维普资讯 http://www.cqvip.com ２００６年７月 黑 河 学 刊 Ｊｕ１．，２００６ 总第１２４期第４期 Ｈｅｉｈｅ Ｊｏｕｒｎａｌ Ｓｅｒｉａｌ Ｎｏ．１２４ Ｎｏ．４ 城市社区治理与中国的实践 ⑨王建平 （同济大学文法学院，上海２００４３３） 【摘要】我国正处于经济转轨和社会转型阶段，在这一特定的历史条件下，城市社区治理模式的重塑变得 尤为重要。我国城市社区治理模式发展与演变可概括为：行政型杜区、合作型社区、自治型社区治理三种模式。针 对我国城市社区治理的现实状况，提出竞争——合作主义治理模式，即：社区治理主体由单一化（政府）转变为多 元化（政府、社区组织、其它非营利组织、辖区单位、居民），治理过程由行政控制转变为民主协商，治理组织体系由 垂直科层结构转变为横向网络结构，治理关系由依附与庇护关系转变为信任与互惠关系的社区治理理性取向。 【关键词】城市；社区治理；治理模式 【中图分类号ｌ Ｄ６３８【文献标识码ｌ Ａ【文章编号ｌ ｌｏ０９—３０３６（２００６）０４－０１２３－０３ 社区是指聚居在一定地域范围内的人与各类社会组 二、社区治理模式 织所组成的社会共同体。随着中国城市经济、政治、文化的 综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其 迅速发展，如何实施社区治理模式的革故鼎新，以强化中 概括为三种模式： 国城市社区自治建设，成为一个亟待研究的课题。对此，笔 １．行政型社区治理。 者从社区治理的概念入手，阐述中国城市社区治理模式的 改革开放初期，我国还处于较为集中的计划经济阶 变迁，并对构建中国城市社区治理模式提出前瞻性选择。 段，城市管理是通过“单位制”和“街居制”进行的，且以“单 一、治理与社区治理 位制”为主导，“街居制”为补充。城市社会是由一个个企事 治理概念产生于西方国家。它的基本含义是指在一个 业单位构成，国家通过单位来管理社会。在这种隋形下，城 既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理 市社会成员大都属于单位人，个人如果在居住地出现这样 理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包 或那样的问题，都是通过单位来出面解决。在这种企事业 括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就可成为社会权 单位办社会的体制之下，企事业单位具备了居委会所有的 力的中心。因此，治理意味着来自政府但又不仅限于政府 功能，居委会只是一种重复的社会机构，所起的作用也只 的社会公共机构和行为者。治理泛指国家、公共组织、私人 是微乎其微。从社会成本来讲，当时的居委会没有存在的 机构及社会个人等各种活动主体，运用社会权力维持秩 必要。城市社会成员的生产、生活、社会活动等都在“单位” 序，满足公众需要的过程。治理的目的是在各种不同的制 全封闭式的管理、统配之下，居委会被纳入到政府行政系 度、关系中运用权力去引导、控制和规范个人与组织的各 统中，完全作为政府的角色而出现，这种社区治理模式，即 种活动，以最大限度地增进公共利益。 是行政主导型社区治理 居委会虽然在形式上是基层居民 我们尝试将治理理念引入社区管理体制和机制的创 的自治组织，但由于完全被纳入到政府体系之中。其独立 新实践中，提出社区治理概念。所谓社区治理是指政府、社 性和自治性都受到限制。街道办事处作为城市政府的派出 区组织、居民及辖区内的各类组织基于市场原则、公共利 机构，实际上直接领导居委会的选举、控制其经费来源、确 益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社 定其各项工作。政府通过对社区组织与社区资源的控制来 区需求，优化社区秩序的过程与机制。社区治理的特点是： 达到治理的目的，政府在对改革开放初期的社区治理承担 治理主体由单一化（政府）转化为多元化（政府、社区组织、 全部责任，也承担所有风险。 其它非盈利性组织、辖区单位、居民）；治理过程由行政控制 ２．合作型社区治理。 转为民主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为横向 随着改革开放的不断深入，传统的单位制开始动摇， 网络结构…。 政府、单位的职能也随之发生了很大变化，城市人完全依 【作者简介】王建平（１９８２－），男，浙江富阳人，同济大学文法学院马克思主义理论与思想政治教育专业２００５级硕士研 究生。 ・１２３・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 附单位的局面被打破，城市管理和服务的许多职能被下放 到社区，社会成员由完全依附单位的“单位人”开始逐渐向 旧社会形态的破除和改革，“定型”意味着对新社会形态的 重新整合与确立。１００多年来中国一直处于“转变”多于“定 型”的过程中。首先，在ｌ９世纪遭遇到来自西方的冲击，进 较为自由的“社区人”和“社会人”转变。城市社区治理开始 步人自治探索之路，单位制的弱化使得企事业单位所承担 的社会职能被转移到了社区；政府与社会的关系发生了变 化，新生的社会组织开始产生并发挥着越来越重要的作用： 政府组织与社区组织的关系由领导、控制向指导、协调与 合作、对话的方向发展；政府因治理成本的压力也适当地 下放了一些权力，在这种背景下出现了政府与市民自治相 入２０世纪后，中国经历了一场从革命到改革的大变革㈨， 先后以三次农村包围城市的方式完成了国家整合，形成了 市场格局，开始了民主化进程 ］。但我们必须清楚革命和改 革只是手段，革命和改革都是为确定新的秩序开辟道路。 在９０年代后期，随着“改革”社会效应减弱，人们对稳定、 秩序的渴望成为社会的主要诉求。目前我国经济转轨和社 会转型的改革任务十分艰巨，给社区建设带来了前所未有 结合的合作型社区组织。随着城市政府管理层的减少，街 道办事处作为政府派出机构与社区组织结合在一起，从而 开始了政府组织的简化与职能的转变，合作型社区治理初 见端倪，政府与市民的互动开始出现。政府通过授权，把由 政府组织承担的社会职能交给社区内的社会组织来承担， 社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和 非政府组织。 的机遇和挑战。在社会转型进入整合社会形态阶段时，最 重要的是搞好治理模式的重塑。传统的行政型社区治理、 合作型社区治理模式已经很难适应社会的发展，因此，探 索一条适合社会发展的社区治理模式成为当前政府和学 术界面临的迫切任务。社区自治的提出与探索是政治、经 济体制改革的客观要求，也是巩固改革成果稳定社会的需 要，因为治理更具有稳定性、中性、程序性。一位知名学者 指出治理“更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和 在合作型社区治理模式出现以后，社区自治组织的法 定权利得到体现，自治能力得到加强，尤其是建立在半自 治、半行政基础上的社区居委会作为社区组织的主体，已 成为联接政府与社区的桥梁和纽带，通过社区建设使自我 管理、自我教育与自我服务的能力得到加强。社区的资源 投入与运作从原来的完全政府行为变为以政府投入为主， 社会组织投人为辅，并逐渐拓宽资源投入的渠道，社区通 过吸收、管理与利用社会资源为社区居民提供高质量的社 会服务。随着合作型社区治理模式的确立，社区群众参与 社区管理者的选举、社区公共事务的决策以及社区公益活 争论”［５】。抛开意识形态方面的澎湃激情，回归到现实生活 中，为中国人民寻找一个可预期、可长治久安、可持续发展 的环境是时代赋予我们的重要任务。 治理模式由社会形态决定 】，但社会形态并不自动产 生治理模式，需要人们主动地把握时机进行构建。治理模 式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形成的， 它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社 会形态下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈 单一性、排他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个 治理模式表现为百分之百的刚性，整个社会依赖统治者对 动的热情普遍提高，参与的范围更加广泛。 ３．自治型社区治理。。 随着社会主义市场经济的迅速发展，许多社会问题， 权力资源的垄断来支撑，整个社会只能在“治”和“乱”之中 循环。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合 作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公民的 诸如ｉ大量人员下岗失业、社会治安形势严峻、诚信观念缺 失等不断涌现。合作型为主导的社区治理模式已显得越来 越不适应社会的发展，面临着新的挑战，同时也对打造新 的社区治理模式创造了一定的条件。在合作型社区治理模 式下，社区的自治能力在与政府组织的合作中得到了提 高，社区已基本具备驾驭社区发展的能力，能够承担起社 区公共事务管理与决策自治的重任。社区组织作为基层社 会组织的主体；承担起对社会进行整合的功能；组织实施社 区的治理模式由合作型社区治理模式向自治型社区治理 模式转化。在政府与社会的互动过程中，“政府组织淡化、 民间组织强化”的趋势日益凸显出来，社区居民参与社区 建设和管理的积极性得到了加强。但还不容乐观。上海社 同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国家良 性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物 品，其治理模式具有多元性、双向性。 通过对中国城市社区治理模式的描述、比较和分析， 笔者提出中国城市社区治理模式的前景路径选择：竞 争——合作主义治理模式，即社区治理主体由单一化（政 府）转变为多元化（政府、社区组织、其它非营利组织、辖区 单位、居民），治理过程由行政控制转变为民主协商，治理组 织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理关系由 依附与庇护关系转变为信任与互惠关系的社区治理理性 取向。 会科学院社会调查中心２０００年６月的一次大型调查结果 显示，只有２５％的居民表示“乐于参与”或“愿意经常参与” １．促进社区治理主体由单一化向多元化发展。积极培 育社会公民和社区中介组织，充分发挥社区多元主体的作 用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。当前主要是取 消政府对非营利组织进入社区设置的障碍，政府应支持非 营利组织在社区内获得开展活动的持续资源。非营利组织 社区内的各种事务和活动 】。可见，当前我国社区居民的参 与意识不强，而将这种意愿付诸行动的居民可能还要少。 三、中国城市社区治理模式的路径选择 社会转型，不能只“转变”不“定型”，“转变”意味着对 ．１２４． 维普资讯 http://www.cqvip.com 在加强自身能力的同时，不断与政府沟通，督促政府在社 作规则与宪法选择原则的互补性，促进社区制度结构的自 区政策方面进行有利于自身的改革 ，由此形成社区治理 我繁殖。一是政府组织、非政府组织、非营利组织和社区组 “不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”［８】。 织要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同认同的目标等方 ２．改革政府传统自上而下的权力运作方式，建立政府、 式，实施对社区公共事务的共同管理。二是保持社区参与 社区组织、非营利组织、社区成员单位及社区居民之间的 者之间的适度分权，授权社区参与者与其角色相对应的社 多元互动的网络型运作模式，使社区治理组织体系由垂直 区决策权、管理权、执行权和监督权。三是强化社区治理主 科层结构转变为横向网络结构。建立以社区共识和认同为 体之间的自愿平等合作关系，凭借合作网络实现各个主体 基础的，充分发挥社区能动性和自主性的治理机制。 间的协调和沟通，实现治理机制与治理理念的转变。 ３．增强社区成员的参与意识和民主意识，健全社区组 总之，社区治理是通过政府与社区组织、社区居民、非 织体制与管理制度，为社区居民参与社区治理提供制度途 营利组织的共同努力改善社区环境，促进社区经济发展， 径。政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理 提高社区居民生活质量，最终走向“善治”的过程，通过竞 的参与者，通过培育居民自发性的小社团，构建社区参与 争——合作主义，实现社区治理模式的创新，促进社区乃 网络，从而增强社区信任和合作，实现共同利益。 至整个社会的稳定与发展。△ ４．促进社区制度创新，保持社区集体选择规则、社区操 ［参考文献］ 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