河南当前正处于快速发展工业化、城市化进程

河南当前正处于快速发展工业化、城市化进程

河南当前正处于快速发展工业化、城市化进程中，基本省情是人口众多、资源禀赋相对不足。单纯消耗资源和追求经济数量增长的传统发展模式，正在严重地威胁着自然资源的可持续利用。“十一五”将是河南省全面建设小康社会、奋力实现中原崛起的关键时期。如何以最低的资源、环境成本确保自然资源可持续利用，已成为全省在经济社会发展过程中所面临的一个迫切需要解决的问题。 中共河南省委七届十次全会提出，“按照谁开发谁保护，谁收益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”，这是针对河南资源利用现实提出的具有战略性的要求，是以较低的资源代价和社会代价取得较快的发展和较高的效益的重要措施之一。在河南经济建设和资源开发利用中，建立生态补偿机制，对生态环境保护做出贡献的地区和群众加大财政转移支付力度，加大生态环境保护和建设的投入，实施异地发展等有效举措，对保证全省经济社会的健康、协调、可持续发展具有重要的意义

一、建立生态补偿机制是实现区域生态经济社会协调发展的要求

从河南各地生态功能区位特征与经济发展现状来看，省内重要生态功能区与欠发达地区基本重合。全省重要生态功能区大都分布在北部太行山、西部伏牛山和南部大别山山区。由于区位特点与生态功能定位等多种因素的影响，这些生态屏障地区承担了十分重要的生态保护和建设任务，当地的产业经济和社会发展受到更多的条件制约。随着生态环境和资源价值观的日趋形成，社会各界对生态保护与投资回报呼声日益强烈，尤其是处于重要生态功能区的政府和群众，普遍希望通过建立和完善生态补偿机制得到相应的经济回报。建立和完善生态补偿机制，有利于全面推进全省小康社会建设，实现人与自然的和谐发展；有利于促进区域生态经济社会协调发展，缓解不同地区之间由于环境资源禀赋、生态系统功能定位导致的发展

不平衡问题；有利于加快培育新的经济增长点，不断提高综合实力；有利于促进共同富裕，维护人民群众的根本利益。因此，建立和完善生态补偿机制，是实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观的具体行动，是尽民求之责，谋民取之利，行民生之德，聚民心之举，是各级政府义不容辞的职责。 二、河南省当前生态补偿存在的问题与政策缺失

当前，河南省生态补偿的运行现状和存在的问题可以概括为以下几个方面： 生态补偿机制是一种新型的环境管理模式，还处于摸索阶段。长期以来，我省一直存在着资源无价、原料低价、产品高价的扭曲价格体系，社会生产部门和企业凭借对自然资源的无偿或低价占有获得超额利润，享用着自然资源提供的各种生态服务，资源的生态价值损失却没有得到补偿。如我省森林一年可蓄水及涵养水量约为202亿立方米，相当于我省水库总容量269.99 亿立方米的近75%；每年减少江河湖库的泥沙淤积量约76.8 亿吨。由于森林的生态效益和社会效益的发挥还未被人们所认识，这部分投资得不到回收，给林业的发展带来了不利的影响。我省虽然实行了排污收费政策，但仅对企业超标排放污染物征收排污 费，而且收费标准低，使用效率差，特别是没有要求生产开发者对生态功能的破坏实行任何补偿，排污费主要用于重点污染源防治，区域性污染防治，污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用以及国务院规定的其他污染防治项目的支出，因而影响了生态政策的执行效果。另外，我省水资源费由水行政主管部门收取，但征收面并未铺开，已征得的有限资源费也没有完全用到生态环保建设中去，造成补偿不到位的局前征收的一些税费难以解决生态补偿问题。虽然国家提出要建立并完善有偿使用自然资源和恢复的经济补

偿机制，坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费”的制度，但在实际执行中，由于资源恢复和环境保护治理资金不足，资金难以落实，行之有效的补偿制度体系尚未建立。如，目前，我省煤炭企业的主要税费有资源税和矿产资源补偿费，这些税费难以解决煤炭开采补偿问题。如永城市煤

炭企业支付的矿产资源补偿费仅1 4元/ 吨煤。根据法律规定，资源税列入一般

性财政收入，主要用于解决级差收入问题；矿产资源补偿费纳入预算，主要用于矿产资源勘查等方面的支出。各级地方财政资金不足，支出压力大，也难以从其他方面筹集资金用于资源恢复和环境保护，更不用说拿出资金用于解决因历史原因造成的资源枯竭型城市替代产业转型等问题。生态补偿机制不活，后劲不足。现在的资源开发生态补偿基本上全靠省财政，这种体制不仅没有调动全社会的积极性，而且许多地方产生了依赖思想。补偿途径和补偿网络不健全，也没有实现补偿主体多元化和补偿方式多样化。科研基础薄弱，对生态效益如何进行科学评估，尚处于研究阶段；补偿标准和补偿基金的来源还难以界定。虽然我国已多次明确提出了要建立并

完善有偿使用自然资源和恢复的经济补偿机制，但在实际执行中，由于我省资源恢复和环境保护治理资金不足，资金难以落实，行之有效的补偿制度体系尚来建立。

那么我们不妨借鉴一下我国某些地方的成功经验。比如说，杭州实施的生态补偿较早，取得了相当好的结果，我们先来看一下杭州在这方面的做法。 浙江省的财政是省管县，市不与市外的县有财政关系。2002～2004 年杭州市财政拨出对市外县的各类补助资金3 0 项，3.0628亿元，占总外拨资金（约4亿元）的77.6%；市财政拿出这部分钱，实质上就是对市外县环境保护工作的一种补偿。杭州生态补偿的主要做法有：确定明确的补偿政策。2005 年5月，市委办公厅和市政府办公厅下发了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》明确了生态补偿机制的基本内涵和基本原则，同时，还提出要建立健全生态补偿的公共财政制度，制定生态补偿的产业扶持政策，建立生态补偿环境管理制度及生态补偿的市场化机制，逐步建立责权统一的生态补偿行政责任制度。《意见》的出台对规和指导杭州市的生态补偿实践发挥了积极的作用。整合现有财政补助资金。杭州为建立生态补偿专项资金，整合了现有市级财政转移支付和补助资金，如将生态市建设、环保补助、城建县(市)补助、工业企业技术改造财政资助、农村改厕经费、财政支农资金、扶贫帮困、造田改地、

水利建设、农村改水等10项专项资金整合为生态补偿专项资金。在资金安排使用过程中，各部门按原资金使用渠道，明确对欠发达地区流域生态环境保护项目的倾斜性扶持，结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目。从2005 年起，市财政在原有10项生态补偿政策已安排1.5 亿元资金的基础上，再新增5000 万元，使专项资金规模达到了2 亿元。杭州市财政局还出台了《杭州市生态补偿专项资金管理办法》，明确规定了专项资金的来源、投资重点、分配使用原则和专项资金的使用范围等内容。明确补偿重点领域。在生态补偿重点领域，如市区大气环境污染综合整治，钱塘江、太湖流域(苕溪、运河水系)水环境整治以及七个环境重点监管区域和八大重点行业污染整治为主要内容的“1278”工程，大力推进以“1250”生态示范工程、“百村示范、千村整治”和“生态公益林建设”等为代表的生态市建设重点工程，并在流域交接断面加强水质自动监测系统建设、重点污染源自动监测(控)系统建设。建立补偿行政责任机制。通过建立地区领导干部政绩考核机制来具体落实和推动生态补偿机制的实施。《意见》指出，要建立生态补偿的行政激励机制，积极启动绿色G D P 国民经济核算研究，将万元G D P 能耗、万元G D P 水耗、万元G D P 排污强度、交接断面水质达标率和群众满意度等指标纳入领导干部政绩考核的指标体系。制定补偿产业发展政策。在生态补偿财政补助的基础上制定了促进地方产业发展的相关扶持政策。《意见》指出要加快县域经济的发展，对市区搬迁的工业企业优先考虑在市域周边县(市)安排落户，并在有关税收分成、排污指标分配等方面给予政策优惠。实施财政和税收分类管理政策。对江河源头区、饮用水源涵养区、自然保护区、森林和生物多样性保护地区等欠发达乡镇实施税收减免，同时实行基本财政保障制度和生态保护财政专项补助政策

我们可以从以上材料看到，杭州的生态补偿之所以会取得显著的成果离不开适合当地的具有特色化的法律法规。

三、加快建立健全生态补偿机制尽快建立生态补偿机制的相关法律法规。加强资源合理利用和保护立法, 为建立生态补偿机制提供法律依据, 这是建立和

完善生态补偿机制的根本保证。建立生态补偿机制应当遵循以下原则：一是谁利用谁补偿,谁受益或者谁损害谁付费；二是满足需要与现实可行相结合的原则,在法律上明确规定。通过长期、稳定的政府间的财政转移支付, 加强对贫困地区生态环境保护的支持力度。制定专项自然生态保护法,对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设、生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调。通过立法确立生态环境税的统一征收、管理制度，规范使用范围。 制定和建立矿区资源保护政策和技术标准体系。结合资源开采地区环境的特点，制定和建立矿区资源保护政策和技术标准体系，这一体系应覆盖矿区发展的全过程，对新上矿山项目的环境影响评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建及如何推进生态补偿机制，都应做出明确规定。尽快研究、制订资源开采对环境进行补偿的新办法，加速改善矿山生态环境，做到“在保护中开发、在开发中保护”，实现经济、社会、环境的协调发展。 尽快改革完善有关税费制度。借鉴国外矿产权利金、出让金、抵押金等方面的管理制度和方法，进一步完善我省现有的矿产资源补偿费征管制度，适当提高排污和水土流失等收费征收标准，弥补污水处理等资金缺口。科学建立绿色G D P 制度，把生态环境污染和破坏造成的损失（包括对未来发展所产生的影响）作为成本计入经济增长的统计中去。抓紧推行排污总量收费、补偿空气环境的二氧化硫收费、汽油消费税，以及提高城市垃圾收费，并逐步实行费改税。

建立生态转移支付专项基金。增加对资源充裕地区环境治理和保护的专项财政拨款，以及财政贴息和税收优惠等政策支持。政府的直接预算支持和各种专项补贴以及必要的政策支持，是资源型产业得以持续发展的关键因素。研究制定有关政策和计划，对因保护生态环境而造成的财政减收，应作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素。运用“项目支持”的形式，重点发展重点生态环境保护地区的生态移民和替代产业，将农村新能源建设作为基础设施建设和生态环境建设的重要内容。。改革完善现行税费制度。借鉴国外生态税制经验，改革完善现行煤炭资源税和水资源补偿费，重新界定资源税和补偿费的内涵和调节重点，

拉大征收幅度，适当提高税率（或税额）。进一步完善增值税和消费税等税制，研究开征资源环境保护税等。对资源型城市给予税收返还。所返还的税收专门用于资源开采的环境治理、资源型城市基础设施建设。开展上下游水资源交易，体现水资源的价值。对现行的资源税、矿产资源补偿费制度进行改革，使从其河南当前正处于快速发展工业化、城市化进程中，基本省情是人口众多、资源禀赋相对不足。单纯消耗资源和追求经济数量增长的传统发展模式，正在严重地威胁着自然资源的可持续利用。“十一五”将是河南省全面建设小康社会、奋力实现中原崛起的关键时期。如何以最低的资源、环境成本确保自然资源可持续利用，已成为全省在经济社会发展过程中所面临的一个迫切需要解决的问题。

中共河南省委七届十次全会提出，“按照谁开发谁保护，谁收益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”，这是针对河南资源利用现实提出的具有战略性的要求，是以较低的资源代价和社会代价取得较快的发展和较高的效益的重要措施之一。在河南经济建设和资源开发利用中，建立生态补偿机制，对生态环境保护做出贡献的地区和群众加大财政转移支付力度，加大生态环境保护和建设的投入，实施异地发展等有效举措，对保证全省经济社会的健康、协调、可持续发展具有重要的意义

一、建立生态补偿机制是实现区域生态经济社会协调发展的要求

从河南各地生态功能区位特征与经济发展现状来看，省内重要生态功能区与欠发达地区基本重合。全省重要生态功能区大都分布在北部太行山、西部伏牛山和南部大别山山区。由于区位特点与生态功能定位等多种因素的影响，这些生态屏障地区承担了十分重要的生态保护和建设任务，当地的产业经济和社会发展受到更多的条件制约。随着生态环境和资源价值观的日趋形成，社会各界对生态保护与投资回报呼声日益强烈，尤其是处于重要生态功能区的政府和群众，普遍希望通过建立和完善生态补偿机制得到相应的经济回报。建立和完善生态补偿机制，有利于全面推进全省小康社会建设，实现人与自然的和谐发展；有利于促进区域生态经济社会协调发展，缓解不同地区之间由于环境资源禀赋、生态系统功

能定位导致的发展

不平衡问题；有利于加快培育新的经济增长点，不断提高综合实力；有利于促进共同富裕，维护人民群众的根本利益。因此，建立和完善生态补偿机制，是实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观的具体行动，是尽民求之责，谋民取之利，行民生之德，聚民心之举，是各级政府义不容辞的职责。 二、河南省当前生态补偿存在的问题与政策缺失

当前，河南省生态补偿的运行现状和存在的问题可以概括为以下几个方面： 生态补偿机制是一种新型的环境管理模式，还处于摸索阶段。长期以来，我省一直存在着资源无价、原料低价、产品高价的扭曲价格体系，社会生产部门和企业凭借对自然资源的无偿或低价占有获得超额利润，享用着自然资源提供的各种生态服务，资源的生态价值损失却没有得到补偿。如我省森林一年可蓄水及涵养水量约为202亿立方米，相当于我省水库总容量269.99 亿立方米的近75%；每年减少江河湖库的泥沙淤积量约76.8 亿吨。由于森林的生态效益和社会效益的发挥还未被人们所认识，这部分投资得不到回收，给林业的发展带来了不利的影响。我省虽然实行了排污收费政策，但仅对企业超标排放污染物征收排污 费，而且收费标准低，使用效率差，特别是没有要求生产开发者对生态功能的破坏实行任何补偿，排污费主要用于重点污染源防治，区域性污染防治，污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用以及国务院规定的其他污染防治项目的支出，因而影响了生态政策的执行效果。另外，我省水资源费由水行政主管部门收取，但征收面并未铺开，已征得的有限资源费也没有完全用到生态环保建设中去，造成补偿不到位的局前征收的一些税费难以解决生态补偿问题。虽然国家提出要建立并完善有偿使用自然资源和恢复的经济补

偿机制，坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费”的制度，但在实际执行中，由于资源恢复和环境保护治理资金不足，资金难以落实，行之有效的补偿制度体系尚未建立。如，目前，我省煤炭企业的主要税费有资源税和矿产资源补偿费，这些税费难以解决煤炭开采补偿问题。如永城市煤

炭企业支付的矿产资源补偿费仅1 4元/ 吨煤。根据法律规定，资源税列入一般性财政收入，主要用于解决级差收入问题；矿产资源补偿费纳入预算，主要用于矿产资源勘查等方面的支出。各级地方财政资金不足，支出压力大，也难以从其他方面筹集资金用于资源恢复和环境保护，更不用说拿出资金用于解决因历史原因造成的资源枯竭型城市替代产业转型等问题。生态补偿机制不活，后劲不足。现在的资源开发生态补偿基本上全靠省财政，这种体制不仅没有调动全社会的积极性，而且许多地方产生了依赖思想。补偿途径和补偿网络不健全，也没有实现补偿主体多元化和补偿方式多样化。科研基础薄弱，对生态效益如何进行科学评估，尚处于研究阶段；补偿标准和补偿基金的来源还难以界定。虽然我国已多次明确提出了要建立并

完善有偿使用自然资源和恢复的经济补偿机制，但在实际执行中，由于我省资源恢复和环境保护治理资金不足，资金难以落实，行之有效的补偿制度体系尚来建立。

那么我们不妨借鉴一下我国某些地方的成功经验。比如说，杭州实施的生态补偿较早，取得了相当好的结果，我们先来看一下杭州在这方面的做法。 浙江省的财政是省管县，市不与市外的县有财政关系。2002～2004 年杭州市财政拨出对市外县的各类补助资金3 0 项，3.0628亿元，占总外拨资金（约4亿元）的77.6%；市财政拿出这部分钱，实质上就是对市外县环境保护工作的一种补偿。杭州生态补偿的主要做法有：确定明确的补偿政策。2005 年5月，市委办公厅和市政府办公厅下发了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》明确了生态补偿机制的基本内涵和基本原则，同时，还提出要建立健全生态补偿的公共财政制度，制定生态补偿的产业扶持政策，建立生态补偿环境管理制度及生态补偿的市场化机制，逐步建立责权统一的生态补偿行政责任制度。《意见》的出台对规和指导杭州市的生态补偿实践发挥了积极的作用。整合现有财政补助资金。杭州为建立生态补偿专项资金，整合了现有市级财政转移支付和补助资金，如将生态市建设、环保补助、城建县(市)补助、工业

企业技术改造财政资助、农村改厕经费、财政支农资金、扶贫帮困、造田改地、水利建设、农村改水等10项专项资金整合为生态补偿专项资金。在资金安排使用过程中，各部门按原资金使用渠道，明确对欠发达地区流域生态环境保护项目的倾斜性扶持，结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目。从2005 年起，市财政在原有10项生态补偿政策已安排1.5 亿元资金的基础上，再新增5000 万元，使专项资金规模达到了2 亿元。杭州市财政局还出台了《杭州市生态补偿专项资金管理办法》，明确规定了专项资金的来源、投资重点、分配使用原则和专项资金的使用范围等内容。明确补偿重点领域。在生态补偿重点领域，如市区大气环境污染综合整治，钱塘江、太湖流域(苕溪、运河水系)水环境整治以及七个环境重点监管区域和八大重点行业污染整治为主要内容的“1278”工程，大力推进以“1250”生态示范工程、“百村示范、千村整治”和“生态公益林建设”等为代表的生态市建设重点工程，并在流域交接断面加强水质自动监测系统建设、重点污染源自动监测(控)系统建设。建立补偿行政责任机制。通过建立地区领导干部政绩考核机制来具体落实和推动生态补偿机制的实施。《意见》指出，要建立生态补偿的行政激励机制，积极启动绿色G D P 国民经济核算研究，将万元G D P 能耗、万元G D P 水耗、万元G D P 排污强度、交接断面水质达标率和群众满意度等指标纳入领导干部政绩考核的指标体系。制定补偿产业发展政策。在生态补偿财政补助的基础上制定了促进地方产业发展的相关扶持政策。《意见》指出要加快县域经济的发展，对市区搬迁的工业企业优先考虑在市域周边县(市)安排落户，并在有关税收分成、排污指标分配等方面给予政策优惠。实施财政和税收分类管理政策。对江河源头区、饮用水源涵养区、自然保护区、森林和生物多样性保护地区等欠发达乡镇实施税收减免，同时实行基本财政保障制度和生态保护财政专项补助政策

我们可以从以上材料看到，杭州的生态补偿之所以会取得显著的成果离不开适合当地的具有特色化的法律法规。

三、加快建立健全生态补偿机制尽快建立生态补偿机制的相关法律法规。加

强资源合理利用和保护立法, 为建立生态补偿机制提供法律依据, 这是建立和完善生态补偿机制的根本保证。建立生态补偿机制应当遵循以下原则：一是谁利用谁补偿,谁受益或者谁损害谁付费；二是满足需要与现实可行相结合的原则,在法律上明确规定。通过长期、稳定的政府间的财政转移支付, 加强对贫困地区生态环境保护的支持力度。制定专项自然生态保护法,对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设、生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调。通过立法确立生态环境税的统一征收、管理制度，规范使用范围。 制定和建立矿区资源保护政策和技术标准体系。结合资源开采地区环境的特点，制定和建立矿区资源保护政策和技术标准体系，这一体系应覆盖矿区发展的全过程，对新上矿山项目的环境影响评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建及如何推进生态补偿机制，都应做出明确规定。尽快研究、制订资源开采对环境进行补偿的新办法，加速改善矿山生态环境，做到“在保护中开发、在开发中保护”，实现经济、社会、环境的协调发展。 尽快改革完善有关税费制度。借鉴国外矿产权利金、出让金、抵押金等方面的管理制度和方法，进一步完善我省现有的矿产资源补偿费征管制度，适当提高排污和水土流失等收费征收标准，弥补污水处理等资金缺口。科学建立绿色G D P 制度，把生态环境污染和破坏造成的损失（包括对未来发展所产生的影响）作为成本计入经济增长的统计中去。抓紧推行排污总量收费、补偿空气环境的二氧化硫收费、汽油消费税，以及提高城市垃圾收费，并逐步实行费改税。

建立生态转移支付专项基金。增加对资源充裕地区环境治理和保护的专项财政拨款，以及财政贴息和税收优惠等政策支持。政府的直接预算支持和各种专项补贴以及必要的政策支持，是资源型产业得以持续发展的关键因素。研究制定有关政策和计划，对因保护生态环境而造成的财政减收，应作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素。运用“项目支持”的形式，重点发展重点生态环境保护地区的生态移民和替代产业，将农村新能源建设作为基础设施建设和生态环境建设的重要内容。。改革完善现行税费制度。借鉴国外生态税制经验，改革完善

现行煤炭资源税和水资源补偿费，重新界定资源税和补偿费的内涵和调节重点，拉大征收幅度，适当提高税率（或税额）。进一步完善增值税和消费税等税制，研究开征资源环境保护税等。对资源型城市给予税收返还。所返还的税收专门用于资源开采的环境治理、资源型城市基础设施建设。开展上下游水资源交易，体现水资源的价值。对现行的资源税、矿产资源补偿费制度进行改革，使从其中获得的税费收入直接形成矿业补偿基金，用于资源枯竭城市的产业转型补贴和职工安置。加强各种资源费的征收力度,统筹安排，提高资源和生态环境保护与建设投入的整体效能。目前各项资源费的征收和使用都是按部门和行业分别进行的，而且征收力度有限，未能得到充分体现保护和建设的整体效能。要

通过建立和完善生态资源费的征收和使用管理办法，统筹安排与生态补偿有关的矿产、水、环境、土地费，加大各项资源费支出中的资源和生态环境保护和建设的比重。

我们坚信，在政府的正确指导下，各大生产部门遵从法律法规，积极开展生态补偿，我们河南省可以在可持续的发展道路上走向更美好的明中获得的税费收入直接形成矿业补偿基金，用于资源枯竭城市的产业转型补贴和职工安置。加强各种资源费的征收力度,统筹安排，提高资源和生态环境保护与建设投入的整体效能。目前各项资源费的征收和使用都是按部门和行业分别进行的，而且征收力度有限，未能得到充分体现保护和建设的整体效能。要

通过建立和完善生态资源费的征收和使用管理办法，统筹安排与生态补偿有关的矿产、水、环境、土地费，加大各项资源费支出中的资源和生态环境保护和建设的比重。

我们坚信，在政府的正确指导下，各大生产部门遵从法律法规，积极开展生态补偿，我们河南省可以在可持续的发展道路上走向更美好的明天