量【探讨与研究】 王涛 日本东京都市囤的 空间结构变动、规划变迁及其启示 随着全球经济一体化和国际分工日益加 深，单一的城市已经日益扩大为大都市圈与 都市带，成为城市现代化进程的重要特征。 大都市圈的形成与发展使城市地域空间形态 发生了重构，资本、产业、劳动力等要素 现了新的流动与空间配置方式，对城市管理、 产业发展、地域均衡等都构成了重大挑战。 东京都市圈是世界上四大都市圈之一，二战 后迅速形成与发展，其问又经历了逆城市化 与再城市化，显然，东京都市圈的形成与发 展过程中经历了诸多挑战。那么东京都市圈 在发展过程中面临了哪些挑战，又如何解决 了这些问题？北京的情况虽然与东京并不完 全相同，但是作为在管理体制上接近、所面 临的国际环境也有相似之处的国家，日本东 京都市圈解决问题的思路与策略对我国首都 经济圈的发展具有重要的启示意义。笔者将 从东京都市圈的产业结构、人口结构演变、 地域空间扩展以及管理体制的变革等方面探 讨东京都市圈的发展及其对我国都市圈尤其 是首都经济圈的启示。 一、东京都市圈的形成与界定 东京的建立是１４５７年由武藏国川Ｉ越（现 在的琦玉县）的城主上杉定正奉京都足利幕 府的命令，下令家臣太田道灌督造完成的。 １７世纪初期，德川家康在关原之战中取得关 键性胜利，建立了德川幕府，并将自己的统 治中心设在江户（即东京）。为了防止诸侯谋 反，德川家族第三代将军德川家光１６３５年将 参勤交代制度化，使常年居住在江户的人口 大增，江户初步发展成为一个大都市。但是 此时的江户仅是日本的政治中一ｔＹ，全国的经 济中心则是在大阪，工业中心则是京都，直 到１８７４年，京都的工业产值仍然位于全日本 各府县的首位，东京的工业产值仅为京都的 １／４，排在全国第９位。 东京转变为一个巨大的工业与经济中心 是在幕末开港以后。１８５３年，佩里率领美国 舰队来到日本，打开了日本的国门，使日本 意识到与西方国家的差距。１８５９年，日本正 式开港，长崎、箱馆与横滨成为３个开放的港 口，距离东京不远的横滨很快从一个小村庄 发展成为一个商人云集的大城市。开港之后 的日本学习西方的制度与技术，开始迅速近 代化，工业发展迅速。东京是这些近代工业 发展的最大受益地区，一系列新建的工厂配 置在邻近东京的沿海地带，使东京由一个单 纯的政治中心转变成为政治中心、工业中心 与经济中心的集合体。在战争的刺激下，日 本的重化工业得到了重点支持，这些重化Ｔ 业大部分布局在靠近东京湾的东京与横滨沿 海地带，如日本石油公司、日本汽车公司、 川Ｉ崎钢铁厂等。在扩大以军事工业为主的重 化＿厂业生产背景下，以东京、横滨为轴线的 东京都市圈初步形成，其工业产值在１９４０年 超过了以大阪、神户为中心的阪神都市圈， 成为日本最大的工业中心。 二战结束后，日本作为战败国虽然受到 很大损失，其机器生产设备的损失率达到 ３４％，但是这只是相对战时最高峰而言，实际 上日本许多行业的设备生产能力相对战前甚 至还有大幅提升，如生铁产能比战前增加了 曼【探讨与研究】 ４０．Ｏ０ ３５．Ｏ０ 的趋势（见图１）。 ２０世纪７０年代以后，在人口迁入减 ３０ Ｏ０ ２５ Ｏ０ 缓的趋势下，东京都市圈的人口也出现 了重新分布。东京人口增长率在１９７０年 以前高于全国人口增长率，但是自１９７５ 年开始已经低于全国人口增长率，直到 １９４７ １９５０ １９５５ ｌ９６０ １９６５ １９７０ １９７５ １９８０ １９８５ １９９０ ｌ９９５ ２０００ ２００５ ２０１０ 丑 隶２０ Ｏ０ １５ Ｏ０ ｌ０ Ｏ０ ５．Ｏ０ ０．Ｏ０ ２０００年才再次高于全国。与此相对应的 年份 图１ 东京都市圈人口占全国人口百分比 ８７％，压延钢材生产能力比战前增加１９％，工作机 械生产能力更是比战前增加１４６％。生产设备的保 留为战后日本经济高速发展奠定了良好基础。在度 过短暂的战后萧条与结构重整之后，日本经济开始 迅速发展。据测算，１９５５年～１９７３年，日本实际 ＧＤＰ年平均增长速度达到９．４％，其中以化学、石 油、机械为代表的重化工业增长最为迅速，年平均 增长速度达到１８．２％。工业的快速发展催生了大规 模人口流动，工人的工资得到提高，扩大了城市与 农村的收入差距，更进一步刺激了人口从农村转移 到城市。这一时期人口转移的方向主要是东京都市 圈、阪神都市圈及名古屋都市圈三大工业经济圈， 新增加工人的７０％都集中在三大经济圈，尤其是东 京都市圈更占到了４５％。在人口大规模迁移的背景 下，１９５６年日本制定了（（首都圈建设规划’法）），界 定了首都圈的范围为东京都、神奈川县、千叶县、 琦玉县、茨城县、枥木县、群马县与山梨县，共１ 都７县，此后一直沿用此划分方法。在这个大都市 圈中，东京都２３区部处于圈层核心，东京都外围市 町村、千叶县、神奈川县及琦玉县构成中圈，茨城 县、枥木县、群马县与山梨县则处在都市圈外围。 二、东京都市圈的人口变动趋势 随着德Ｊｉｆ幕府将统治中心设在东京，东京的人 口开始迅速增加，１７世纪中期东京已经有４３万人， ｌ８世纪中期则达到１００万人，成为当时世界上人口 最多的城市之一。明治维新开始后，产业向东京集 聚，东京的人口进一步增长，这种趋势在二战以后 表现得更加明显，直到２０世纪７０年代，东京的人口 才逐渐稳定下来，而东京都市圈的人口则一直处于 持续增长中，占全国人口的比重不断上升。但是以 １９７５年为界出现了变化，１９７５年之前人口比重增加 更为迅速，１９７５年之后，人口比重增加出现了减缓 则是东京圈中的琦玉、千叶和神奈ＪｉＩ三 县人口增长率自２０世纪５Ｏ年代便一直高 于全国人口增长率，１９７０年～２０００年甚至一直高于 东京的人口增长率，显示了东京都市圈的人口郊区 化的趋势，这种趋势直￣１］２０００年以后才再度得到扭 转。而且作为东京都市圈的外围四县，其人口增长 率在１９８０年 ２０００年之间也高于全国人口增长率， 更显示了东京都市圈在此时期的人口郊区化趋势。 但是外围四县的人口增长率并没有持续高于全国水 平，１ ９７５年之前与２０００年之后，其人口增长率均低 于全国水平，甚至在近期表现出了人口净损失的现 象，表明了处于最外围的四县仍然缺乏强大的人口 集聚能力。 三、东京都市圈的产业结构变动趋势 江户时代的东京虽然是日本首屈一指的大城 市，但是仅作为政治中心而不是经济与工业中心存 在，其工业仅是面向贵族与市民消费的日常工业。 明治维新以后，东京及其附近的横滨等地由于具备 兴建重化工业的优良条件，如良好的港湾、丰富的 工业用水、接近大的消费市场以及低廉的地价，促 进了重化工业在此布局，东京、横滨初步发展成为 一个工业带。二战以后，日本实行了倾斜生产方 式，重点发展以钢铁、石化等产业为主的重化工 业，这些重化工业大多位于东京湾、伊势湾及濑户 内海地区。伴随着１５本经济在此时期的高速成长， 工业部门用工需求急速增加，当时很多出生在非城 市地区的人初中或高中毕业后就立刻进入到企业工 作，实现了从农村向城市的迁移。由于新建的大企 业大多位于东京都市圈、阪神都市圈及名古屋都市 圈三大都市圈，结果出现了战后人口向太平洋沿岸 三大都市圈集中的趋势。 但是受到战后人口出生率下降的影响，２０世纪 ６０年代中期开始，日本企业已经出现了劳动力紧缺 的压力，在这种背景下，制造业企业纷纷转向节约 虽【探讨与研究】 表１ 各经济活动的实质国内生产总额的年平均增长率（％） 经济活动增长情况 总增长率 轻工业 １９５５年～１９７３年 ９．４ １０．０ １９７３年～１９８５年 ３．６ ２．２ １９８５年 １９９０年 ５．２ ２＿３ １９９０年～２０００年 １．５ —１＿３ 基础原材料型重化学工业 加工组装型重化学工业 服务产业 １７．２ ２０．０ ９．５ ３．１ ８．９ ４．４ ３．４ ８．４ ５．２ ０．５ ３．８ ２．５ 劳动力的设备投资，结果导致制造业吸纳人口的能力 下降。１９７３年，石油危机造成国际能源价格急剧上 涨，对能源紧缺的Ｅｔ本造成了严重冲击，高耗能的基 化生产企业难以在地价高昂的城市中生存，从事研 发与创意的都市型制造业才能够继续在大城市中生 存。伴随着大规模工业企业的迁出，与之配套的零 售、娱乐、物流产业也随之迁出了东京，造成东京 人口增长速度下降，相反外围四县与周边三县的人 口增长速度超过了东京。 础原材料型重化＿Ｔ业增长速度明显下降，而加工组 装型产业则仍保持了较高的增长速度（见表１）。 高耗能的基础原料型重化工业增长的停滞与节 约劳动力的设备投资，导致了这些产业对劳动力的 需求减弱，结果就是从石油危机之后，阪神都市 圈、名古屋都市圈的人口流入减少，甚至在某些年 份转为人口流出。东京都市圈也出现了人口流入减 但在制造业迁出东京都市圈的同时，东京都市 圈的人口未出现阪神都市圈与名古屋都市圈的人口 流人停滞甚至流出的局面，其中的重要原因就是由 少的趋势，这与日本经济增长趋缓是一致的，而且 东京都市圈的人口也出现了逆城市化趋向。这与东 京都市圈的产业转型存在重大关系，制造业尤其是 低端制造业从市中心迁离，市中心仅保留高端制造 业，同时金融、信息、印刷、广告等第三产业则进 一于东京国际化与政治中心的地位，使其便于获取各 种信息以及方便处理国际贸易问题，使东京日益成 为企业与银行总部所在地。２０世纪８０年代早期，日 本出现了大量企业与银行总部搬迁至东京的现象， １９８９年，在东京证券交易所１９２５年首批挂牌上市的 企业中，４７％的企业已经在东京尤其是在ＣＢＤ区域 有了自己的总部。这种趋势在此后进一步巩固，目 前在东京证券交易所上市的企业中，资本超过５００ 亿元的巨型企业有６０％集．中在东京２３区，其中的 ６０％集中在千代田区，３０％集中在中央区和港区， 三区占了全部企业数量的９０％。在日本企业总部迅 步向东京集聚。１９５９年东京的制造业产出份额达 到最高峰之后开始下降，１９５９年～１９８６年，东京的 制造业产出占日本制造业产出的份额从１６％下降到 了７．２％，制造业劳动力所占份额从１５．６％下降到 ７．７％，制造业工厂数所占份额从１４．５％下降到 １０．６％。留在东京的大多是小企业，８３．７％的企业 雇佣人数在４人 １９人，而雇佣人数超过３００人的企 业仅占全部企业的０．５％。人数高于３００人的企业自 １ ９６０年便开始向外迁移，但是这些企业并没有迁移 到很远的地区，５７．５％的企业仅是在东京２３区内重 新配置，２％的企业迁移到了东京郊区的多摩地区， 速涌向东京的同时，各国企业也纷纷涌入日本寻求 投资机会，结果是日本外资数量迅速增长，而这些 企业也将其主要投资地点放在东京（见表２）。这些 聚集在东京的国外企业大多从事信息、金融等相关 产业，促进了东京的产业进一步向以金融、信息等 为代表的生产性服务业转变，外国人口数量的增加 ２５％的企业迁移到了邻近的县，促进了邻县人口的 增长，仅有１５．５％的企业选择离开东京都市圈。制 造业企业的迁移以及规模变化表明土地密集的标准 。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。‘ 。 ‘‘。。。。。。‘。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。。、 也使东京的人口进一步增长。 四、东京都市圈的规划历程 人口的持续增加导致东京出现了交通拥挤、地 １４１￣ｉｌｉ ＼ 量【探讨与研究】 表２东京区部及日本吸引外资企业数量变动 吸引外资企业情况 １９８６生 １９９７生 ２００９生 由于人口快速流人三大都市圈造成了国土不均 东京区部 全国 １０８７ ２５９９ ２０６６ ３３１５ ２２９３ ３０９９ 衡发展，１９７４年，日本成立了国土综合开发厅，作 为总理府的下属机构取代了包括首都圈整备委员会 在内的各都市圈整备委员会，其长官由国务大臣担 任。国土综合开发厅建立的目的是为了解决日本国 土不均衡发展的问题，因此１９７６年制定的《第三次 首都圈基本计戈 以及次年发布的《第三次全国综 合开发计戈 中均提到了“均衡发展”的思想，为 东京区部比例 ４１．８％ ６２．６％ ７３．９％ 价上涨等一系列问题，东京开始注重城市规划。东 京的规划可以追溯到ｌ９世纪末的“东京改正”，但 是具有深远影响的城市规划则是发生在１９２３年东京 大地震及二战以后。１９５０年，为了使东京能够更快 地恢复和发展，日本成立了首都建设委员会，这是 日本最早的区域性规划机构，该委员会由９人组成， 包括建设大臣、众参两院议员、东京都知事、东京 都议员以及学术界代表。该机构制定了一系列东京 未来的发展规划，包括东京的绿带以及卫星城市的 规划构想。但是由于该机构仅是一个咨询、协商机 构，缺乏权力，因此１９５６年日本公布《首都圈建设 整备法》，将该机构升级为首都圈整备委员会，并 将其作为总理府的下属机构，使其权力得到扩大。 １９５８年，首都圈整备委员会颁布了《第一次首都圈 基本计戈ＩＪ》，该计划针对战后产业与人口持续向东 京集聚的现实，提出了限制东京无限制扩张的主要 思想，规划以１０公里～１５公里区域作为城市建成 区，并在城市建成区外围８公里～１Ｏ公里地域规划 为绿带，以绿带限制城市扩张，绿带外再建设新的 工业城市。但是人口迅速向东京迁移增加了土地收 益，绿带的做法遭到了土地所有者的反对而没有实 施，东京建成区面积一直加速扩张，１９６０年为３４１ 平方千米，１９６５年为４９３平方千米，１９７０年为８７７平 方千米。在此背景下，１９６５年，日本修改了（首都 圈建设整备法》，将首都圈范围扩大为１都７县，７县 作为首都圈的外围分散首都的部分功能，并放弃了 近郊绿带的想法，代之以近郊整备地带，作为未来 城市建成区的后备地带以有序开发，同时在该地带 内保留足够的绿地。１９６８年首都圈整备委员会公布 了第二个首都圈规划，具体体现了法律的修改内 容。此时东京的规划思路已经清晰，即将东京都市 圈变为一个多核的圈层结构，中枢管理功能仍然留 在中心城区，而其他诸如工业、教育、文化等业务 管理职能配置在更广阔的区域。 此提出了将东京建设成为日本政治中心，而将大阪 建设成为日本经济中心的设想。但是该规划并没有 改变东京一极集中的局面，各大公司反而纷纷将自 己的总部从大阪迁往东京，结果在各大都市圈的人 口纷纷增长停滞的时候，东京都市圈的人口继续迅 速增加。为了应对这种局面，国土综合开发厅１９８６ 年、１９９９年制定了第四、五次（（首都圈改造基本计 划》，继续强调将首都经济圈改造为多核多圈层的 网络结构，解决人口过度集中在东京的问题，并通 过国土开发计划继续支持地方经济圈发展，希望形 成“多中心分散型”国土结构，国会甚至提议通过 迁都改变东京一极集中的局面。 １９７４年～２００４年间，国土综合开发厅（２０００年 并入国土交通省）制定的规划更强调了全国经济的 均衡发展，结果使其与东京的地方利益产生了冲 突，而且国土综合开发厅作为正式政府机构，改变 了首都整备委员会与地方政府平等协商的关系，与 地方政府的上下级关系导致了在制定政策时更多强 调地方服从，结果导致了中央政府与地方政府冲突 加剧。２００１年，东京都政府发布了首次由地方政府 制定的（首都圈大都市地区构 ，强调了建立跨 行政区域协调机制的重要性，同年， “首都圈再生会 议”作为首都圈内“七都县市首脑会议”的常设机构 正式成立，以进一步推动地方政府间的合作，提升东 京都市圈在经济全球化背景下作为国际城市的竞争 力。２００４年，日本中央政府宣布不再编制全国性的 国土开发计划，并在区域开发计划中承认地方政府 的主导地位，中央政府只负责协调与政策引导。 五、经验与启示 东京都市圈的形成、空间结构的变动以及规划 的变迁为正在迈向城市化的中国大都市提供了很多 值得借鉴的经验与教训，主要体现在以下几个方面： 第一，从东京都市圈的发展来看，产业的空间 ／／ 城市Ｉ１５ 虽【探讨与研究】 集聚是造成人口空间集聚的重要原因，产业空间分 布的变化导致了人口空间分布的变化。东京都市圈 的形成起源于明治维新以后大量重工业布局于东京 周边，产生了产业集聚效应。随着产业在东京的集 聚，人口也向东京集聚。随着产业结构变动，低附 加值、大规模生产的工业企业由于无力承担高地价 而迁离市中心，而企业总部、金融机构等生产性服 务业则１３益成为市中心的主要产业，人口分布也随 之发生变化，大量人口从市中心迁移至近郊区以及 远郊区，使圈层结构的产业分布与人口分布逐渐形 成并日趋明显。 第二， “多核多圈层”的城市空间结构是都市 圈发展的良好路径。由于企业对外部规模经济与范 围经济的追求，东京的产业集聚效应始终大于扩散 效应，各种产业不断向东京集中，造成了东京规模 不断膨胀，对此东京采取了行政限制手段减少人口 的涌入，但是事实证明限制手段是失败的，而且还 会削弱城市的竞争力。在这种情况下，东京改变了 思路，以发展“多核多圈层”的都市圈来避免各种 功能向单一中心的集中，城市核心区域保留金融、 信息、创意等高端产业，而将政府、教育、工业、 商业等不同职能向周边副中心城市扩散，避免城市 “摊大饼”式地向外扩张，同时保持城市的竞争力。 第ｊ，良好的区域规划是都市圈良性发展的 重要条件。东京都市圈在其发展过程中一直十分 注重区域规划，将不断扩张的都市圈作为一个整 体纳入规划，从而促进都市圈内各地域的协调发 展。早在１９４６年，日本政府即出台了（（东／京城市 震灾复兴规划》，对东京的发展进行全方位规划。 随着东京的日益膨胀，１９５６年１３本颁布了（（首都 整备法》，并且成立了首都圈整备委员会，对首都 圈进行总体规划工作。１９５８年，东京都市圈委员 会出台了东京 一次首都圈建设规划》。此后不 论机构如何改变，都会每十年左右出台一次首都 圈建设规划，在东京都市圈的地域范围对东京未 来的发展作出统筹规划，既保证了东京都市圈发 展的连续性，又使其可以适应新的发展变化，使 东京都市圈得以有序发展。 第四，在大都市圈的构建过程中，应建立合理 的沟通协调机制。都市圈的建设不仅是中央政府和 地区行政当局的问题，而且与所有企业、居民、城 １６ｆ城市 ＼ 市政府的利益密切相关，因此都市圈的建设涉及多 方利益的协调问题。东京都市圈的规划机构不仅是 一个规划机构，而且是一个利益协调机构，中央政 府、城市政府、企业界代表、居民代表等都参与其 中，表达自己的诉求，使东京都市圈的发展能够充 分兼顾各方面的利益。相反，自上而下的行政命令 方式并不能保证都市圈各方利益的表达，日本国土 交通厅在１９７４年～２００４年问的白上而下命令式的规 划引起了东京与中央政府的利益冲突导致规划失败 也从反面印证了必须通过建立协调机构协商分Ｔ与 利益分配。但是协商机构并非仅是一个论坛性质的 机构，而是协商一旦确定，即出台具有法律效力的 规划保证分工与利益分配能够得到贯彻执行，从而 促进都市圈的整体发展。 ｆ参考文献１ …李悦铮．日本京滨工业区的形成、特点及内部差异ｆＪ］．辽宁 师范大学学报（自然科学版），１９８８（２）：５４—６１． ［２】滨野洁．日本经济史：１６００—２０００［Ｍ］．南京：南京大学出版 社．２０１０． ［３］ＫＵＮＩＫＯ ＦＵＪＩＴＡ．Ａ Ｗｏｒｌｄ Ｃｉｔｙ ａｎｄ Ｆｌｅｘｉｂｌｅ Ｓｐｅｃｉａｌｉｚａｔｉｏｎ： Ｒｅｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ Ｔｏｋｙｏ Ｍｅｔｒｏｐｏｌｉｓ［Ｊ］．Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｕｒｂａｎ ａｎｄ Ｒｅｇｉｏｎａｌ Ｒｅｓｅａｒｃｈ，１９９１（１５）：２６９－２８４． ［４Ｉ１日］藤田直晴．１９９０年之后东京大城市圈的空间重构ｌＪ１．城 市观察，２０１１（１）：１１ｌ一１１８． ｆ５１日本城市规划学会．东京大都市圈一区域结构、规划历史、 未来展望［Ｍ】．东京：彰国社，１９９２． 『６１王郁．日本区域规划协调机制的形成和发展——以首都圈 为例［Ｊ］．规划师，２００５（１０）：１１２—１１４． 『中图分类号１ Ｆ２９１ 『文献标识码］Ａ 『文章编号１ １００５—２７８Ｘ（２０１３）１１－００１２—０５ 『收稿日期］２０１３＃－９月 『基金项目１国家社科基金２０１３＃－课题《环首都经济圈贫困带 人口状况与反贫困对策研究》（１３ＢＲＫ０２２）阶段性成果；河北 省社会科学基金２０１３年课题《河北省产业集群与县域经济互 动发展研究》（ＨＢ１３ＪＪ０８２）阶段性成果。 ｆ作者简介］王涛（１９７６年～），男，经济学博士，河北大学经济 学院副教授．研究方向：区域经济发展。 编辑！张 然