(简体)政府公共事业融资平台建设方案研究

一、项目研究的必要性

公共事业组织具有广泛的社会服务性、非营利性和非政府性,[2]其服务宗旨是提供准公共物品,促进社会公共利益。公共事业组织广泛地提供教育、科技、卫生、文化等社会准公共产品服务,其“社会服务”更多地体现为服务者与社会公众的“契约关系”,不以公共权力为基础,不具有强制性。非营利性是公共事业组织的根本性规定,其实质在于“盈余的非分配性”。非政府性意味着公共事业组织在体制上独立于政府,其强弱取决于公共事业组织的经费自筹率、经营权和产权独立性的大小。

任何组织的生存和发展都离不开资本的支持,资本是组织活动的第一和持续推动力。资金匮乏是公共事业组织面临的一个相当普遍和严峻的问题,已成为组织生存、发展和职能发挥的瓶颈。清华大学NPO研究所的王名等人的调查资料显示,约41.1%的公共事业组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题。[3]中国相当一部分的公共事业组织由于经费不足而无法开展正常的活动,甚至处于“休眠状态”。为了维持生存,有些组织甚至违背“非营利性”服务宗旨,开展与其自身业务范围不符甚至是违法的经营活动。公共事业组织作为“第三部门”,相对于企业和政府,在融资方面面临着更大的困境。主要表现在以下两个方面:

一方面,以事业单位改革为切入点推动现代事业制度的建立,将弱化

政府对公共事业组织资金的支持力度。公共事业管理体制改革,将按照“政事分开”的原则,彻底改变传统事业组织行政化管理模式的弊端,这不仅意味着政府在准公共物品提供领域的“退出”,而且也意味着传统事业组织吃国家财政“大锅饭”格局的“破裂”。现代事业制度将要求公共事业组织具有较强的自治能力,在政府财政支出逐渐“压缩”和经济独立意识还未形成的境况下,公共事业组织在经费自筹方面将面临更大的挑战。

另一方面,和私营企业、政府相比,公共事业组织在融资方面处于弱势地位。在性质上,非营利性和非政府性决定了公共事业组织既不同于企业也不同于政府组织。相对于企业来说,企业以供求关系来确定商品或服务的价格,通过商品或服务的交换来获得企业生存及扩大再生产的资金,而公共事业组织的“非营利性”,决定其不以获得利润为目的,所提供的服务或商品的收费通常是以成本消耗为基础确定的,从而遏制了融资的积极性;相对于政府而言,政府通常采取行政手段(必要时可以采取行政强制),通过税收方式形成国家的财政收入,而公共事业组织不同于以公共权力为基础、具有公共性和强制性的政府组织,由于与公众之间的“契约”关系以及公共强制性的缺失,阻碍了公共事业组织融资的规模性。 二、公共事业组织融资的理念

拥有必要的独立财产和经费,是现代公共事业组织生存和发展的必要条件。因此,有必要在全新融资理念的基础上积极拓展融资渠道,不断提升公共事业组织的融资能力。

1.融资意识由依赖性向独立性转变。国外的公共事业组织已经形成一种稳定的资金输入渠道,不再过分依赖于政府的资助。美国1998年慈善性公共事业组织的收入来源中服务收入的比重占71.3%,私人捐赠占9.9%,政府资助仅占8.2%[4]。而中国公共事业组织多数都“脱胎”于计划经济体制,由于“政事一体化”和政府“大包大揽”的思维惯性,导致了公共事业组织独立意识的缺乏,产生对政府资源过度依赖的心理。根据现代事业制度设计的构想,就是要从法律上确认公共事业组织的非政府、非企业的性质,使其拥有必要的独立财产,具有必要的权利、行为和独立承担责任能力,能够以自己的名义依法开展社会公益性活动。政府将由原来的财政“拨款”改为“资助”,政府不再是唯一的出资主体,公共事业组织完全依靠政府财政拨款的依赖意识将被独立意识所取代。

2.融资方式由单一化向多样化转变。与西方发达国家相比,国家投资与财政补偿是中国许多公共事业组织唯一的经费来源,加上很多准公共物品的商品化程度较低,公共事业组织自身补偿能力严重不足,造成事业发展极为困难的局面。因此,必须改变长期以来所形成的单一化的财政预算投融资体制,建立多元化的融资体系。如在教育领域,投融资体制中PPP模式的引入[5]和用发行彩票等方式进行筹资;在环保领域,应当推行环境保护投融资创新战略,形成“财政资金为主、非财政资金为辅”或“财政资金与非财政资金共同发挥作用”的局面;在医疗卫生领域,美国已突破了西尔〃波顿法案框架内的融资模式,进行了有价证券、银行借贷、政府优惠政策等多种融资方式的有益尝

试。由此可见,融资方式单一化转向多样化,是公共事业组织融资的一种发展趋势和重要理念。

3.融资内涵由传统型向现代型转变。传统意义上的融资一般局限于资金融通,即筹措资金。传统型的融资,虽然以货币资本的形式展现,方便了人们对融资的理解,但是它屏蔽了组织对其它渠道融资的视野,忽略了有形资本和无形资本方面的融资。在社会多维化、信息化的21世纪,随着知识经济和信息时代的来临,把融资的概念局限于资金融通显然落后于时代的要求。因此,公共事业组织融资的概念必须更新,实现由传统型向现代型的转变。现代融资的内涵不仅包括传统意义的资金融通,还应包括有形资本和无形资本的融通。其中,有形资本是指公共事业组织的办公场所、设备等方面的物质资本,无形资本是指组织的管理成本、人力资本、社会公信力等一切不具有实物形态且能为组织实现目标做贡献的资本。 三、公共事业组织融资的渠道

基于现代融资理念及公共事业组织的特点,同时为了便于对各种融资方式进行比较选择、制定决体操作的实施,公共事业组织融资渠道可以从货币资本融资、实物资本融资和无形资本融资(如图所示)三个方面进行拓展。

公共事业组织融资体系示意图 (一)货币资本融资

货币资本融资是传统意义上的资金融通,即筹措资金,其主要的融资渠道包括服务收入、社会出资、银行借贷、政府资助。

1.服务收入。公共事业组织具有服务性,但并不是说其为社会服务是无偿的,伴随着政事分开趋势的加强,有偿服务收入正逐步成为公共事业组织十分重要的融资方式。在美国,非营利性医院纷纷兴办面向社会的健康俱乐部,用最新的健身器材或建造如奥林匹克赛场大小的游泳池来吸引消费者。威斯康星州的一家非营利性医院建造的俱乐部有7万多平方英尺大,耗资1000万美元,给俱乐部带来了巨大的利润[6]。中国公共事业组织要不断提升准公共物品市场化的程度,通过合理的市场定价,在政府有效监管下实现自我经营的补偿。

2.社会出资。社会出资主要包括社会各界团体和个人自愿投资、集资、捐资,它是公共事业组织筹措发展经费的一个重要来源,是自我经营补偿的有益的补充。社会或个人集资,可以通过发行各种福利证券方式进行融资。社会投资办事业,既可以弥补公共事业经费的不足,又可以调节社会收入分配,推动社会主义精神文明建设。公共事业组织应积极提升自身的社会公信力,赢得社会的信赖,促进和强化社会或个人出资力度。

3.银行借贷。社会出资虽然是公共事业组织筹资的有益的补充,但存在着“家长作风”的风险。公共事业组织有必要(尤其在扩大规模时)通过向银行借贷的形式筹集资金。债务融资只是按照借款合同规定定期支付给债权人一定的利息,不会影响到公共事业组织所有权以及服务宗旨的改变,从这个层面讲,银行借贷不失为公共事业组织主要的

外部融资渠道。

4.政府资助。公共事业组织能够满足公众部分共同需要。同时,中国公共事业组织还处于发展的幼年阶段,自我经营补偿能力较低,所以,政府有责任对公共事业组织进行必要的资金支持。在美国,1980年联邦政府对非营利组织的直接资助高达410亿美元,州及州以下政府还资助了80~100亿美元[7]。政府资助具有资金使用的无偿性、资金来源稳定可靠等优点,所以,公共事业组织应充分利用这一融资渠道。但是,从长远来看,公共事业组织应逐渐弱化对政府资助融资方式的依赖性,着眼于其它多种融资渠道的拓展和尝试。 (二)实物资本融资

所谓实物资本融资,主要是指土地、办公场所、组织设施等实物资本的融通,主要有社会捐物、租赁、资产变卖三个融资渠道。 1.社会捐物。社会对公共事业组织发展的支持,除了社会出资之外,还有实物的形式,即社会捐物。社会捐赠包括图书、电脑、医药、服装、仪器设备等一切具有实物形态的物品。社会捐物一方面对公共事业组织自身发展起到了直接的支持;另一方面使组织所服务的对象直接受益,如全国各地大学、社区设爱心超市”,使社会闲散资源变为需要帮助的救急资源,让特困群体得到了实际的帮助。

2.租赁。企业的生产活动往往比较单一,大量的生产设备被一次性购买后,很可能是一直用到再次更新的时候。对于公共事业组织而言,如果为了举办某次活动而购买了大量的设备,活动过后这些设备可能将被闲臵不用,造成资金的浪费。所以,公共事业组织可以通过向租赁

公司租借设备等固定资产,用分期支付租金的方式来代替一次性支付货款的购买,这样既解决了资金周转的问题,也减少了不必要的浪费。 3.资产变卖。资产变卖是将公共事业组织的某部门或某一部门的资产变卖以筹集所需资金的方法。资产变卖的对象不仅包括不必要的部门或旧损的设备,有时考虑到组织自身的发展现状,为了优化结构、提高组织的管理效率,也可能变卖新设的部门或新的设备,以挪出部分资金用于其它相关部门的投入。资产变卖融资的过程是公共事业组织资源再分配以及资金从效益低的占用转移到效益高的占用的过程,具有速度快、适应性强的优点。 (三)无形资本融资

无形资本融资的渠道拓展主要有潜在利润、人力资本、公信力、政府政策等无形资本的融通,它在公共事业组织融资体系中占据重要的地位。

1.潜在利润。由于公共事业组织是非营利性的,生产经营只是个别组织的行为,所以潜在利润融资主要是通过降低管理成本来实现的。融资中管理成本太高,将减少融资的潜在利润;融资后对资金的管理不善,将导致资金的恶性流失。如美国的一些全国性的慈善机构在募捐和管理上花费太多,而只将收入中不足50%的部分用于公共服务;[8]“中国妈妈”胡曼莉将91.5万的慈善捐款中饱私囊。因此,必须确保对公共事业组织管理的制度化和法制化,从而实现潜在利润融资的最大化。

2.人力资本。人力资本融资,即公共事业组织通过获得凝聚知识、技

术与能力的人才资本进行融资的一种方式。由于公共事业组织过多地强调义工服务,且缺少竞争性工资的提供,形成了多数工作人员年龄大、文化低的不良状况。相对于组织来说,人力资源是第一资源。公共事业组织必须确立人才融资的战略,以获得更多高质量的人才,为社会公众提供更多、更优质的服务。

3.政策优惠。制定相关财政政策不仅引导公共事业组织资金运用的方向,同时各种优惠政策也是政府扶持慈善机构发展的间接措施。例如,允许教育、科研等公共事业机构免费或优惠使用公共交通、邮政、广告等项服务;允许某些特殊的准公共产品实行特殊的价格政策;为各类公共事业组织提供低息或无息的政策性优惠贷款,等等。这样就可以相应地减少有关公共事业组织的经营运行成本,起到一种政策性补偿的作用。

4.公信力。公信力是非常重要的无形资本,是公共事业组织生命线。公信力为公共事业组织赢得组织声誉和维持免税地位,是吸引志愿者、获取社会资助和财政支持以及实现组织终极目标的必要前提。信誉度高的公共事业组织更拥有在国内外施加影响和权威的相当的软权力———吸引、动员公众和社会资源,使局部环境下的舆论转化成为整体的社会舆论,直接或间接向政府或企业施压,使其改变政策而制定新的规范,从而达成组织宗旨。因此,公共事业组织应强化自律意识,建立信息处理和公开制度,努力打造和提升组织自身的社会公信力。