（ 国发〔2014〕43 号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 (国发〔2014〕 60 号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行) 的通知》（ 财金〔2014〕 113号） 和《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（ 财金〔2014〕156 号）等文件精神，鼓励和引导社会资本投资， 增强公共产品及服务供给能力， 推进投融资体制创新， 结合我省实际， 制定本指南。

第二条 本指南适用于规范政府、 社会资本和其他参与方开展政府与社会资本合作项目（简称 PPP 项目） 的识别、 准备、 采购、 执行和移交等活动。

第三条 各市县（区） 人民政府应建立健全 PPP 项目协调机制。 各市县（区) 财政局应加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，做好 PPP 项目管理工作。 各市县（区）政府或财政部门应设立政府和社会资本合作中心（简称 PPP 中心） 或指定专门机构， 履行规划指导、 融资支持、 识别评估、 咨询服务、 宣传培训、 绩效评价、 信息统计、 移交评估、 性能测试等职责。

第四条 社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业， 包括民营企业、 国有企业、 外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司 及其控股的其他国有企业(上市公司除外) 不得作为社会资本参与本级政府辖区内的PPP 项目。

第五条 各参与方应按照公平、 公正、 公开和诚实信用的原则，依法、 规范、 高效实施 PPP 项目。

第二章 项目识别

第六条 投资规模较大、 需求长期稳定、 价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目， 适宜采用 PPP 模式。 PPP 项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。市县（ 区） 财政部门可以组织有关行业主管部门从现有预算项目库、 存量债务项目库、 存量公共资产库中筛选 PPP 项目。各行业主管部门 可从当 地的国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、 改建项目或存量公共资产中遴选潜在 PPP项目。社会资本应以项目建议书的方式向同级财政部门（PPP中心）推荐潜在 PPP 项目。

第七条 财政部门（PPP 中心） 会同行业主管部门， 对潜在PPP 项目 进行评估筛选， 确定备选项目， 制定项目 年度和中期开发计划。 各市县（区） 财政部门（PPP 中心） 向省财政厅报送潜在 PPP 项目， 以建立全省 PPP 项目库， 项目 库实施动态管理。 省财政厅择优选择备选项目列为省级示范项目。

第八条 财政部门（PPP 中心） 会同行业主管部门， 从定性和定量两方面开展物有所值评价工作， 而不仅是考虑政府支出成本。 定量评价工作由各地根据实际情况开展。

定性评价重点关注项目 采用 PPP 模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、 优化风险分配、 提高运营效率、 促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过 PPP 项目 全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较， 计算项目的物有所值量值， 判断PPP 模式是否降低项目 全生命周期成本。

第九条 为确保财政中长期可持续性， 财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、 政府债务等因素， 对部分必要的政府付费或政府补贴项目， 开展财政承受能力论证， 每年度全部 PPP项目需要从财政预算中安排的支出责任， 占当年同级财政一般公共预算支出比例应不超过 10%。

第十条 对通过物有所值评价和财政承受能力验证的 PPP项目， 可进行项目准备。

第三章 项目准备

第十一条 财政部门（PPP 中心）主要负责 PPP 项目评审、组织协调和检查督导等工作， 实现简化审批流程、 提高工作效率的目的。 政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为 PPP 项目实施机构， 负责 PPP 项目准备、 采购、 监管和移交等工作。

第十二条 项目实施机构应组织编制 PPP 项目实施方案， 实施方案应包含：

（一） 项目概况。项目概况主要包括基本情况、 经济技术指标和项目 公司股权情况等。基本情况主要明确项目名称、 内容、 项目采用 PPP 模式运作的必要性和可行性， 以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目 区位、 占地面积、 建设内容或资产范围、 投资规模或资产价值、 主要产出说明和资金来源等。项目 公司 股权情况主要明确是否要设立项目 公司 以及公司股权结构。

（二） 风险分配基本框架。政府和社会资本之间按以下基本原则合理分配项目风险：1. 承担风险的一方应对该风险具有控制力；2. 承担风险的一方能够将该风险合理转移（ 例如通过购买相应保险）；3. 承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；4. 由该方承担该风险最有效率；5. 如果风险最终发生， 承担风险的一方不应将由此产生的费

用和损失转移给合同相对方。原则上， 项目 设计、 建造、 财务和运营维护等商业风险由社会资本承担， 如如期完成项目 融资的风险、 完工风险、 供应风险、技术风险、 运营风险、 移交资产不达标的风险、 获得项目相关保险等。 法律、 政策和最低需求等风险由政府承担， 如土地获取风险、 项目审批风险、 政治不可抗力等。 自 然不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

上述风险分配安排并非适用于所有项目， 在具体项目中， 仍需要具体问题具体分析，以对风险分配进行充分评估论证。

（三） 项目运作方式。项目 运作方式主要包括委托运营、 管理合同、 建设-运营-移交、 建设-拥有-运营、 转让-运营-移交和改建-运营-移交等；

（四） 交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、 回报机制和相关配套安排。 项目 投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、 性质和用途， 项目资产的形成和转移等。 项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源， 包括使用者付费、 可行性缺口补助和政府付费等支付方式。 相关配套安排主要说明由项目 以外相关机构提供的土地、 水、 电、 气和道路等配套设施和项目 所需的上下游服务。

（五） 合同体系。合同体系主要包括 PPP 项目合同、 股东协议、 履约合同（ 包括工程承包合同、 运营服务合同、 原料供应合同、 产品或服务购买合同等）、 融资合同和保险合同等。 其中， PPP 项目 合同是整个项目 合同体系的基础和核心。PPP 项目 合同通常由项目实施机构和项目公司（如果设立）签署， 合同内容一般包括以下核心条款： 项目的范围和期限； 合同生效条件； 项目的融资； 项目 用地； 项目的建设； 项目 的运营；项目的维护； 合同转让及股权变更限制； 付费机制；履约担保；保险； 法律变更；不可抗力；政府方的监督和介入；违约责任、提前终止及补偿； 项目 的移交及移交质量

保证； 适用法律及争议解决等等。

除上述核心条款外， 项目合同通常还会包括其他一般合同中的常见条款， 例如引 言、 定义与解释、 声明与保证、 环境保护、保密、 通知、 合同可分割、 合同修订等。

（六） 监管架构。主要包括授权关系和监管方式。 授权关系主要是政府对项目实施机构的授权， 以及政府直接或通过项目 实施机构对社会资本（或项目公司） 的授权。 监管方式主要包括履约管理、 行政监管和公众监督等。

（七） 采购方式选择。PPP 项目 采购应根据《中华人民共和国政府采购法》 及相关规章制度执行。 采购方式包括公开招标、 邀请招标、 竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。 项目实施机构应根据项目采购需求特点， 依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、 完整、 符合国家法律法规和政府采购政策， 且采购中不作更改的项目。

第十三条 财政部门（PPP 中心） 应对 PPP 项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证， 通过验证的， 由项目实施机构报同级政府审核； 未通过验证的， 可在 PPP 项目实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用 PPP 模式。

第四章 项目采购

第十四条 项目 实施机构应在省财政厅指定的政府采购信息发布媒体上发布资格预审公告， 邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审， 并将资格预审的评审报告提交省财政厅备案。 通过资格预审的社会资本有 3 家以上的， 项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作； 不足 3 家的， 项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；

若经重新资格预审合格的社会资本仍不足 3 家的， 项目实施机构应调整实施方案选择的采购方式。

资格预审公告包括项目 授权主体、 项目 实施机构和项目 名称、 采购需求、 对社会资本的资格要求、 是否允许联合体参与采购活动、 拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法, 以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。 提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于 15 个工作日。

第十五条 项目采购方式包括公开招标、 邀请招标、 竞争性谈判、 竞争性磋商和单一来源采购， 项目实施机构应根据项目特点， 依法选择适当的采购方式。 涉及政府付费或补贴内容的应征得同级财政部门同意。

采购文件包括采购邀请、 竞争者须知（包括密封、 签署、 盖章要求等）、 竞争者应提供的资格、 资信及业绩证明文件、 采购方式、 政府对项目实施机构的授权、 实施方案的批复和项目 相关审批文件、 采购程序、 响应文件编制要求、 提交响应文件截止时间、 开启时间及地点、 保证金交纳数额和形式、 评审方法、 评审标准、 政府采购政策要求、 项目合同草案及其他法律文本等。

第十六条 社会资本提交的响应文件由项目 实施机构及相关专家组成的评审小组评审，评审小组由 5 人以上的单数组成，至少包含 1 名 财务专家和 1 名法律专家。 评审小组专家由项目实施机构在财政部门指定的专家库中随机抽取， 且专家人数不少于评审小组成员 总数的 2/3。

第十七条 对于中选结果公示期满无异议的， 经政府审核同意后， 由项目实施机构与中选社会资本签订相关合同； 项目 需成立项目 公司的， 待项目 公司成立后， 由项目

实施机构与项目 公司重新签署项目 合同。 项目实施机构应将签署的合同报同级财政部门备案。

第五章 项目执行

第十八条 项目公司是依法设立的自主运营、 自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。 项目公司可以由社会资本(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体) 出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。 原则上政府在项目公司中的持股比例应当低于 50%、 且不具有实际控制力及管理权。 项目实施机构和财政部门（PPP 中心） 应监督政府及社会资本按照采购文件和项目合同约定， 按时、 足额出资设立项目公司。

第十九条 项目融资由社会资本或项目公司负责。 社会资本或项目 公司应及时开展融资方案设计、 机构接洽、 合同签订和融资交割等工作。PPP 项目 的融资安排是 PPP 项目实施的关键环节，鼓励融资方式多元化、 引导融资方式创新、 落实融资保障措施，对于增强投资者信心、 维护投资者权益以及保障 PPP 项目的成功实施至关重要。 融资方包括商业银行、 出口信贷机构、 多边金融机构(如世界银行、 亚洲开发银行等) 以及非银行金融机构(如信托公司) 等。 根据项目规模和融资需求的不同，融资方可以是一两家金融机构， 也可以是由多家银行或机构组成的银团， 具体的债权融资方式除贷款外， 也包括项目收益债、 资产证券化等。 财政部门（PPP 中心） 和项目实施机构应做好监督管理工作， 防止企业债务向政府转移。

PPP 项目 合同执行过程， 可以允许项目公司在一定条件下对项目进行再融资的规定。 再融资的条件通常包括： 再融资应增加项目收益且不影响项目的实施、 签署再融资协议前须经过政府的批准等。 此外， PPP 项目合同中也可以规定， 政府方对于因再融资所节省的财务费用享有按约定比例(例如 50%) 分成或减免补贴费的权利。

第二十条 社会资本或项目 公司 未按照项目 合同约定完成融资交割的， 政府可提取履约保函直至终止项目合同； 遇系统性金融风险或不可抗力的， 政府、 社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。

当 项目 出 现重大经营或财务风险， 威胁或侵害债权人利益时， 债权人可依据与政府、 社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款， 要求社会资本或项目公司改善管理等。 在直接介入协议或条款约定期限内， 重大风险已解除的， 债权人应停止介入。

第二十一条 在 PPP 项目中， 常见的付费机制主要包括以下三类：

（一） 政府付费。政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。 在政府付费机制下， 政府承担全部运营补贴支出责任， 政府可以依据项目设施的可用性、 产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用 设施类和公共服务类项目 中较为常用 的付费机制，在一些非经营性项目中常采用这种机制, 如市政道路、 棚户区改造、 体育场馆建设和基础设施维护维修等。

（二） 使用者付费。使用 者付费是指由最终消费用 户 直接付费购买公共产品和服务。 政府不承担运营补贴支出责任， 项目公司直接从最终用户处收取费用， 以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。 在一些经营性项目中常采用这种机制, 如污水和垃圾处理等市政公用设施， 港口 码头、 民用机场、 地铁、 城市轨道交通等公共交通项目以及供水、 供气等公用设施项目等。

（三） 可行性缺口补助。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本（或项目公司） 成本回收和合理回报时， 由政府给予项目公司一定的经济补助， 以弥补使用者付费之外的缺口部分。 政府承担部分运营补贴支出责任， 在一些准经营性项目 中常采用

这种机制。 可行性缺口补助的形式多种多样， 具体可以包括土地划拨、 投资入股、投资补助、 优惠贷款、 贷款贴息、 授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

第二十二条 项目合同中涉及的政府支付义务， 财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑， 纳入同级政府预算， 按照预算管理相关规定执行。 财政部门（PPP 中心） 和项目实施机构应建立PPP 项目 政府支付台账， 严格控制政府财政风险。 在政府综合财务报告制度建立后， PPP 项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

第二十三条 项目实施机构应根据项目合同约定， 监督社会资本或项目公司履行合同义务， 定期监测项目产出绩效指标， 编制季报和年报，并报财政部门（PPP 中心） 备案。政府有支付义务的， 项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明， 按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。 设置超额收益分享机制的， 社会资本或项目公司应根据项目 合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的， 项目 实施机构应执行项目 合同约定的奖励条款， 并可将其作为项目 合同期满之后能否展期的依据； 未达到约定标准的， 项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。

第二十四条 社会资本或项目公司违反项目合同约定， 威胁公共产品和服务持续稳定安全供给， 或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目， 直至启动项目 提前终止程序。

政府可指定适合机构实施临时接管。 临时接管项目 所产生的一切费用， 将根据项目 合同约定， 由违约方单独承担或由各责任方分担。 社会资本或项目公司应承担的临时接管费用， 可以从其应获终止补偿中扣减。 如果该接管是由于政府方为了公共利益或突发事件所导致的， 则政府方应按合同约定给予社会资本或项目公司合理补偿。

第二十五条 在项目 合同执行和管理过程中， 项目 实施机构应重点关注合同修订、 违约责任和争议解决等工作。

（一） 合同修订。按照项目合同约定的条件和程序， 项目实施机构和社会资本或项目 公司可根据社会经济环境、 公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化， 提出修订项目合同申请， 待政府审核同意后执行。

（二） 违约责任。项目实施机构、 社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的， 应承担相应违约责任， 包括停止侵害、 消除影响、 支付违约金、 赔偿损失以及解除项目合同等。

（三） 争议解决。在项目 实施过程中， 按照项目合同约定， 项目实施机构、 社会资本或项目 公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项， 依法申请仲裁或提起民事诉讼。 涉及相关政府部门法定职责的争议，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第二十六条 项目 实施机构应每三至五年或每次调价年对项目进行中期评估， 重点分析项目运行状况和项目 合同的适应性和合理性； 及时评估已发现问题及潜在风险， 制订应对措施， 并报同级财政部门（PPP 中心） 备案， 省级及省级以上示范项目应同时报送省财政厅备案。

第二十七条 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目 履行行政监管职责， 重点关注公共产品和服务质量、 价格和收费机制、 安全生产、 环境保护和劳动者权益等， 督促社会资本或项目公司严格履约。 PPP 项目的全生命周期内， 政府监督管理职责不缺位。

第二十八条 政府、 社会资本或项目 公司应依法公开披露项目相关信息， 政府应公开不涉及国家秘密、 商业秘密的 PPP 项目合同条款、 绩效监测报告、 中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。

项目合作方应依法将建设验收结果、 运营管理情况、 公共产品和服务质量、 监督检查结果等信息向社会公示， 保障公众知情权，接受公众监督， 促使企业自觉提高产品和服务质量。

社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、 违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。

第六章 项目移交

第二十九条 项目 移交是指在项目 合作期限结束或者项目合同提前终止后， 项目 公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。

第三十条 项目合同中应明确约定移交形式、 补偿方式、 移交内容、 移交标准和质量保证。 移交形式包括期满终止移交和提前终止移交； 补偿方式包括无偿移交和有偿移交； 移交的范围通常包括:

（一） 项目设施（;二） 项目土地使用权及项目用地相关的其他权利（;三） 与项目 设施相关的设备、 机器、 装置、 零部件、 备品备件以及其他动产;（四） 项目实施相关人员;（五） 运营维护项目 设施所要求的技术和技术信息;（六） 与项目 设施有关的手册、 图纸、 文件和资料（书面文件和电子文档）;（七） 移交项目所需的其他文件。第三十一

条 项目 实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组， 根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式， 项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构， 制定资产评估和性能测试方案。 采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案； 没有约定或约定不明的， 项目实施机构应按照“恢复约定经济地位” 原则拟定补偿方案， 报政府审核同意后实施。

第三十二条 项目 移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。 性能测试结果不达标的， 移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、 更新重置或提取移交维修保函。

第三十三条 社会资本或项目 公司 应将满足性能测试要求的项目 资产、 知识产权和技术法律文件， 连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构， 办妥法律过户和管理权移交手续。 社会资本或项目 公司 应配合做好项目 运营平稳过渡相关工作。

第三十四条 项目移交完成后， 财政部门（ 政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目 产出、 成本效益、 监管成效、可持续性、 PPP 模式应用等进行绩效评价， 并按相关规定公开评价结果， 省级及省级以上示范项目应同时报送省财政厅备案。 评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

第七章 附则

第三十五条 本操作指南自 印发之日起施行，试行期 3 年。

第三十六条 本操作指南由海南省财政厅负责解释。

海南省财政厅办公室 2015 年 6 月 1 日 印发