公共管理变苹・新视野 我国政府信息共享的法律规制 ——兼评《政府信息资源共享管理暂行办法》 文／沈瞿和 摘要：政府信息共享是政府的职责，是政府信息公开的前提，是公共治理、公 共服务的信息基础。目前，制约政府信息共享的因素主要在主体建设、内容及体制 机制上。应当通过法律形式严格区分须共享信息与不能共享信息、基础信息和衍生 信息，建立以单一身份为标识和基准的政务数据库共享体系，确立政府信息共享的 主体、权利义务及责任统一的信息共享法律是法治政府的重要组成部分。 关键词：信息共享；法律规制；政府信息公开；数据开放 中图分类号：Ｄ６５０文献标识码：Ａ文章编号：１ ００６－０１ ３８（２０１ ｚ）ｏ１－００５５－０６ 一政府信息的分类 ２０１６年９月，国务院出台的 政府信息资源共享管理暂行办法 （以下 简称 办法》）将政府信息定义为政务部门在履行职责过程中制作或获取的， ……以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政 务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依 托政务信息系统形成的信息资源等。按照资源共享属性，政务信息资源分为 无条件共享、有条件共享、不予共享三种类型：（１）无条件共享信息为任何 政务单位必须共享的政务信息。无条件共享使用的信息包括自然人、法人及 其他社会组织和空间地理等有关名称、编码等具有标识性和基准性特征的基 础信息，反映具体业务过程动态的信息。基础信息和业务信息客观呈现了经 济社会运行变化和公共管理过程的痕迹信息、主观判定公共管理对象实际情 况和业务工作效果的状态信息，以及公共管理制度政策和业务工作规范等相 关政务信息，应依据履行职能的具体需求，以查询、交换和发布等方式在政 务部门间共享使用。（２）因涉及敏感内容只能按照特定方式或提供给指定对 象共享的称为有条件共享政务信息。指依法律规定涉及国家安全和利益的事 项，根据工作需要限定在最小范围依申请共享的信息。（３）法律法规规定不 能共享的称为不予共享政务信息。指仅在内部流转资讯，内部讨论意见和建 议，可能危及国家安全或公共利益、涉及商业秘密或个人隐私，由法律禁止 共享的政务信息。 办法》严格规定凡列入不予共享类的，必须有法律、行 基金项目：国家社会科学基金重大项目“我国社会公平正义现状测评与改善对策研 究”（１２＆ＺＤ０６０） 作者简介：沈瞿和，中共福建省委党校、福建行政学院法学教研部副教授，福州市， ３５０００１。 亡 二 ２０¨ 新视野・ 姜管理变苹 政法规和党中央、国务院政策依据。 基础政务信息和衍生政务信息。基础政务信息 即政务数据库，包括政务基础数据库、专题数 表１）。从组织行为理论分析，当前政府信息共 （一）二元结构制约 根据来源的原始性，政府间信息可分为： 享存在的问题可归纳为以下原因： 在组织结构上，我国政府、各部门信息共 据库和业务数据库。（ｉ）基础数据库是指国家 享缺乏宏观规划和顶层设计主要源于我国政府 经济社会文化发展中最为基础的、各公共部门 组织纵向层级和横向职能的二元矩阵的架构。 在其履职过程中共同需要的基准性、标识性的 中央、省（直辖市）、市（地区）、县、乡等层 政务信息；（２）专题数据库是指除基础数据库 级构成纵向组织架构安排使得上下级政府职能 外，集中整合和储存，由相关部门共同管理的、 部门之间存在着业务制约关系，如公安、海关、 与经济社会文化发展和行政密切相关的某一特 质检、税务、环保等纵向业务系统，在全国范 定领域的政务信息资源数据库，包括政务部门 围内形成了一个相对独立并在系统内部实行垂 直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理 直管理的信息管理系统，但中间经过的层级越 的科教文卫等公共事业的数据库，如行政许可、 多，信息传递的速度越慢，信息被过滤和扭曲 行政处罚、行政给付、行政合同、行政规划、 的可能性就越大。各级政府职能业务部门之间 行政确认、人力资源档案、权利登记及司法诉 构成了横向架构，一般没有互相隶属、相互制 讼等专题数据库；（３）业务数据库是指各公共 约关系，各职能部门行使专属管理信息职能， 部门因履行职责需要，支撑本部门管理的，与 各职能部门只有通过最顶层施压才能互联互通。 业务紧密结合政务应用系统数据库及依托政务 现行纵向层级和横向职能的二元矩阵组织架构、 信息系统形成的信息数据库，如食品药品电子 条块分割和部门利益导致政府部门对信息资源 监管数据、农产品可追溯信息系统。衍生政务 的垄断，限制了信息共享的推进。 ６ 信息指利用基础政务信息的相关联性进行信息 聚合，并在此基础上衍生出来新的政务信息， 如大数据挖掘、运用预测等。 （二）部门利益作梗 政务部门根据自身管理需要，各自建设信 息数据，一些部门有意或无意地设置信息利用 的壁垒，同时也影响了政务部门之间信息资源 的共享。政府信息资源阻碍信息共享动机有两 二政府信息共享存在的问题及其原因 通过分析文献和各地制定的规范性文件， 种表现形式：一是担心部门利益受损而以种种 我国政府信息共享存在的问题可归纳如下（见 理由阻挠信息共享，在政务部门中，因领导个 表１不同层级政府信息共享主体 内容与制度存在的问题 政府层级 主体建设 内容与功能 制度、保障机制 缺乏宏观规划和顶层设计；主 数据定义不一致、格式不统一、 无统一规范；利益分配 中央政府 管部门地位不突显 设备接口不兼容、数据交换难； 不均衡、无统一联动管 数据部门割据 理机制；监管、审查责 任弱。 信息部门化、本位化，将掌握 形成相对独立的系统；有意或 以本部门业务为出发点、 中央政府各部门 信息资源作为寻求部门利益和 无意地设置信息利用的壁垒； 各行其是，在标准、规 提升本部门地位的筹码 纵向业务系统完善而横向共享 范上与其他部门有较大 系统弱 差异 省级政府及各 区域发展不平衡，条块分割， 重复建设，信息的利用率低； 大量信息资源散落于各个系统， 共享平台使用受限，完整性、 人员、成本投入不一； 部门 无整合意愿 真实性、及时性无法让使用者 推行共享规范不一致 满意 市、县级政府及 分头、盲目采集；信息共享的 应付式完成任务，对所采信息 对信息共享建设被动式 各部门 重要性认识不足；的及时性、真实性、完整性不 接受；维护成本高、操 主动性不够 负责任 作人员素质低 芸管理变苹・新视野 人偏好、观念封闭、部门主义和利己主义等而 享服务体系奠定了制度基础。但 办法 只对 实行信息隔离和信息封锁，收集来的信息仅限 当前和今后一个时期推进政务信息资源共享管 本部门使用；二是出于维护本部门权位而阻碍 理的原则、主要任务和监督保障作出暂时性规 信息共享，尽管跨部门信息共享利国利民，但 定，内容上仅规定政府信息共享任务及监督保 跨部门信息共享却可能会影响到本部门的利益， 障，并没有如何进一步向社会组织开放、使用 故在共享时左右为难。信息资源共享的立足点 的规定，因此，政府信息资源将来在共享、公开、 在于信息的真实性和鲜活性，如果没有利益或 使用及责任上要做统一立法规划。 动力，信息系统里的业务信息难以保证及时更 新。 （三）组织权责不明 权责不明造成信息来源口径不一。在四大 基础数据库建设中，由于自然人、法人及其他 社会组织等基础信息资源分别由公安、工商质 检、税务、民政等部门分头采集，各部门之间 独立采集的数据、信息库未能互联互通，且又 不互相核对，因而造成标准不统一，导致在交 换和共享时出现难以有效匹配的问题。目前， 我国没有法律明确规定公共部门所采集的政务 信息资源拥有采集权、开发权和经营权，更遑 论各部门信息共享中具体权责关系的厘清。部 门之间权责不明，弱化了共享信息资源的主动 性和积极性。 （四）组织担当不足 信息共享有成本投入，主要包括开发、连 接协调、维护、安全及其他成本等；同样，信 息共享会产生经济和社会效益：主要包括降低 重复收集成本、提高治理的效能、提升领导决策、 应急能力的预判能力和公共治理及服务水平。 基于本部门业务需要各政务部门利用本部门的 经费和人力开发、使用信息系统对本部门有极 大的价值，但对与其他部门信息共享则无主动 义务或责任，因而能拖不揽或只说不干，宁愿 让本部门的信息沉睡在屏蔽的系统之内。信息 共享的内部收益远没有外部效益来得大，这种 信息共享外部经济性制约着政府问信息共享的 担当，在部门利益和公共利益之间摇摆，要么 固步自封、自娱自乐，要么不主动协调。 三完善政府信息共享法律规制 的政策建议 （（政府信息资源共享管理暂行办法》为建成 全国性、全面性、系统性多层次的政府信息共 （一）增加便捷使用和开放原则 办法》规定，政务信息资源共享遵循“以 共享为原则、不共享为例外；需求导向、无偿 使用；统一标准、统筹建设；建立机制、保障 安全”原则。除以上原则外，统一规制政务信 息共享的法律还应确立以下原则： ｉ．便捷使用原则。信息提供单位对信息的 真实性和完整性负责，政务信息须保证完整性、 准确性、时效性，并可同步共享；信息交换平 台建设以公共部门及其他社会组织需求的便捷 使用为导向，应采尽采；可共享的不得另采； 对共享申请迅速回应等。推进政务部门各业务 系统与政务服务平台的互联互通，加强平台间 对接联动，统一身份认证，按需共享数据，做 到“单点登录、全网通办”。… ２．开放原则。在风险可控原则下最大程度 开放。信息共享交换平台建设应保障国家业务 数据输入、输出格式的兼容性。开放数据满足 政府机关以及立法、司法机关及授权社会组织 及个人的信息交换需要，因此，接入端口应具 开放性，以利于云计算、大数据，公共云服务 平台、物联网服务平台及其他新兴技术的接入。 （二）明确信息共享主体与使用主体 办法 成立联席会议作为负责信息共享领 导机构统筹规划信息共享方案，协调政府与立 法机关、司法机关、各类公共服务组织之间信 息共享事务，每年度向国务院提交政务信息资 源共享情况报告。国家网信办负责统筹整合中 央各部委的信息平台和维护中央信息资源基础 数据库、主题（中央）数据库；垂直业务部门 负责垂直业务数据库建设；省市县三级政府及 职能部门负责本地数据库的建设，并对接中央 共享平台互联互通。 《办法 第３条规定本办法用于规范政务部 门间政务信息资源共享工作，包括因履行职责 ５ ７ １ 新视野・公芸管理交苹 使用其他政务部门政务信息资源和为其他政务 生信息增值将不可避免地成为共享后随之而来 部门提供政务信息资源的行为。从使用主体来 的话题。政府可实施受益者付费或通过委托第 看，只是因履行职责需要使用的各政务部门属 三方、特许权等方式，深入挖掘和运用政府信 于狭义上的使用主体。如从信息资源共享效用 息。在无偿共享的基础信息前提下，衍生信息 上，共享使用主体是全覆盖的信息应用体系主 的开发可以通过服务外包或特许权拍卖等方式 体，包括有公共服务职能的社会组织和涉及民 由社会资本参与管理、使用者付费，非排他地 生等重要领域的企业。因此，法律法规授权具 使用，从制度上解决信息共享收费或不收费的 有公共服务职能的社会组织及涉及民生的企业 数据标准和准入标准体系也应规范，制定和实 施与政务信息资源共享融通、分类目录、交换 接口、数据质量、数据交易、技术产品、安全 保密等关键共性标准。 （三）明确信息共享客体 国家政务信息资源目录是实现国家政务信 息资源共享和业务协同的基础，是政务部门间 信息资源共享的依据。信息共享是基础信息。 依据整合共建原则，政务部门履行职责共同需 要的人口信息、法人单位信息、自然资源和空 间地理信息、电子证照信息等基础信息项予以 无条件共享。围绕经济社会发展的同一主题领 ）８ 域，由多部门共建项目形成的主题信息资源， ……ｑ１ ７１ 如社会保障、食品药品安全等应通过各级共享 平台予以共享。与个人信息相关的司法判决、 仲裁决定、失信被执行人信息，按公司法规定 的企业须披露的企业信息、信用信息应通过共 享平台予以共享。涉及公共事业的供水、供电、 供气、供热、金融、通讯、公共交通等所有关 系公众利益的信息也应逐步共享与开放。不予 共享信息应以负面清单方式列明不予共享信息 和有条件共享信息。 共享交换平台是政府间信息交换的枢纽。 交换共享平台须具备但不限于接人、元数据管 理、编目、查控、远程协作、公开、请求响应、 追溯、移除等多种功能，同时，共享数据库结 构要留有余地，以便符合共享系统升级的要求； 满足从基层到最高层专职人员在授权条件下， 均可以通过网络查询和使用政务信息的功能。 共享平台必须要做到方便用户便捷、及时地完 成访问、注册、查询等一系列相关操作。 政府共享信息按性质而言属于公共产品， 政府不得有偿提供。与全面共享基础政务信息 相比，其衍生信息更具吸引力和利用价值，衍 问题，避免出现掌握信息机构各自为政，从而 保证信息共享的公正性。 （四）规范政务信息采集和共享主体权利与 义务 １．采集与提供。国家政务信息资源目录是 实现国家政务信息资源共享和业务协同的基础。 采集政务信息资源应当遵循“一数一源”的原则， 应符合统一政务信息资源目录系统的要求。任 何部门采集信息须严格按照 政务信息资源目 录编制指南 的资源分类、责任方、格式、属 性、更新时限、共享类型、共享方式、使用要 求等内容进行采集，不得扩大或减少采集内容。 采集部门须按照相关标准及时逐条登记、审核 信息资源，确保目录内容的完整性、逻辑的一 致性、命名的规范性；按照“谁主管、谁提供、 谁负责”的原则，提供部门应及时维护和更新 信息，保障数据的完整性、准确性、时效性和 可用性，确保所提供的共享信息与本部门所掌 握信息的一致性。凡属于共享平台可以获取的 信息，各政务部门原则上不得要求自然人、法 人或其他组织重复提交。信息采集过程全程留 痕并要及时更新、更正错误信息。信息采集设 专职岗位编制和专项财政支持，机构和人员发 生变动时，须完整、及时、安全地移交信息数据。 同时，各地应加快以传统载体保存的公文、档案、 资料等信息资源的数字化进程；暂时无法集中 部署的数据库，必须以电子化形式，按照统一 标准，向共享平台提供数据访问接ＶＩ。明确规 定提供个人信息的用户有权向信息采集部门索 要使用个人信息的过程、目的清单以及剔除不 当信息的权利。 为保证信息的真实有效和准确，各部门须 建立疑义、错误信息快速校核机制，保证合法 高效、准确及时地推送信息；使用部门对获取 的共享信息有疑义或发现有明显错误的，应及 共管理变芋・新视野 时反馈提供部门校核。校核期间，办理业务涉 信息提供方通过平台交换系统将共享信息发布 及自然人、法人或其他组织的，如已提供合法 为批量复制服务模式的，获得信息提供方授权 有效证明材料，受理单位应照常办理，不得拒 的政务用户或应用系统通过共享平台配置的访 绝、推诿或要求办事人办理信息更正手续。信 问权限，直接下载或通过交换系统获取批量数 息主管部门应当对所提供共享信息实行动态管 据。 理，其中网上办件、电子证照、文书类信息应 区分使用政务内网与外网的主体。规定政 当进行实时更新，其他业务信息应当在产生后 府部门、共享平台管理者、法人及其他机构使 两个工作日内进行更新。屏蔽、撤销信息要及 时并通报给已推送单位。 ２．交换与接入。除法律、法规、规章另有 规定外，各业务部门履行无偿为共享平台及其 他部门提供信息交换的义务。无条件共享政务 信息资源通过共享交换平台交换。交换规定按 国务院信息化工作办公室、国家标准化管理委 员会制定的 政务信息资源交换体系》国家标 准。首次接人共享交换平台的组织，需向信息 主管部门书面申请接人，并承诺遵守信息资源 共享规定和相关保密规定。有条件共享类的政 务信息资源的获取和使用，依申请需经提供信 息政务部门同意，并说明信息的用途、知悉范围、 所采取安全措施等。提供信息政务部门应当自 收到其他政务部门的申请之Ｅｌ起ｌ０个工作日内 予以答复；同意提供信息的，应当按约定方式 通过共享交换平台进行信息的共享交换；不同 意提供信息的，应当书面说明理由。共享平台 对政务信息资源共享交换实现Ｅｔ志、信息查询 Ｅｌ志等情况进行记录，记录数据保留时间为５ 年以上。 ３．共享与使用。有共享需求的组织应当向 共享平台主管机构提出共享要求，采用系统对 接、前置机共享、联机查询、部门批量下载等 方式。信息共享采取对比验证、查询引用、批 量复制三种服务模式：（１）比对验证。信息提 供方通过平台交换系统将共享信息发布为比对 验证服务模式的，获得信息提供方授权的政务 用户和应用系统通过共享平台配置的访问权限， 调用验证服务接口进行比对，获取验证结果；（２） 查询引用。信息提供方通过平台交换系统将共 享信息发布为查询引用服务模式的，获得信息 提供方授权的政务用户和应用系统通过信息共 享平台配置的访问权限，调用查询服务接口， 获取或引用查询对象的相关数据；（３）批量复制。 用者、自然人用户在数据开放、查询、使用的 权利和义务。政务部门对从共享平台获取的信 息，只能按照明确的使用用途用于本部门履行 职责需要，不得直接或以改变数据形式等方式 提供给第三方，也不得用于或变相用于其他目 的；不得擅自向社会公开所获取的共享信息； 共享平台对共享信息的滥用、非授权使用、未 经许可的扩散、以及泄密等行为负有管理责任。 平台设置前置数据库（外网）依法向社会开放， 供使用者使用或查询，在保证数据安全的前提 下，允许运用多种接人方式等。信息查询以自 然人应当以身份证号码作为标识并提供；法人 及其他机构信息应当以组织机构代码作为标识 提供；没有组织机构代码的市场经营主体应当 ５９ 以营业执照号码作为标识提供。使用者通过共 享方式获得的文书类、证照类等数据可作为办 事和执法依据，不得要求使用者自行确认并提 交。 建立政务共享信息资源资产化和利用授信 机制。对市场监管、社区服务等领域信息实现 实时采集、汇总分析，进行综合利用并进行资 产化试点。凡可商业化、增值服务的共享衍生 信息资源使用，由与政府脱钩的社会组织或企 业通过公开竞争而得到利用授信，并要求其网 络产品、服务应当符合相关国家标准的强制性 要求和行业自律的承诺。使用原则是有法律规 定按法律规定使用，没有法律规定的，按公益 性善意地使用。 ４．安全与保密。 办法 规定各政务部门 和共享平台管理单位应加强对共享信息采集、 共享、使用全过程的身份鉴别、授权管理和安 全保障，确保共享信息安全。各级部门按照“谁 建设、谁主管、谁负责”的总体原则，明确数 据采集、传输、存储、使用、开放等各环节保 障网络安全的范围边界、责任主体。共享平台 新视野・ 共管理变苹 实行网络安全等级保护制度，分内网和外网平 级各部门间，有相互提供信息的义务和获取信 台，处理国家利益、公共安全保密信息和个人 息的权利，尤其要规定不共享信息需要承担的 隐私等隔离事项。各部门配专人负责和密钥技 法律责任。 办法》２４条规定，各政务部门有 术保障共享信息的安全问题。共享平台应按照 未按要求编制或更新政务信息资源目录；未及 我国（（网络安全法 和（（保密法 的有关规定 时提供共享信息或更新数据；提供的数据和本 管控信息资源，健全共享平台运行安全维护机 部门所掌握信息不一致或不符合有关规范、无 制和应急处置预案，及时处置系统漏洞、计算 法使用；将共享信息用于履行本单位职责需要 机病毒、网络攻击、网络侵入等安全风险；建 设网络安全信息共享和重大风险识别大数据支 撑体系，对网络安全重大事件进行预警、研判 和应对指挥。 （五）建立信息共享保障激励机制 调动政务部门信息资源整合与共享的积极 性，绩效考核是推进信息共享的重要机制。 办 法》规定国家发展改革委、财政部、国家网信 办建立国家政务信息化项目建设投资和运营维 护经费协商机制，对政务部门落实政务信息资 源共享要求和网络安全要求的情况进行联合考 核，凡不符合政务信息资源共享要求的，不予 审批建设项目和安排运维经费。政务信息资源 Ｏ 共享相关项目建设资金纳入政府固定资产投资， 、１７１ 相关工作经费纳入部门财政预算，并给予优先 安排。各政务部门主要负责人是本部门信息共 享工作的第一责任人。从经费和评价办法上， 提出解决政府信息资源共享的保障机制，将信 息共享工作纳入各部门绩效考核重要指标，还 须进一步建立配套具体的激励机制，对有突出 贡献的部门和个人给予奖励和表彰。 办法》缺乏外部监督机制，为解决各政务 部门动力不足问题，要以使用者的满意度作绩 效评价要素，让公众及使用者参与评价政府信 息资源共享实施情况。同时，要考虑成本投入 与产出机制平衡，让共享运营维护经费常态化 和可持续化。应该充分借鉴新公共管理理论中 “企业化政府”的思想精髓，将政务部门掌握的 信息资源“股份化”；科学设置每个信息提供部 门的“信息股份”，以政务部门对共享信息的提 供程度、维护程度和协同应用程度为考核该部 门参与信息共享的评价标准，起到对信息共享 的激励和鞭策作用。Ｌ２ （六）明确信息共享和使用责任 明确政务部门间、包括上下级部门间和同 以外的目的等行为的，由国家发展改革委通知 整改；未在规定时限内完成整改的，要及时将 有关情况上报国务院。从（（办法 来看，对不 共享信息的部门只有通知整改和上报国务院两 种制裁措施，问责力度明显不够，应对不履行 信息共享义务的部门及其领导、责任人追究法 律责任进行细化，对不作为、乱作为、慢作为 实行更严厉的问责。 区分基础信息与衍生信息的使用责任。提 供共享信息部门和共享平台共同承担基础信息 被泄露、毁损或丢失的纠正和追查责任。如发 现个人信息数据被泄露、毁损或丢失，并可能 造成严重后果时，必须及时逐一通知受影响者， 并有效防范损失的扩大化。信息平台管理者许 可使用衍生信息时应有保密、个人信息保护条 款和监督使用机制。明确“谁受益、谁负责” 的原则，如违反 网络安全法》规定导致侵权 行为的，衍生信息服务提供者须承担相应民事 或刑事责任；受害人因依赖衍生信息有偿的服 务而从事民事活动遭受损失的，服务提供者不 能证明自己无过错的，须承担民事赔偿责任。 注释： ［１】《国务院关于加快推进“互联网＋政 务服务”工作的指导意见》，２Ｏ１ ６年９月２９ 日，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｌｉｔｉｃｓ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｎ １／２ｏ １ ６／０９２９／ Ｃ１０２７－２８７５０２３６．ｈｔｍｌ，２０１ ６年ｇ月３０ Ｅｌ。 ［２】樊博：《跨部门政府信息资源共享的推 进体制、机制和方法》，《上海交通大学学报》（哲 学社会科学版）２００８年第２期。 责任编辑余茜