流动儿童教育权益保障探论

第２５卷　第７期　辽宁教育行政学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｌｉａｏｎｉｎｇ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　Ｖ０１．２５　Ｎｏ．７　２００８年７月　Ｊｕｌ　２００８　流动儿童教育权益保障探论　吴海波，罗习珍　（江西中医学院，南昌３３０００４）　、　［摘要】流动儿童的教育问题是一个事关提高我国公民整体素质的重要问题。支持和关注处　境不利的流动儿童的教育状况，是促进教育公平，维护教育声誉的重要举措之一。当前，我国流动儿　童的教育还面临着许多困境，为此，我们在完善各种策略、制度的同时，更应该从立法角度入手，通　过营造公平的教育环境、构筑和完善教育权益保障机制、加强普法宣传以及加强执法力度等项措　施，确保流动儿童的教育权益不受侵犯。　［关键词】流动儿童；教育权益；教育公平；法律　［中图分类号】Ｇ４０—０１　１．８　『文献标识码】Ａ　［文章编号】　１６７２—６００２（２００８）０７—００１０－０３　中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强　村劳动力的２３％，其中举家在外务工的劳动力２４３０万　４岁义务教育阶段适龄　党的执政能力建设的决定》，提出了“构建社会主义和　人，随同父母进入城市的６至ｌ城市外来务工人员　谐社会”的新命题。和谐社会的构建其内在的要求是　儿童约有６４３万人日。从微观调查看，北京、上海、　各种经济、政治和文化利益在全体社会成员之问合理　主要集中在沿海经济比较发达的大中城市：深圳、天津、杭州、南京、苏州等都是城市外来人员　而平等地分配。而教育机会均等则为每一位社会成员　广州、因此这些城市的流动儿童相对也比较　在社会博弈中提供了实现利益均等的机会。因此，实　比较集中的地方，施全民教育，推进教育机会均等，保障每一个公民享　多。根据有关调查显示，北京、上海、深圳各有２０余万流　有平等的教育权益，不仅是构建社会主义和谐社会的　动儿童【ｊ』。　重要基础，同时也是当今中国教育改革的一个主要目　随着我国城市化进程的加快，农村剩余劳动力向　标。但是，在朝着这个目标不断前进的历程中，有一个　城市转移是一个必然趋势。据统计，２０００年我国农村　特殊的受教育群体——流动儿童，似乎还没有受到应　人口为９．２８亿人，其中农村劳动力为４．８亿人。而未　有的关注。就目前流动儿童的受教育状况来看，所谓　来我国每年新增农村劳动力约在７００～８００万人之　“教育机会均等”还有许多亟待解决的问题。　间，但从长远看我国农业领域只需要ｌ—１．５亿劳动　流动儿童发展现状与发展趋势　力。剔除现在４．８亿农村劳动力包括的１．２８亿乡镇企　一、流动儿童是伴随农村剩余劳动力向城市转移所　业劳动者，农村剩余劳动力大约需要向城市转移２～　出现的—个特殊群体。自改革开放以来，伴随着中国城　２．５亿人【４Ｊ。随着大量农民进城务工就业和工作的日　市化进程的加快，越来越多的农村剩余劳动力流人城　趋稳定，越来越多的农民工会倾向将子女带到城里居　市，流动儿童数量也在这场城市化革命中日益壮大。由　住和上学，这样，流动儿童的数量必然会有一个更快　于流动儿童的流动性太强、数量变化太陕，因此，要统计　的增长趋势。　出目前我国流动儿童的精确数字，显然是不现实的。目　总之，无论是从宏观统计还是从微观调查来看，　前关于我国流动儿童的数量统计，主要是基于宏观估算　流动儿童都已经形成一个庞大的特殊群体，而且这个　和微观调查。从宏观统计来看，２００３年ｌ１月，国务院妇　群体的数量还在不断地增加。随着这个特殊群体的不　女儿童工作委员会和全国妇联根据２０００年第五次全　断扩大，他们如何接受义务教育，如何平等公正地与　国人口普查结果推算：我国流动人口规模已超过ｌ亿以　其他儿童一样合理地分享教育资源，则是当前全社会　上。其中ｌ８岁以下的流动儿童和少年有１９８２万人，占　必须正视和迫切需要解决的现实问题。　全部流动人口的１　９．３７，７￣。另据国家统计局有关资料显　示，２００３年农村外出务工的劳动力已达１．１４亿人，占农　【收稿日期］２００８—０５—２１　二、流动儿童教育面临的困境及其成因　从相对数字来看，尽管目前流动儿童数量在全国　【作者简介】吴海波（１９７２一），男，江西高安人，江西中医学院经济与管理学院副教授，博士，硕士研究生导师；罗习珍（１９７７一），女，湖南茶　陵人，江西中医学院助教。　・　ｌ０・　维普资讯 http://www.cqvip.com

总人口和外来人口总量中所占比例并不是很高，但　享有优质的学校教育资源”嘲。正是由于教育法律法　６００多万的绝对总量，又迫使我们不得不对这样一个　规的执行不到位，使得流动儿童的教育不公平问题依　特殊群体予以高度重视。这是因为，他们正处于接受教　然得不到彻底的解决。　育的关键时期，如果他们在这个阶段能够与其他城市　第二、教育经费的不足，也对流动儿童获取均等　儿童一样平等地获取各种教育资源和教育机会，这对　的教育机会产生了一定的影响。目前我国义务教育实　以县为主的管理体制；相　于他们的健康成长，无疑具有十分重要的意义。这不仅　行的是县、乡两级政府办学，关系到他们个人的前途，也是一个有益于社会的重要　对而言，中央和省级政府则多半不直接插手义务教育　这就意味　问题。而当前的情况却不容乐观。尽管他们可能生在城　的直接管理。管理体制决定教育投资分配，其所承担的教育投资责任反而　市或者是很小就在城市里成长起来的一代，但由于身　着越是高一级的政府，９９９年在湖北省　份的不同，他们却享受不到与同龄城市儿童平等的教　更小。以湖北省义务教育投资为例，１育资源和教育机会。这个特殊的群体不仅入学率低，而　预算内义务教育经费支出中，中央财政补助约占　５％，省级约占１．２％嘲，也就是说，超过９７％的义务　且失学率也比城市同龄儿童高得多。据统计，目前我国　１．流动儿童失学率高达９．３　”。这意味着每年有６Ｏ万左　教育经费支出是由县、乡两级政府来承担的。随着流　右的流动儿童失学，如果再加上从来没有人过学的学　动儿童的日益增加　接受流动儿童的地区财政负担也　龄流动儿童，这个数字就会更大。由于受各种不公正待　必然越来越重。因为流动儿童交纳的教育统筹费用没　遇的影响，这种现象不但丝毫没有好转的迹象，而且还　有根据其父母的就业流向在地区问划转，而城市财政　有不断恶化的趋势。导致这种不和谐现象出现的原因　体制在义务教育支出中又没有包含流动儿童的教育　如果上级政府不加大投资力度，城市地区依靠　是多方面的，其中包括教育费用太高、户籍政策不合　经费，理、民工子弟学校教学质量太差等，有关这方面的阐　自身财力来满足本区域义务教育发展需要的愿望，必　，在这种情况下，大部分流动儿童　述，前人已经有了较全面的分析，本文不再赘述。笔者　然变得越来越渺茫　就可能面临着因为没有教育投入，而不得不接受没有　只想在前人研究的基础上补充两点：　第一、教育法规执行不力，进一步恶化了流动儿　公立学校接收的尴尬。　童教育不公平现象。为了解决流动儿童教育难的问　三、解决流动儿童教育困境的法律思考　题，应该说中央政府出台的相关政策还是不少的，那　面对当前流动儿童所面临的上述种种教育困境，　为什么问题还是如此严重呢？其关键原因是因为一些　问题已到了非改不可的地步。就目前的现状而言，结　流动人口比较集中的城市没有给予流动儿童的教育　合各地的一些相关实践，笔者认为，如果依然将解决　问题以真正的重视。早在１９９８年３月，教育部和公安　问题的方法停留在政策层面上，显然是很难奏效的。　部联合颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》第四条　我们现在所要做的是，必须从立法的角度人手，将过　就规定，“流人地人民政府应为流动儿童少年创造条　去的一些政策、制度以法律法规的形式确立下来，建　件，提供接受义务教育的机会。流人地教育行政部门　立义务教育经费的有效保障机制，由此来保证各项政　应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职　策、制度的有效执行；同时，还必须加大制定相关法律　责”。２００３年９月，国务院办公厅又转发了教育部等　法规的力度，一方面要对原有不合理的法律法规做必　六部委的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义　要的修改，另一方面还必须根据实际情况制定一些新　务教育工作的意见》，提出建立农民工子女接受义务　的法律法规，以保障流动儿童接受义务教育的权益不　教育的经费筹措保障机制，规定“流人地政府财政部　受侵犯。　门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予　流动儿童与其他弱势群体一样，是社会低层的基　补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进　本构成。关注其受教育境况，保障其合法受教育权益，　城务工就业农民子女义务教育工作”。“流人地政府制　是现代法治的题中应有之意。不论是在理念上，还是　订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，　规范制度上，现代法治都体现出对流动儿童这样的弱　减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”。尽管　势群体的关怀。应该指出，自新中国成立特别是改革　如此，流动儿童的教育问题却并没有因此而得到明显　开放以来，我国在流动儿童教育权益保障方面做出了　的改善。比如在武汉，“即使在大力提倡降低公办学校　不懈努力，也取得了一定的成就。我国制定的《未成年　门槛、取消借读费的今天，仍然有大量公办学校向流　人保护法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民　动儿童收取借读费。由于受高考学籍的限制，所有重　共和国教育法》以及其他一些规章制度等，都是直接　点中学都拒绝接受流动儿童。这就意味着流动儿童即　或间接对流动儿童教育做出保护的法律。但是，我们　使成绩优异，仅仅因为社会身份的差异，他们就无法　也应该看到，我国的法治化建设刚刚起步，若按照一　维普资讯 http://www.cqvip.com 个完善的法治社会对于人权保障的标准和要求来看，　人们对弱势群体进行各种有益的帮助，这不仅有利于　而且还可以减少　无论在观念还是制度上，我国在流动儿童教育权益保　弘扬中华民族团结互助的传统美德，障方面，还存在相当大的差距。例如，尽管立法规定了　社会矛盾与冲突。　对流动儿童教育的特殊保护，但实现对这些保护所需　第四，加强执法力度。在我国，受教育权利是宪法赋　要的经费和其他物质条件，在立法中却没有具体的规　予公民的一项基本权利。宪法第４６条规定“中华人民共　定；对于侵犯流动儿童教育权利的行为，应当通过何　和国公民享有受教育的权利和义务”。这一规定使受教　种程序予以防止和惩处，也缺乏可操作性的规定。法　育权利成为宪法权利中经济、社会和文化权利的重要组　不仅在　治作为人的一种生活方式、一种秩序追求与制度安　成部分。受教育权利作为—项宪法性质的权利，排，必须担当起保障流动儿童教育权利不受侵犯的使　宪法中作了规定，而且也被具体的部门法所内化。《中华　人民共和国教育法》第９条规定：“中华人民共和国公民　命，为了实现这一使命，其具体做法如下：　第一，营造公平的教育环境，从源头上防止流动　有受教育的权利和义务，公民不分民族、种族、性别、职　儿童教育缺失现象的出现与扩大。法律是利益的调整　业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的机　器。如果说因为主观原因造成流动儿童教育缺失的出　会。”而其他相关条款也分别对公民受教育权利的内容　现不可避免，那么，我们应尽可能确立机会均等的法　和保障作了规定。由此看来，流动儿童的教育困境并不　律机制，避免法律歧视，克服因制度缺陷造成的流动　是“无法可依”，而是因为“有法不依、执法不严”。从前面　儿童教育缺失现象的出现。与此同时，要根据平等、公　的描述中我们可以看到，正是由于有法不依、执法不严，　平和人道的现代法律精神，遵循市场经济发展的客观　造成了很多流动儿童连义务教育权都被无隋剥夺的局　规律，逐渐减少或阻止违反公平竞争原则的强势群体　面，这种现象警示我们加强执法力度已经到了刻不容缓　的生成，充分赋予流动儿童接受教育的平等权及其他　的地步。　各种必要的权利，并保证其可操作性，从源头上防止　在构建社会主义和谐社会的今天，加强教育立法　流动儿童教育缺失现象的出现与扩大。　工作，确保流动儿童与其他儿童一样享有均等的教育　第二，合理构筑和进一步完善流动儿童教育权益　权益，具有非常重要的意义。它不仅是和谐社会的根　保障制度。社会保障制度是以国家立法形式确定的，　本体现，同时也是和谐社会背景下实现教育公平的重　而且是国家和社会应共同承担的一种强制性责任。就　要保证。实践表明，要有效地解决流动儿童就学难的　流动儿童而言，教育权益保障制度的确立，就是要保　问题，不能关起门来抓教育，也不能孤立地抓某一环　障他们与其他公民一样，享有平等的足额的教育机会　节，而必须整体优化流动儿童教育的经济环境、社会　和教育权利。比如通过建立地方各级政府义务教育经　环境、家庭环境和学校环境。解决流动儿童的教育问　费的分级分担制度，来确保流动儿童的义务教育经费　题是一项长期的的系统工程，它需要各级政府、教育　得到落实。现实生活中我们不得不面临这样一种现　部门、学校和家庭的通力合作，密切配合。只有从制度　实，即任何社会都会有一部分人像流动儿童一样处于　上、策略上，特别是法律上创设一个保障、支持、鼓励　自己难以克服的困境当中，对这些弱势群体的各种困　流动儿童受教育的氛围，才可能从根本上使流动儿童　难，政府有责任以立法和制度的形式予以保障，具体　的教育状况有所改善，才能真正保障他们的教育权益　就教育而言，就是要使扶助他们的教育活动具有制度　不受侵犯。　保证。如成立专门的扶助机构，设立专项扶助基金，有　『参考文献］　套相应的规范性制度来指导和约束扶助机构及其　资金的使用，从而使扶助流动儿童教育的工作真正纳　［１］苏敏．我国流动儿童失学率高达９．３％［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ／／　入规范化、法制化的轨道。　ｗｗｗ．ｓｉｎａ．ＣＯＩｌ１．ｃｎ，２００４—０５—１４．　一第三，加强普法宣传。应当看到，流动儿童父母及　［２］ｇ先佐．“流动儿童”教育面临的财政问题与对策［Ｊ］．　其自身权利意识及能力的缺失，也是造成其弱势地位　教育与经济，２００４（４）．　的一个重要原因。通过自身努力改变弱势状态，是摆　［３］卢炬甫．改善民工子女就学【Ｎ］．人民日报，２００２－０３－０５．　脱弱势形象的最有效的方法。我们应当加强对公民，　［４］苏明．国民经济转型时期工农关系、城乡关系和国　民收入分配关系的研究『Ｊ］．经济研究参考，２００３　宣传工作，使他们不断增强法律意识，尤其是权利意　（４９）．　识、诉讼意识，使其在遭到不公平教育侵害时能够运　［５］“流动儿童”挑战城市义务教－ｇＯ］．中国职工教育，　用法律武器来保护自己。同时，普法也能唤起人们同　２００５（２）．　情、关爱像流动儿童这样的弱势群体，并由此可能使　（责任编辑：雷雯）　・　特别是像流动儿童及其父母这样的弱势群体的普法　１２・