关于地方政府融资平台公司融资的分析与思考

关于地方政府融资平台公司融资的分析与思考

作者：曹大伟

来源：《商业研究》2011年第04期

摘要：本文分析了我国地方政府融资平台融资的现状和发展趋势，并通过与希腊政府负债的对比，指出地方政府融资平台公司负债虽然有一些潜在的风险因素，但并不会演化为“中国版的债务危机”；对地方政府融资平台公司的负债不能掉以轻心，而应未雨绸缪，通过深化财税体制改革、转变政府职能以及转变经济发展方式等长效机制，引导地方政府融资健康有序发展。

关键词：融资平台； 债务危机； 规范清理 中图分类号：F832.7 文献标识码：A

Analysis and Consideration on Local Government Financing Platform for Corporate Financing CAO Da-wei

(School of Economics, Renmin University of China, Beijing 100872，China)

Abstract:This paper makes analysis of current situation and developing trend of corporate financing on local government financing platform in China. Although corporate debt has some

potential risks on local government financing platform, Chinese debt crisis will not appear compared with government debt in Greek. However, we must pay enough attention to the debt on local

government financing platform and make concrete plans in advance. It is suggested that we should guide the orderly and healthy development of local government financing platform by long-term mechanism of deepening financial system reform, transforming government functions and economic development mode.

Key words:financing platform; debt crisis; regulate and clean

为尽快摆脱美国次贷危机带来的国际金融危机阴霾，促进国内经济企稳回升，我国于2008年末提出了“4万亿”投资振兴规划，其中中央财政将承担其中的1.18万亿元，而剩余的2.82万亿元则需要由地方政府承担。为配合4万亿经济振兴规划的有效实施，2009年3月中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展

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的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。各地在这种政策环境下，“地方政府融资平台”日渐突起，在刺激计划的实施中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，2010年6月10日，国务院印发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号），提出了对地方政府融资平台进行规范和清理的要求。短短一年时间，宏观调控对于地方政府融资平台的态度和政策发生明显转向。

一、地方政府融资平台定义及分类

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号）文件，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 从上述定义可以看出，地方政府融资平台具备以下几个特征：从发起主体看，地方政府或其职能部门（如财政）是“融资平台”的发起人和主导者，融资平台具有默认的“官办”性质；从法律地位看，地方政府通过财政资金或注入土地、股权等资产，包装出符合法律规定的公司，融资平台在法律上拥有独立的法人资格，因此理论上具备法人机构独立的权利义务；从成立目的看，地方政府融资平台主要是为了支持政府投资项目的建设而设立；从运作方式看，首先搭建一个符合融资标准的公司，地方政府往往以财政补贴等作为还款保证。还款则依靠投资项目的经营收入、公共设施收费和财政资金。因此,政府融资平台贷款实质上是一种政府关联负债,是间接的政府融资。

按照地方政府融资平台承建项目的特点和还贷来源，地方政府投融资平台基本可以划分为两类：一是自负盈亏的经营性政府投融资平台，主要承建盈利性项目，依靠自身经营收入或指定收入来源还本付息。二是非经营性政府投融资平台，主要承建的项目为公益性和半公益性，本身不产生收益或自身收益不足以偿还全部贷款本息，政府财政全额或兜底归还贷款本息。

二、地方政府负债不会导致债务危机

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我国地方政府债务可以划分为显性债务与隐性债务，显性债务是指经相关部门批准符合《预算法》及《担保法》规定从而能够在当期地方财政预算体现的地方政府负债，主要包括财政部代发的地方政府债券、外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。隐性债务则不会在地方财政预算中体现，其范围比较广泛并且口径不一。较小口径的隐性债务主要指现存的地方政府负有直接偿还责任、担保责任及兜底责任的债务，更宽泛口径的隐性债务可能还包括地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等，地方政府融资平台融资是地方政府隐形债务的主要表现形式之一，本文主要讨论狭义口径的隐性债务。

从显性债务看，由于地方债的偿还纳入地方预算，具有较强的约束性，其违约可能性很小。从隐形债务看，本文主要统计地方政府融资平台债务，根据银监会统计口径和公布的数据，截至2010年6月末，地方政府融资平台融资余额7.66万亿元。财政部财政科学研究所结合财政部的调研估算，国内地方政府融资平台总体负债规模大致在6-11万亿元之间。从银监会的统计看，2009年9.59万的新增贷款有40%流入地方政府的融资平台；地方政府的举债规模从2008年年初的1.7亿已膨胀超过7万亿。这些数据显示，我们很可能会面临中国式地方政府“债务危机”的潜在风险。也有学者指出要警惕地方政府潜在债务危机演化为中国版的主权债务危机。未雨绸缪的危机意识当然是必要的。但中国发生类似希腊债务危机的可能性较小。 第一，从承债主体分析，中国地方负债的承债主体为地方政府或地方政府融资平台。根据上文分析，地方政府显性负债纳入地方预算，且2009年以来开始发行的地方政府债券规模较小，且由中央代发，整体较为审慎。地方政府融资平台贷款的承债主体虽为平台公司，但其最终债务主体还是各级地方政府。从我国的国情分析，实力雄厚的中央财政是地方政府负债的坚实后盾。希腊主权债务的承债主体是希腊中央政府。作为欧元区国家，希腊主权债务危机依赖于欧盟的经济金融援助。但这种援助有别于我国中央政府对地方政府的支持，欧盟对希望的援助是附带有苛刻条件的。

第二，从债务结构分析，中国的地方政府融资平台的债务主要是内债，而希腊政府2/3以上的债务是外债。中国政府对国内金融市场具备很强的调控能力，而希腊政府协调欧洲金融市场的能力很弱，而且协调成本很高。从期限结构分析，希腊政府负债主要为短期债券，如2009年希腊新发行债券中，5年期以上长期债券占比不到30%，5年期以下债券占比2/3以上。而中国地方政府融资平台负债由于主要投向建设期和营运期较长的城建类、公益类项目，其期限相对较长，如中国银行2009年发放的政府融资平台贷款中，期限5年以上的中长期贷款占比约95%。即使是五年以下的短期负债，债务到期时也可通过债务展期、重组或再融资方式逐步消化。

第三，从资金用途分析，希腊政府债务主要用于了日常的政府行政开支和社会福利支持等，并没有投入到实体经济领域，因而不会产生直接的经济效益，不具备自偿性。而中国地方政府融资平台债务主要投向了民生、基础设施等领域，这些投资项目中其中有一部分自身会产

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生经济效益，相应的负债具备一定的自偿性。即使项目本身经营收入不能够完全覆盖债务本息，但由于资金投向了实体经济领域，可以提高地方政府的财税收入，间接的提高了地方政府的承债能力和还款能力。

第四，从财务状况分析，中国的财政现状要远比希腊健康2009年末，希腊财政赤字占GDP比重高达12.7%，远高于欧盟《稳定与增长公约》规定的3%的约束水平，而中国政府财政赤字占GDP比重仅为2.36%。从债务余额占GDP比重看，2009年希腊债务余额占GDP比重为113.4%，理论上已经“资不抵债”，而中国国债加外债两项余额占GDP比重为26.4%，即使考虑地方政府融资平台7.38万亿元负债，总的政府负债占GDP比重为48.4%,远低于希腊113.4%的水平，也低于国际公认的60%的警戒标准。

第五，从政府的调控能力和手段分析。根据蒙代尔三角理论，货币政策有效性、资本自由流动和汇率稳定三者不可兼得，希腊是欧元区国家，丧失了货币政策的独立性，其财政政策也收到欧盟财政纪律的约束，希腊政府调控经济金融市场的手段和能力有限。而中国目前尚未实现资本自由流动，中国政府可通过货币政策、财政政策协调配合调控国内经济金融市场，中国政府的宏观调控能力世界公认。

三、地方政府融资平台贷款存在的问题

从长期看，尽管地方政府融资平台负债风险整体可控，但地方政府融资平台负债规模的过快增长，其中存在的问题和风险因素也不容忽视。按照监管部门的统计，截至2009年末，全国地方政府融资平台数量超过8 000家，这些平台公司本身存在一些不规范、不合规的问题和风险因素。 （一）出资不实

一些地方政府融资平台公司在设立之初就不规范，主要表现就是出资不实。如一笔资金来回周转，用作几个平台公司的注册资本金，甚至将融资平台关联公司获取的银行贷款挪用做资本金；也有地方政府将政府部门办公楼、公益性设施等注入平台公司充当资本金，而且只是名义上划转，没有合法有效的产权过户手续和验资程序。 （二）主体定位模糊

各类政府融资平台基本上都由政府筹划、组建设立并直接或间接出资，主要负责人由政府或相关部门领导兼任，受政府委托从事开发、建设等任务。特别是一部分政府融资平台还实行“一套人马、两块牌子”的体制，既作为融资平台为政府建设项目进行融资，同时还是政府行政部门兼有城建资金的归集、管理职能，政府融资平台公司名义上为注册法人，受《公司法》约

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束，但实质上是政府或政府职能部门的附属机构，其负责人一般也具有行政职级，造成了地方政府融资平台公司既不像公司、企业，又不像政府机关，融资平台公司主体定位模糊。 （三）资金使用问题

一般来说，地方政府融资平台公司取得融资后，再层层转拨下属公司或项目使用，借款人和资金使用主体并不一致，金融机构和审计、监管部门对融资平台公司的资金流向和使用很难监管，导致资金挪用风险加大。特别是最近银监会印发了“三个办法，一个指引”，强调通过贷款资金贷款人受托支付方式强化资金流向监管，但在地方政府融资平台公司借款人和资金使用人分离情况下，贷款人受托支付很难实现。 （四）过度负债问题

由于存在信息不对称，金融机构很难根据融资平台公司自身情况对其进行风险评估，而是基于地方政府财政收支情况进行是否提供融资的决策。虽然银行可以控制自身对地方政府融资平台的融资总量，但却无法控制同业金融机构对融资平台公司的信贷投放。地方政府融资平台公司可通过多头融资扩大其资金来源。同时，地方政府融资平台公司也存在过度融资的动力，通过融资解决建设城建等建设资金来源问题，可以积累政绩。上述因素导致地方政府融资平台最大限度利用杠杆扩大融资规模，导致了自身过度负债的问题。如从平台公司贷款债务与地方政府当年可支配财力看，总债务率约为97.8%,部分地方该指标甚至高达300%以上。融资平台过度负债增加了其偿债风险。

（五）政府或财政的担保有效性存在争议

《中华人民共和国担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第三条规定：“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。”按上述规定，除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷提供担保外，政府担保（或对其财产或未来财政收入设定抵押、质押）均不具备法律效力。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号）中也提出，要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

地方政府为其融资平台融资提供担保的形式可分为以下几种：一是通过人大决议将融资平台融资偿还资金纳入预、决算安排；二是建立政府偿债基金；三是政府或财政部门对其融资平台融资出具还款承诺、兜底承诺或补贴承诺等；四是政府不出具任何形式的承诺函或保证函，仅由其融资平台出具政府将对融资项目给予资金补贴的说明函或安慰函。一般来讲，正是由于有了政府的上述承诺或担保，融资平台公司才能够顺利的从商业银行等金融机构取得融资。若

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地方政府的承诺或担保不具备法律效力，或有效性存在争议，那么金融机构将很难评价融资平台的还款能力。这会对融资平台公司的融资能力产生严重影响。若资金“供血不足”，则后续项目建设很可能出现“半拉子”工程。 （六）政策性风险

如前文分析，政府融资平台类融资期限一般为5年以上。在贷款期限内，国家宏观经济政策、产业政策、环保政策、区域政策、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台公司的经营产生较大影响，从而可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。如政府取消供水工程费、改变供水区域，造成企业生产能力得不到发挥，产生政策性的经营亏损。再如，地方政府换届，新任领导班子的经济发展思路和地方经济发展重点都可能发生变化，新一届政府可能不愿意为“旧账”买单，这也会影响地方政府融资平台公司贷款的偿还。

由于地方政府融资平台公司本身及其融资行为存在上述问题和风险因素，相应地对地方财政和国家宏观调控等都带来一定的负面影响。首先是对地方财政的影响。尽管国家法律法规和国务院文件均要求严格限制地方政府的违规担保，但笔者认为，地方政府融资平台的贷款本质上就是地方政府的隐性负债，地方政府融资平台贷款的增长实际上使得地方财政的风险不断积聚，特别是当地方政府融资平台贷款增速大大超过地方财政收入增速时（2009年的情况就是如此），巨大的本金和利息支付使得地方政府在未来三到五年内的财政负担和压力大大增加。根据中金公司的预测和分析，地方政府融资平台公司贷款余额将在目前基础上进一步上升，到2011年达到9.8万亿元的峰值，之后将逐渐回落至4.9万亿元，接近2008年末的水平。若用地方政府融资平台公司贷款偿还本息金额/地方政府当年可用收入表示地方政府偿债率，则由于从2012年起由于偿还贷款本息额度显著上升且在2013年将达到峰值，地方政府偿债率也将从2009年的12%逐步上升，2012年将达到26.6%，突破20%的警戒线，之后虽会缓慢回落，但仍将维持20%以上，直至2014年下降为19.5%，回落到20%的警戒线以下。其次是对国家宏观调控的影响。对于2009年以来已经开工的地方政府建设项目，为防止出现“半拉子”工程，其后续融资需求应当予以满足。由于项目建设期一般为3年左右，最长可达五年，这就导致未来几年内信贷投放极有可能保持较高的被动增长态势，制约了国家货币政策的调控的空间，威胁国家金融安全。同时，土地出让收益是地方政府偿还融资平台贷款的重要来源之一，为偿还天量的融资平台贷款，地方政府具有进一步推高土地出让价格的动机，中央与地方在土地价格上的博弈将使得国家对房地产行业的宏观调控效果受到影响。

四、相关对策与建议

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地方政府融资平台贷款自身存在的问题和风险因素以及可能对地方财政和国家宏观调控的不利影响，以引起了国家相关部门的注意。国务院和有关部门先后下发文件规范地方政府融资平台公司的设立和融资行为，加强对地方政府融资平台公司的管理。本文认为，化解地方政府融资平台公司风险，需要从以下几个方面着手。 （一） 坚决做好规范和清理工作

1．对融资平台公司本身的清理规范。按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号）要求，公益性质的融资平台公司今后将不再承担融资任务；准公益性质的融资平台要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。经营性融资平台要按照《公司法》规定充实公司资本金，完善治理结构，实现商业化运作。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。这些措施将使融资平台公司成为阳光下的公司,有利于化解潜在的债务风险。

2．对于存量债务的规范和清理。要按照19号文件以及银监会等监管部门的要求，按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，对具有“项目包”“资本包”“担保包”和“账户包”性质的贷款，要逐包打开，逐笔清理，重新核定借款人资质，重新审核每笔贷款是否均符合国家产业政策、行业政策和环保政策，是否符合国家制定的行业准入标准，报批手续、环评手续、用地手续以及规划手续等是否合规和完善。对发现的风险隐患，要及时督促借款人完善相关报批手续，确保融资合法合规。对于已进入表内的存量融资，为防止风险累积的系统性风险，可适度通过资产证券化等方式移出表外，分散风险。

3．对于新增融资的规范和清理。对于新增融资需求，要把握以下原则，对于出资不实、治理架构、内部控制、风险管理制度不完善、不健全的融资平台公司不再新增融资；对于还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资；对于符合国家规定的合理的在建、续建项目融资需求要继续予以支持，防止因为资金问题导致“半拉子”工程。同时在新增融资投向上，要将资金重点投向财政实力强、政府信用好的发达地区以及省、直辖市级的融资平台公司，对县级融资平台公司的新增融资要审慎。

（二） 进一步明确政策范围和方向

国务院国发［2010］19号文件只是国务院对政府融资平台公司管理的原则性规定，其中的一些规定需要有关部门抓紧研究政策“落地”的问题，切实增强政策的可执行性和可操作性。 1．地方政府融资平台公司的范围问题。若按照19号文件的定义，各地的土地储备中心、轨道交通公司等均需纳入到地方政府融资平台公司的范围。土地储备融资主要依靠土地出让收入还款，而土地出让收入是地方财政收入的重要组成部分；轨道交通项目投资巨大，其建设资金来源主要是银行融资，其还款来源也主要靠财政收入或对应地块的土地出让和开发收入。19号文件规定：对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定

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外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。按此规定，上述项目资金应主要通过财政或社会资金解决，不得再继续通过融资平台公司融资。这将严重影响土地储备进程和轨道交通建设进程。对于此类项目，由于其融资模式成熟，建议不纳入此次清理的范围。

2．公益性项目的范围问题。19号文件明确：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。但对于公益性项目的范围如何掌握，文件中没有明确，这会导致各地在掌握时标准不统一的问题。如公路、港口、机场等项目，本身具备公益性特征，但同时还有自身的收费来源，是否纳入公益性项目进行清理，操作中较难掌握。

3．前期已发放贷款或已签订借款合同的项目，若此次纳入清理范围，是否应继续发放融资的问题。去年以来，商业银行按照国家“保增长”的要求，通过前期、搭桥贷款或理财资金等多种形式对地方融资平台公司建设项目进行资金支持。目前这部分贷款将陆续进入还款期，若无后续资金（主要为银行正式项目贷款）进行“补血”，商业银行已发放的前期、搭桥贷款和理财资金将会面临较大的潜在风险，建设项目也可能因无后续资金投入而出现“半拉子”工程。对已发放的地方融资平台公司前期、搭桥贷款和理财资金到期后，或已经签订了借款合同的项目，若相关平台公司也纳入此次清理的范围，对其后续融资需求如何掌握，文件中并未明确。 （三） 引导地方政府融资有序健康发展

地方政府融资平台公司风险暴露或者地方隐形负债风险累积的根源在于现行的体制机制下地方政府的财权与事权不匹配，地方政府公开融资渠道较少。因此，要从根本上解决这个问题，就需要进一步理顺体制机制，引导地方政府融资有序健康发展。

1．财税体制改革的问题。如适当调整中央和地方的分税比例，或者加大中央对地方的转移支付力度，从体制机制上增加地方政府的财政收入，解决地方财权与事权不匹配的问题。同时对于地方政府收入的结构矛盾问题，也要通过财税体制改革来解决，即要研究解决地方政府过度依赖土地出让收入的问题，保证国家宏观调控的贯彻实施。

2．拓宽地方政府融资渠道问题。如逐步扩大地方政府发债的频率和范围，对地方政府融资平台公司也可通过资本市场直接融资，或通过信托融资、股权融资、产权交易等方式多渠道筹措资金，改变过度依赖商业银行贷款的方式，引导地方政府直接面对市场，接受市场监督，促进地方政府投融资行为的规范化。尽快研究落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发［2010］13号），切实加快投融资体制改革，降低民间投资门槛，促进投资主体多元化。

3．转变地方政府职能。政府要从主导经济发展转变为为经济发展创造良好的环境，加快改革以GDP增长为主导的地方政府考核体系，在考核政府时要多考虑增长质量以及环境保护、生态平衡等各种非经济因素，降低地方政府大力举债的内在动力。

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4．改革收入分配体制和经济增长方式。要改变目前主要依靠投资拉动经济增长的经济发展方式，通过收入分配体制改革，提高居民消费能力，释放消费潜力，要加快健全养老、医疗卫生等社会保障体系建设，解决居民消费的后顾之忧。

参考文献：

［1］ 国研网金融研究部. 浅析地方政府融资平台［J］．国研网《金融中国》月度分析报告,2010(4):1-9.

［2］ 巴曙松．地方政府投融资平台的发展及其风险评估［J］．西南金融，2009（9）：9-10.

［3］ 刘煜辉 张榉成．中国地方政府融资平台分析［J］．银行家，2010（6）：48-52. ［4］ 中国工商银行宏观经济研究团队.短期风险可控，未来重在清源——融资平台贷款分析［R］．内部报告，2010(8)：2-29. （责任编辑：李江）