关于“最高限价”、“预算控制价”和“标底”

关于“最高限价”、“预算控制价”和“标底”

——王毅青《造价师》243、244期

投标报价一直是招标投标活动中最关注的内容，一个准确、合理又经济的投标报价往往决定了一个投标的成败，而围绕招标投标出现的各种竞争最终又都反应在价格上。企业是要讲效益的，为争取更大利润，投标企业会采用各种方式在报价中动脑筋，例如采用不均衡报价方式（合理的或投机的）或使用各种手段获取“标底”信息等，而最直接和最丑陋的方式是串通投标和围标。为有效控制围标和哄抬标价，招标人也在想尽办法予以控制，事先编制“标底”就是有效控制的极好方法。编制标底办法虽然好，可是又有保密问题不好解决，各个环节都容易出差错。所以政府有关行政主管部门提倡鼓励招标项目不设立标底，进行无标底招标。而无标底招标对价格控制又有些困难，都在不同程度上碰到围标造成的哄抬标价以及低价抢标现象，结果就又有了“最高限价”和“预算控制价”。

基本建设项目中年度基本建设投资计划项目是围标和低价抢标的重灾区。年度基本建设投资计划项目前期准备工作环节基本简化，年度计划批准后项目直接进入设计和建设实施阶段，而年度投资计划项目又以房建、市政工程为主，即项目批准后进入招标投标阶段。相对来讲，此类建设项目年度基本建设投资额度较大（每年都有很多），分到各单位（各招标人）工程投资额度小的又比较多（如一段路、一栋房、一个综合楼等），而投标企业多为当地企业，外地企业参与很少。此类工程建设项目招标时会出现：1、项目投资额度小时，参与的施工队伍比较多，而资质要求一般又比较低，往往一个项目报名就能报十多二十家，施工能力参差不齐，投标企业之间多是“朋友”，与招标人代表个人关系复杂。2、此类项目投资额度比较大的，又很少有大到外地企业来参加也有得赚，一个单位工程的招标，对投标人资质要求比较高时，参与投标的投标人经常是就那几家企业。3、有些房建、市政工程项目（如公用房、埋线、修路、开关分支箱、绿化等）投标人经常碰到的都是老面孔，

经常碰到投标“掮客”。基于以上种种原因，此类招标项目极易发生串通投标和围标哄抬标价现象。随着招标方式逐步程序化，招标人和投标人两个市场主体（也是矛盾主题）之间的“斗法”也愈来愈激烈，串标、围标现象层出不穷，手段也愈来愈精良，而招标人则是想尽各种办法疲于应付。

为进一步规范房屋建筑和市政基础设施工程项目的施工招标投标活动，维护市场秩序，保证工程质量，2005年国家建设部颁布了《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见》建市【2005】208号文，其中规定国有资金投资的工程项目中推行《建设工程工程量清单计价规范》方式计价，并为遏制串通投标围标做出：“提倡在工程项目的施工招标中设立对投标报价的最高限价，以预防和遏制串通投标和哄抬标价的行为。招标人设定最高限价的，应当在投标截止日3天前公布”的意见。《意见》一经颁布，各地区也对使用工程量清单计价相继出台了自己的各种办法和规定，目的只有一个，即公平、公正，杜绝哄抬标价、低价抢标现象发生。

1、最高限价（拦标价）

“最高限价”其实就是俗称的“拦标价”，是指招标人在招标过程中向投标人公示的工程项目总价格的最高限制标准。有时是使用设计概算下浮百分点设定，有时是使用施工图预算上浮百分点设定，但多数是使用概算下浮。如果是使用施工图预算，完全可以将其做为标底参与评标，有标底再使用“拦标价”已经没有多大意义。限制最高价格这种方式，对于工程量清单计价中限制哄抬标价起到了积极和有效的作用。

对于“拦标价”的使用，经过多年“努力”各地又各有不同，使用过程中经过实践又发明和演变出限制最高和限制最低价格的方法，即编制人考虑到：高的可以拦，低于成本的当然也得拦。可是，编制人却没有考虑到，对于低于成本的限定，用一个百分数就能界

定吗？用社会成本能够作为企业成本来界定某个投标人报价低于成本吗？对于判定低于成本，业内人士都十分的小心，因为它是《招标投标法》里明令了的废标条件。低于成本属恶意竞争，对工程质量以及合同执行都隐藏了隐患，其中不乏血的教训。是否低于成本是招投标活动中应十分重视的内容，也是成熟投标企业已经认识到的和不肖使用的。

如何界定低于成本确实是一个难题，界定低于企业成本就更难。一般现有的方法是由评标委员会中富有经验的造价工程师依据招标文件中载明的计价方法、工程项目状况、社会成本以及市场价格，参照其他投标人的报价或标底，对个别明显低于其他投标人报价的投标人投标报价或挑出多项其他明显低的单项报价，提出质疑要求投标人澄清。投标人对报价过低的质疑进行澄清时应有明确、清晰、合理、有效的解释并提供相关证明材料，即理由要能够经得起考证，例如有先进的施工工艺，有新材料使用，有可以节约成本的措施等，不是只表示这个免费、那个免费的就想蒙混过关。如果评标委员会对其理由不能认可，即可以按低于成本做废标处理，而评标委员会对其澄清认可，低于其他投标人多少是可以接受的，那么就不能按低于成本做废标处理。所以，在评标时对低于成本的认可是十分严肃的事情，要由评标委员会出具全体签字的“决议”方能作数，评标委员会是要负法律责任的，绝对不能只凭一个事先设定的最低“拦标价”就将投标人排除在门外。设定最低限价的编制人，对招标项目是极其不负责的，任何人都不能没有了解情况就将有竞争力的投标人排除在外，因为您的价格即使是再准确，也不是投标人计算过自己企业成本后的报价。而企业更不会做赔本的买卖，真的是低于成本价时，经常是在评标阶段评标委员会提出质疑后，投标人自己就发现这个价格干不来而主动退出了。这里说一下关于“低价抢标”，由于招标投标活动逐步规范，各种法规逐步健全，招标文件及合同条款也逐步完善，投标企业也逐步成熟，人们对低价抢标已经不齿，现在其实已经不多见。

2、预算控制价

在2006年《山东省房屋建筑和市政基础设施工程施工工程量清单计价招标投标暂行规定》鲁建发〔 2006〕25 号文中：“第十条 采用工程量清单计价方式进行招标投标的，招标人可以设立预算控制价。预算控制价是反映招标人对招标工程期望的最高限价”。

在这个文件中出现了“预算控制价”一词，而且规定一个招标项目只能设立一个预算控制价。预算控制价应当根据招标文件、施工图设计文件、施工现场条件、工期和质量要求、《计价规范》、《计价办法》以及工程造价管理机构发布的人工、材料、设备价格等编制。《规定》第十三条：“投标人的投标报价不得高于预算控制价，投标人投标报价高于预算控制价的，应作废标处理”。在这个《规定》中对最高限价的编制做出了规定即要采用施工图预算来作为限价的，规定预算控制价内容应当包括工程项目总价表、单项工程费汇总表、单位工程费汇总表、分部分项工程量清单计价表、措施项目清单计价表、其他项目清单计价表、规费分析计算表、主要材料设备价格表，以及相关说明等。依据预算来限定最高限价，是比较准确的，而这个《规定》其实是对建设部《意见》的补充规定，即最高限价的编制不能使用设计概算，而是应该使用施工图预算，也就有了“预算控制价”一词。其实它还是设定的 “最高限价”，但是是以预算来控制最高价格的，它比概算下浮而设定的最高限价要更准确、更接近市场价。

在这里还应提到《规定》中还明确规定：“投标人认为预算控制价低于本企业成本的，可放弃投标，并向招投标监管机构或者招标单位书面提交放弃投标说明”，也就是说虽然您报名同时也预审过，您感觉招标人的预算控制价您做不了，可以退出。所以编制“预算控制价”同样也是十分严谨的事情，千万不能漏项、落项，落的太多极有可能控制价一经登出，都闪人了还更麻烦。

笔者倒认为既然有了“预算控制价”，就不如做为“标底”来参与评标比较方便，因为《规定》中还规定“预算控制价”：应当在招标文件中载明预算控制价的设立方法、公布的

内容和时间……预算控制价一般应随招标文件一起公布，公布预算控制价的同时，应报建设行政主管部门备案……，挺麻烦的，而且公布的内容包括所有计价表格，与标底是一样的，这样看做为标底参与评标更为大家所熟悉。设定“预算控制价”有一个优点就是节约社会成本，可以说“标底”和“预算控制价”也是各有所用吧。

3、标底

“标底”是招标人根据批准的项目初步设计方案、投资概算、施工图设计文件、施工现场条件、工期、质量、有关标准与定额以及市场价格等情况合理编制的工程造价文件。在工程量清单计价中，它是施工图预算价格，当然包括了计价规范中工程项目总价表中所有内容，它是招标评标中极其重要的“参考值”。

“标底”在招标采购方式刚刚进入中国市场时，因为其保密性极强而倍受关注。大家很为招标时的开标现场公布标底而新奇和兴奋，所以“标底”就成为所有人关注的焦点。为标底下大本钱的不乏其人，为标底摔倒的人也不在少数，那时招标过程中标底几乎就是一切。正是由于它的特殊性，围绕标底的使用又衍生出很多的规定，保密是一定的，这个大家都清楚。那么，标底编制人资格？是否需要报审？是否最接近它的可以得最高分？可不可以不设？可以设几个？甚至于开标时由谁宣布？应该盖谁的章？盖在哪等等，又让人眼花缭乱。例如，有规定说必须报审，还得备案！有规定就说不用报审，但得备案！有规定就说不用报审，不用备案，完全是招标人行为。让人极其的疑惑。并且《招标投标法》只规定：招标人设有标底的，标底必须保密。对于标底的编制没有明确规定。招标代理机构刚刚成立时对工程类招标资质中要求造价工程师人数，初衷也是为编制标底设定的，相信早年加入招标代理行业人士还应该有印象。那么，招标人能不能自己编制标底？还是必须请专职造价咨询公司？还是招标代理机构本身就可以编制？在2000年前，招标代理机构就都是自己编制（哪怕请别人编也该上自己章），自己编制不出是很丢人的事情，是要扣

除30%招标代理费的。至于《工程量计价规范》中要求由有资质的工程造价公司编制，也是指清单编制，虽然基数内容都是一样，但笔者一直感觉招标代理机构不编制标底是因为后来收费原因和自身不过硬问题，当然也不能忽视收费问题这个原因。

其实说到底，标底只是评标参考值，它不能作为定标依据，它是招标人用来比较投标人报价是否合理的参数。《招标投标法实施条例》（征求意见稿）有了这样规定（虽然还在征求意见）：招标人设有标底的，应在开标时公布。标底只能作为评标的参考因素。招标人不得在招标文件中规定投标报价最接近标底的投标人为中标人，也不得规定投标报价超出标底上下浮动范围的投标直接作废标处理。招标人不得规定投标报价低于一定金额的投标直接作废标处理。招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。征求意见稿中几个“不得”将标底在评标中做出了很严肃的规定，这些规定是十分必要的，在以往的招标评标中经常会有滥用标底做废标条件的情况发生。

总之，围绕标底或类似标底作用的招标人控制造价的方式，都是招标投标过程中发生过很多不愉快后总结出来的，别管使用哪种方式，都应该遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，不能有违背此原则的规定和现象发生。招标代理机构在编制招标文件时，应充分考虑工程项目具体情况合理运用，对于招标人所选中的方式应积极配合，在法规中了解运用各种方式的各种规定，掌握操作中的技巧，提高自己业务能力，为招标人当好参谋。

二○○九年十一月十二日

工程标底的参考作用

投标竞争的实质是价格竞争。标底是招标人通过客观、科学计算，期望控制的招标工

程施工造价。工程施工招标标底主要用于评标时分析投标价格合理性、平衡性、偏理性，分析各投标报价差异情况，作为防止投标人恶意投标的参考性依据。但是，标底不能作为评定投标报价有效性和合理性的唯一和直接依据。招标文件中不得规定投标报价最接近标底的投标人为中标人，也不得规定超出标底价格上下允许浮动范围的投标报价直接作废标处理。

招标人自主决定是否编制标底价格。标底应当严格保密。货物或服务招标设标底的情况较少。

《工程建设项目施工招标投标办法》

第三十四条 招标人可根据项目特点决定是否编制标底。编制标底的，标底编制过程和标底必须保密。

招标项目编制标底的，应根据批准的初步设计、投资概算，依据有关计价办法，参照有关工程定额，结合市场供求状况，综合考虑投资、工期和质量等方面的因素合理确定。

标底由招标人自行编制或委托中介机构编制。一个工程只能编制一个标底。

任何单位和个人不得强制招标人编制或报审标底，或干预其确定标底。

招标项目可以不设标底，进行无标底招标。

第五十五条 招标人设有标底的，标底在评标中应当作为参考，但不得作为评标的唯一依据。

中华人民共和国招标投标法实施条例 （征求意见稿）

第四十五条 [评标标准和方法]评标委员会应当遵循公平、公正、科学、择优的原则，按照招标文件规定的标准和方法对投标文件进行评审。招标文件没有规定的评标标准和方法，不得作为评标的依据。

招标人设有标底的，应在开标时公布。标底只能作为评标的参考因素。招标人不得在招标文件中规定投标报价最接近标底的投标人为中标人，也不得规定投标报价超出标底上下浮动范围的投标直接作废标处理。

招标人不得规定投标报价低于一定金额的投标直接作废标处理。招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

2007国家发改委施工标书范本：

3.2.2评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价，或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相应的证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相应证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，其投标作废标处理。