洛杉矶交通发展的经验教训

Los Angeles Transport Development: 

Lessons and Implications  

洛杉矶交通发展的经验教训 

周江评 博士 

国际交通与发展政策研究院中国政策主管 中国北京, 建国门国际大厦1903, 100004 

美国华盛顿特区, 1210 18th Street NW, 3rd Floor, 20036  

2010年12月 

摘要： 

通过简要的历史回顾，文章探求了大洛杉矶区域交通发展中存在的问题及其提供的经验教训。文章指出一系列决策、选择的失误，是造成大洛杉矶区域今天交通问题、特点的主要原因。从历史的角度和洛杉矶的经验看，政府一、两次重大的决策、选择，并不一定会造成严重的交通问题。不同的决策和选择之间，具有相互弥补、修正的作用。严重交通问题的形成，通常是一系列决策、选择的失误。从政府的角度，对于交通发展或者交通问题治理，应该大胆地去尝试个别的新政策，通过定期的、严格的、独立的、公正的和透明的政策评估机制，避免一系列的决策失误。 关键词： 洛杉矶 交通  决策 政府 

Abstract: 

Based on the history, this paper explores the problems of Greater Los Angeles’ 

transportation development.  Lessons from and implications of these problems are also examined. This paper contends that a series of inappropriate decisions and choices shape the region’s nowadays transportation problems and characteristics. Based on the history and Los Angeles experience, one or two decisions or choices by the government do not necessarily lead to serious transportation problems. Different decisions or 

choices can be complementary or counteractive to one another. Serious transportation problems often times are outcomes of a series of erroneous decisions or choices. For a government, it should try individual policies boldly and avoid making a series of 

problematic decisions by establishing a regular, strict, independent, just and transparent policy evaluation mechanism.  

Key Words : Los Angeles    Transportation   Decision‐making    Government  

1.总揽 

       很多人也许不知道，以高度依赖小汽车、城市沿着高速公路无限向周边郊区低密度蔓延、全美最严重的交通拥堵而著名的洛杉矶，曾经是一个美国公共交通发展的典范。例如，在1946年，洛杉矶人均完成426次公交出行1。换句话说，以每人每天出行2次计，当时洛杉矶人的58%的出行依靠当地的公共交通系统完成的——这样的数据和成就，放在今天任何一个以公共交通发达著称的现代大都市，都不会逊色。洛杉矶的公共交通事业走向平凡化甚至是衰落，大约是从1950到1960年代开始的。从那至今，洛杉矶的交通问题才逐渐演变成高度依赖小汽车、城市沿着高速公路向郊区无限蔓延的局面。但是，从那至今，洛杉矶也不是没有为恢复它公共交通系统的辉煌努力过。更确切的说，从那时开始，洛杉矶的交通发展史就是一部支持高速公路、小汽车发展的公众、企业家、团体及其政治代表和支持公共交通的民众、企业家、团体及其政治代表时而相互对立，时而相互妥协的政治博弈的历史。 

洛杉矶的公共交通的兴起、衰落和恢复，也和美国乃至世界更大的技术发展、政策环境和重大历史事件密切相关。例如，在小汽车技术未能大规模推广的时代，洛杉矶和其它很多城市一样，依赖于蒸汽公共汽车、有轨电车等。二战时，美国政府为了保证用于战争的石油资源，对城市、居民的汽油使用进行了严格的配额管理；同时，绝大部分的钢铁、铁矿石、煤矿等汽车工业的主要原材料，也被用于军事目的。这样的政策，客观上造成了二战当中的若干年，包括洛杉矶在内的绝大多数美国城市只能依赖人均能源消耗相对小的公共交通来满足居民的出行需求。还有就是1970年代，阿拉伯世界对英美的石油禁运，也让包括洛杉矶在内的各美国城市的公共交通获得了一次意外的恢复或者上升机会。最后，就是美国二战后，以国防名义为各地兴建州际高速公路提供巨额资金补助，也造成了包括洛杉矶在内的美国大城市全力以赴的高速公路建设，而忽略了大力发展公共交通。刨去这些外部因素，洛杉矶在交通发展、特别是在公共交通发展中值得注意的经验教训是以下几点： 

一， 政府未能在小汽车和公共交通发展之间找到一个合理的均衡，结果是让拥护小汽

车发展的民众、企业家及其政治代表过分挤压了公共交通的发展空间，造成了公共交通发展总体上远远滞后于小汽车和高速公路发展的局面。 二， 政府过分依赖于市场力量、民众偏好进行土地开发、居民住房供给，结果市场力

量、民众偏好实质上推动的是高速公路从城市中心向外的无序延伸、住房、就业等沿着高速公路低密度蔓延。这样的局面，带给区域的是长期不可承受的环境代价、能源代价。 

1

 数据来源：http://www.uncanny.net/~wetzel/lary.htm, accessed on Dec 12, 2010. 

三， 政府始终不能克服大洛杉矶内6县区域内行政分割、政令不一、区域性规划难于

推行的局面。在大洛杉矶6县区域总共有80多个城市（包括人口最多、面积最大的洛杉矶市），这些城市往往依据自己的利益，选择自己的行政领导或者民意代表，制定各自利益最大化的交通、土地利用规划。区域层面、全局性和长期的利益，通常不是各城市考虑的重点。 四， 政府在公共交通的大项目建设和资金供给上，常常议而不决，执行不力，造成公

共交通系统大部分时间属于维持现状的状态，结果是公共交通对民众的吸引力始终有限。 五， 政府在发展公共交通事业中，未能树立成功典型、广而告之，部分造成本地公共

交通的市场形象不佳，被出行者当做是比小汽车出行档次低、或者是被迫的出行选择。 六， 政府在发展公共交通事业中，未能综合考虑自行车和步行交通对公共交通的配套

和“最后1公里”的问题，造成公共交通出行的便利度、快捷度远远落后于小汽车。 七， 政府未能最优化区域内不同公共汽车营运部门的服务，给公交乘客带来一定的不

便，进一步降低了公共交通的吸引力。相反地，小汽车出行得到了更多的照顾，例如就近停车、基础设施免费提供等等。 

2. 曾经辉煌的洛杉矶公共交通 

        在1940年代以前，甚至到小汽车以及开始逐步大规模普及的1950年代，洛杉矶的公共交通是当地居民出行的主要选择。例如，以下的地图显示了1938年路面有轨电车的系统和当时的人口分布：  

图1：洛杉矶县1938年的有轨电车线路和人口分布 

Source： http://www.uncanny.net/~wetzel/lary.htm, accessed on Dec 12, 2010.  

图中有轨电车密度最高和颜色最深（红）的地方，就是当时的洛杉矶市中心。可以说，绝大部分的居民，当时严重地依赖于有轨电车、路面公交（为避免混淆，未显示在上边地图中）等工具出行。 但是今天，除了个别线路被保留做通勤铁路、轻轨，洛杉矶已经看不到任何的有轨电车的痕迹。今天的洛杉矶的轨道交通网，尽管经过1980‐90年代的大规模投资、兴建，在路网密度上、可达性、人均拥有轨道线路长度等指标上却依然也无法和当初相提并论。下图显示的是2010年洛杉矶轨道交通的路网图：     

图2：2010年洛杉矶县的轨道、BRT和郊区铁路交通系统* 

Source：http://www.metro.net/around/maps/, accessed Dec 12, 2010. 

*彩色的为轨道交通或者BRT线路，灰色的为郊区铁路。 

3.洛杉矶交通发展中的经验教训 

3.1小汽车和公共交通发展的失衡 

        和洛杉矶四通八达的高速公路网相比，洛杉矶的轨道交通系统的规模、服务范围是很有限的。造成这种对比的局面的一个最重要原因，是加州、洛杉矶政府未能在小汽车和公共交通发展之间找到一个合理的均衡，结果是让拥护小汽车发展的民众、企业家及其政治

代表过分挤压了公共交通的发展空间，造成了公共交通发展总体上远远滞后于小汽车和高速公路发展的局面。图3显示了洛杉矶四通八达的高速公路网，其完善程度远胜过该市的轨道交通网络。 

图3：2010年洛杉矶县的高速公路系统 

Source： http://www.dot.ca.gov/hq/roadinfo/metrola.htm， accessed Dec 12, 2010.          洛杉矶今天以高度依赖小汽车、城市沿着高速公路向周边郊区低密度蔓延的特点，是政治决策、选择造成的结果。这种政治决策、选择，结合着美国的政治、选举制度，也可以说是政府一度高度依附于拥护小汽车发展的民众、企业家来做出有关交通决定，而不是真正地考虑交通系统、全社会的可持续发展、交通系统发展对所有出行民众的公平。一旦大部分民众高度依赖小汽车和高速公路的局面形成，社会各界会积聚、争夺到足够的政治力量和社会资源，来维系前述局面。公共交通的发展，在这样的形势下，绝大多数时候只能做到被动地维持现状。只有偶尔有地方性、临时性的公交立法，才能额外给公交带来额外的投入。例如，洛杉矶近年花了很大力气，才说服本地居民每消费1美元多交1美分的消费税，将这多交的消费税，用于加速综合交通体系（含公共交通）的建设。小汽车和公共交通发展的不均衡，最终造成小汽车发展主导交通发展的局面，这个是洛杉矶交通发展历史中最重要的一个经验教训。  

3.2 过分依赖于市场和民众偏好 

        洛杉矶在形成四通八达的高速公路网后，政府仍然有机会对小汽车使用和城市蔓延进行合理控制，例如通过税收、土地利用规划和大力发展轨道交通等减少人们对小汽车的依赖。但是，这样的事情没有发生。政府过分依赖于市场力量、民众偏好进行土地开发、居民住房供给，结果市场力量、民众偏好实质上推动的是高速公路从城市中心向外的无序延伸、住房、就业沿着高速公路低密度地蔓延。具体的讲，绝大部分的地产开发商追逐的是短期的投资收益最大化、私人成本最小化，交通系统、全社会的可持续发展，一般不是他们考虑的重点。洛杉矶在形成四通八达的高速公路网后，郊区未开发的土地可达性增强而地价相对市中心熟地却价格便宜。这一特点，会被地产开发商配合着大户型、低房价和大片绿地等嘘头和诱饵在住房市场中利用到极致。而居民也天然地喜好大户型、低房价和大片绿地，即追求私人生活品质的最高化和个人投入的最小化，交通系统、全社会的可持续发展，也很难成为他们考虑的重点。面对追求个体利益最大化的地产开发商和居民，或者说市场失灵，政府应该有所作为。然而实际上，美国政府除了为所有的高速公路买单（也就是对小汽车使用进行高额补贴）外，还为高速公路伴生的、或者随后郊区化的住宅提供了抵押和贴息。换言之，在高速公路发展之后，政府未能对土地开发、住房建设进行合理干预，以达到全社会利益的最优化。政府不能对小汽车拥有、使用、土地开发、住房建设进行合理干预的直接后果就是大量的居民、就业、购物中心等的郊区化和城市中心的衰退。城市中心的衰退和低密度的郊区，则是公共交通发展的杀手。随着城市中心的衰退和低密度的郊区的兴起，小汽车的优势进一步凸现，公共交通在洛杉矶日渐式微，难以为继。和很多美国城市一样，洛杉矶的公共交通最后不得不依赖于政府救助来维系。一旦公共交通的地位沦落到如此地步，小汽车交通发展及支持其的民意将更加肆无忌惮。这些就是过去若干年发生在洛杉矶交通领域的事实。1990年代一个极端的事件，能让人更加看清公共交通在洛杉矶的处境。1990年代中期前后，一批洛杉矶居民控告了洛杉矶县交通局。控告的原因是洛杉矶县交通局在发展、营运公共交通的过程中，重视轨道交通，而忽略常规公交。而轨道交通因为站点设置特点，实际上多服务于富人或偶尔不驾车的小汽车驾驶员，而不是贫苦大众。最后，虽然居民胜诉了，洛杉矶县交通必须针对上述问题进行整改。但是，回过头看，我们也可以看到因为支持小汽车发展的利益团体的力量是那么强大，即使是政府中分管公共交通的职能部门，也不知不觉受到了支持小汽车发展的利益团体的深刻影响，发展和营运公交有时并不能真正考虑公交需要服务的人群。  

3.3 交通设施规划和发展的行政分割、追逐私利 

         在整个大洛杉矶的6个县（洛杉矶、橙、河滨、温图拉、帝国、圣.巴拉迪诺）域内，有超过80个人口规模不一、空间大小差异很大的城市。这些城市，按照美国、加州的有关法律，拥有很大的行政主权，有权选择自己的管理方式和管理者，有权向居民征税，用于发展、维护自己辖区内的公共基础设施、学校等。在交通设施规划和管理上，1965年的一个联邦政府的一个法律（(23 USC 134 and 135)才把它们聚在了一起。按照这个法律，任何地方性交通项目要获得联邦政府的资助，必须具备以下条件： 

一， 这个项目应该是来源一个连续性的综合交通规划； 二， 这个综合交通规划应该是经过地方各部门、各主要利益团体认可的； 三， 这个综合交通规划包括的内容，应该及时反映联邦政府在公共交通、高速公路交通、

社会公平、环境保护、交通安全等方面的最新交通法律（规）。  

如果洛杉矶各城市没有意愿获得联邦政府的资助，它们可以自主的决定在各自的辖区内如何发展和管理自己的交通系统。一般的情况下，这些城市往往依据自己的利益，选择自己的行政领导或者民意代表，制定各自利益最大化的交通、土地利用规划。区域层面、全局性和长期的利益，通常不是各城市主动考虑的重点。各城市只有在那些重大项目影响到自己的利益时，才主动和区域性、县（美国的县比市大）、州、联邦政府的交通专业部门沟通、协商。沟通的目的，往往是争取自己利益的最大化、成本最小化，而不是全局利益的最大化。行政分割、各城市追逐私利造成区域性大型项目不能执行的情况，在洛杉矶并不少见。例如，最有名的一个案例是I‐710高速公路到了帕萨迪纳市就无法再继续进行，成为全美出名的断头高速公路。还有就是大洛杉矶若干条轨道交通线路，虽然经过各城市多年的讨价还价，但是依然悬在空中，未能落地。例如地铁红线延长线、Expo轻轨2期和轨道绿线到LAX机场延长线。 

3.4 公共交通大型项目的资金供给 

在大洛杉矶区域6县内，南加州政府联合(SCAG)会负责规划6县地理范围内综合的交通系统。SCAG运作的资金主要来源是联邦政府，因此它能相对独立地追求区域性、全局性的政策目标。而且，区域内6县任何的交通项目如果需要得到联邦政府的资助，必须让SCAG接受这些项目并把它们纳入到SCAG向联邦政府上报的区域综合交通规划中。但是，SCAG没有足够的资金，能够支持6县交通项目的落实。它的资金，一般仅仅够开展项目前期的研究。对于新开工的公交项目，6县需要额外向州、联邦政府申请资助或者自行解决。但是，由于联邦政府需要照顾全局、而且近年随着科技进步，作为联邦政府交通资金最主要来源的汽车燃油税收入连年下降，地方公交项目要获得联邦资助是越来越困难。结果就是很多SCAG综合交通规划里批准的大型公共交通项目因为得不到联邦资金而长期悬在空中。如果向内谋求大型公共交通项目的资金，那么那些觉得自己没有从项目中获益的城市、县，也不会支持。缺乏了大型项目的支持，区域性的公共交通网支离破碎，很难发挥公共交通的真实潜力。一个典型的例子是，洛杉矶有一条轨道交通距离洛杉矶机场很近，但是直到今天，那条轨道交通仍然没法和机场形成一个综合的交通枢纽。一个重要原因，是洛杉矶市以外的其它城市，对这样的一个枢纽支持的热情不高。还有就是洛杉矶已经建成的轨道交通，也称不上一个区域性的网络，只能在若干交通走廊中发挥作用。之所以形成这样的网络，是各城市过分追逐自身的利益，没有真心实意地就一个区域性的轨道交通网或者综合交通网讨论过。结果就是洛杉矶的公共交通系统的完善程度、便利程度，远落后于旧金山、纽约、波士顿和芝加哥等城市。 

3.5 公共交通的市场营销、形象 

         由于投入不足和管理上的原因，尽管自从1994年洛杉矶县交通局败诉给民众，加强了地面公交工作，大洛杉矶区域内的各公共交通系统总体上还是属于维系现状的状态。公

共交通的票价也因为民众的意愿，很难通过涨价获得改善系统的额外资金投入。一个维系现状和一个不能有额外投入的公交系统，很难谈得上进行有效地市场营销和正面市场形象推广。在洛杉矶，对一般民众而言，公共交通系统因为其服务质量、水平也通常被是当做比小汽车档次低的交通选项。即使某些线路其实服务质量、水平不错，因为政府推广不够，一般大众也不清楚。公众对公共交通的印象和先进案例的默默无闻反过来又影响公共交通系统的进一步巩固、发展和提高。同时，政府某种程度把公共交通当做企业来管理，要求其达到某些苛刻的票务收入要求，也造成了公共交通管理者尽可能地压缩服务范围和时间来削减费用。不像个体化的交通能具有很大的灵活性，公共交通的作用，只有在所有线路成为一个有机网络，能让出行者便利、快捷的到达尽可能多的地点时才能最大化。换句话说，如果在整个区域的范围内，公共交通在提供点到点的服务时，有大量遗漏线路和片区或者需要乘客反复换乘，公共交通的吸引力将大打折扣。市场营销、典型缺乏和不成网络三股因素的共同作用，使得洛杉矶公共交通的服务对象将逐步沦落为那些没法使用其它交通方式而不得不使用公共交通的人员，例如穷人、小孩和老人。久而久之，公交完全被民众视为一种福利性质、耗去大量公共资金的公共服务。公共交通的管理者、支持者也慢慢地失去了和小汽车交通支持者平等协商的底气。在小汽车交通资金投入都有限甚至是削减的情况下，公共交通的资金投入就更加是捉襟见肘，勉强度日了。例如，自从1990年代以来，《洛杉矶时报》就多次揭露了洛杉矶县交通局的财政赤字问题。 

3.6公交与慢行系统配合 

          公共交通一个明显的缺点是公共交通常常不能像私人交通工具那样提供门到门的服务，乘客通常需要从家走到车站或者是车站走到家。交通学者把这个问题叫做“最后1公里的问题”。解决这个问题，推广步行和自行车交通是个很好的手段。同时，如果步行和自行车交通系统能建设到一定水平，甚至能替代公共交通、小汽车出行。例如，丹麦的哥本哈根、美国的波特兰、纽约等城市从1990年代，居民出行中步行、自行车比例一直在上升过程当中。一个重要原因是这些城市的步行环境、自行车环境日益改善。例如，哥本哈根从10几年前就开始每年把若干的小汽车使用的停车空间、道路空间变成专门给自行车、行人使用的空间。这些情况，在洛杉矶整个大区域的水平是看不到的。在区域内，只有帕萨迪纳、圣丹.莫妮卡、里当多沙滩等个别城市能观察得到。相反地，对于那些到区域内各城市公务或者访问的人，如果他们驾车，往往很容易找到免费或者很便宜的就近的停车位。例如，帕萨迪纳、圣丹.莫妮卡市就专门在市内若干个便利的地点，为驾车人提供前2小时免费的停车场地。最后1公里的问题、步行和自行车交通系统缺乏和开车停车更加便利的问题，也使得大量的洛杉矶人如果能使用小汽车，就绝不会使用公共汽车。长此以往，最后1公里的问题、步行和自行车交通系统缺乏就更加没人关心。最后，在城市这个层次，交通规划、交通政策也变成了针对小汽车交通的“专项规划”。 

3.7 区域公共交通优化 

        由于前文提到的城市的独立性，大洛杉矶地区的各县、各城市都有可能运行自己的公共交通系统。但是对于普通用户而言，他们关心的不是谁在运营公共交通系统，他们关心的是线路是否直接联系他们所想去的各站点，是公交车是否准点、安全，是如果需要换乘，换乘是否便捷迅速，是票价是否在自己的期待范围之中等。但是这些问题在大洛杉矶

区域内的公交系统，没有得到很好的解决。以洛杉矶西部的几家公交公司的服务为例。在洛杉矶的西部，有圣丹.莫妮卡市的蓝公共、卡瓦市的绿公交和洛杉矶县交通局的黄公交、红公交等。乘客如需要在三家不同公司换乘，需要向司机索取一张纸质的换乘单。对于司机或者是乘客，都是不便。还有就是几家公司的月票，直到最近一两年，都相互不能通用。对于乘客，更是十分不便。但是在美国的其它城市，例如芝加哥、纽约和华盛顿，相关的问题，因为统一的公交卡，早就不是问题。洛杉矶综合公共交通系统的服务水平和质量与先进城市的差距，也可见一斑。这样的差距，也一定程度减少了洛杉矶公共交通对乘客的吸引力。 

4. 结语 

          今天的洛杉矶以高度依赖小汽车、城市沿着高速公路无限向周边郊区低密度蔓延、交通拥堵而出名。但是，历史上洛杉矶的公共交通发展和使用，却不亚于今天和昨天其它任何一个公交优先的城市。洛杉矶今天所面临的围绕着小汽车使用发生的交通问题，其实是长期的、一系列的政策选择不当造成的。例如，这篇稿子列出了7项大洛杉矶区域各级政府可以做得更好，但却没做好的事情。对于具有后发优势的中国城市，从以上谈及的洛杉矶经验教训中，应该至少可以吸取或进一步思考以下几点： 

一， 公共交通可以在城市发展、居民出行选择中扮演主要角色。就连以小汽车泛滥闻名于

世的洛杉矶，也曾经是一个高度依赖于公共交通的城市。今天的洛杉矶所面临的诸多交通问题，其实也是一个政府未能巩固、升级和完善既有公共交通网络，让公共交通在和后兴起的小汽车交通相互竞争中失去吸引力的问题。 二， 城市的交通发展，受到内外各种因素的影响，城市决策者需要因时因地地找出这些因

素中的主导因素，来配合制定交通发展的全局性、长期性目标。例如本文提到了技术因素、二战因素以及联邦政府高速公路补贴等外部因素，还有市场、地产开发商、居民、行政体制、政府决策等内部因素对洛杉矶交通发展的关系。地方政府如何利用这些因素，是解决交通和相关问题或者使有关问题恶化的关键。例如，在高速公路的时代，面对郊区化、住宅开发的问题上，洛杉矶选择的是市场主导。事实证明，这样的选择对该市的长期发展并不明智。 三， 公共交通发展一方面受到小汽车交通发展的影响，另一方面，受到自身系统优化、典

型成功案例、慢行交通体系、市场营销、小汽车停车供给、价格等因素的影响。政府需要综合考虑上述因素，对公共交通发展进行扶植。如果只侧重于某一方面的工作，将不可能实现公交优先发展目标。例如，决策者对洛杉矶公共交通系统的评估，过分强调了公共交通的财政收支平衡，造成了公交服务的盲区，最后削弱了公交系统的服务水平和质量，降低了公共交通的吸引力。 四， 城市交通发展中，一旦小汽车交通模式得到了不合理的优待，支持这一模式的民众及

其民意代表会不断强化他们在不同交通模式的政治博弈自身的优势，甚至主导政府交

通规划、政策的关注和内容。最后的结果，是公共交通系统只能处在维持现状的状态，谈不上真正意义上的优先发展。 

五， 小汽车的发展，美国联邦政府、地方政府其实给予了大量的、民众不容易看到、其实

却时刻能体会得到的补贴或支持。例如，洛杉矶本地几乎所有的高速公路的修建和维护都得到了美国联邦政府的巨额补助；还有就是郊区的住房开发，政府给予了担保和贴息；另外就是各小城市在辖区内的最佳位置给小汽车驾驶员提供的停车位。但是，洛杉矶本地公共交通的发展却只能得到各级政府有限的补贴和支持。如何正确、全面估算两种交通模式带来的长期、全面利益和代价，并依据有关结果制定综合交通发展政策，是各级政府长期面临的重大问题。 最后，应该说洛杉矶今天形成了小汽车交通主导的局面，并不是说明小汽车给当地带来了更多的利益。相反地，在一个更广的时空内，洛杉矶将有可能为这样的局面付出更大的代价。但可悲的是，有关利益相关者，地产开发商、住房购买者、有任期的官员等，往往不会这么思考问题。一个真正对历史、对社会、对环境和对当地负责的人，会这么思考问题，但是她（他）的思考结果却不一定能影响到有关政治决策。从历史的角度看，政府一两次重大的决策、选择，并不一定会造成严重的交通问题。不同的决策和选择之间，具有相互弥补、修正的作用。严重交通问题的形成，通常是一系列决策、选择的失误。从政府的角度，对于交通发展或者交通问题治理，应该大胆地去尝试个别的新政策，通过定期的、严格的、独立的、公正的和透明的政策评估机制，避免一系列的决策失误。