教育 考试２ｏ１２年第３期 异地高考的利益博弈、困境分析与对策建议★ 陈 斌 摘 要：随着社会流动人口的不断增长，异地高考日益成为民众关注的焦点，它涉及大量流动 人口随迁子女升学这一现实性问题。本文主要分析不同利益群体围绕“异地高考”展开的博弈，不同 地区在尝试放开“异地高考”所具备条件与存在阻力，放开“异地高考”的障碍以及“异地高考”的发 展趋势。同时，为推进异地高考提出相应的对策，从而进一步实现教育公平。 关键词：异地高考；利益博弈；高考户籍 长期以来，我国的高等学校都是实行计划招生 盾的实质，是新时期经济发展与高考制度之间的矛 制度，即根据学校自身的发展情况预测需要招收多 盾，并牵涉到东西部地区经济发展不平衡、教育发展 少名学生，进而下达招生指标。在过去，由于人口流 不均衡等一系列深层次原因。 动基本很少，基本上没有引发异常问题。但随着社 一、“异地高考”能否开放：不同利益群体问的博弈 会发展，尤其是人口流动的数量越来越多、规模越来 越大、范围越来越广，流动人口随迁子女的受教育尤 教育部部长袁贵仁表示，教育部正在研究异地 其是升学问题日益凸显，并随之引发了关于是否应 高考问题，因为涉及的人比较多，所以问题比较复 该放开异地高考的大争论。“异地高考”是一个专有 杂，北京、上海都在研究办法，教育部催促主要和接 名词，“进城务工子女的高考问题是指父母在这里务 收这些学生比较多的地方逐步共同推进异地高考。【ｔ】 工，达到一定年限，孩子是在这里上学能够就地高 这可以视为政府目前的态度，相对趋于保守；而学术 考。”袁贵仁在两会期间接受记者采访时说。如今，大 界相对激进：有专家认为实现异地高考需户籍改革， 家口中广泛说的异地高考，其实是随迁子女就地高 直接取消高考户籍限制。［２］ 考政策。 “异地高考”之所以在推进的初期就备受社会的 “异地高考”与两个词是紧密联系在一起：一个 争议，根本还在于“异地高考”的实施涉及到不同的 是“高考户籍限制”，另一个是“随迁子女就地高考”。 利益群体，其本质是高考利益的重新调整。“本地人 前者是指凡高考考生必须在户籍所在地参加高考， 和外地人的具体利益冲突，区域间的高考录取指标 不得跨地区考试；后者则是指如果孩子随父母迁居 不均衡、教育质量不均衡又是主要原因”。熊丙奇认 其工作地区并在该地区学习的，能够就地高考而不 为，“假如一直在这些问题上纠缠，‘异地高考’的方 必回原籍地。显然，二者之间是存在矛盾的。这种矛 案很难出笼。道理很简单，作为一项改革政策，不可 作者简介：陈斌。江西南昌人。厦门大学教育研究院硕士研究生，主要从事考试理论与高等教育研究（厦门３６１００５） ★基金项目：本文为“２０１０年度教育部新世纪优秀人才支持计划”（编号：ＮＣＥＴ－１０－０７２０）；“中央高校基本科研业务费专 项资金资助”（Ｓｕｐｐｏｒｔｅｄ ｂｙ ｔｈｅ Ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｆｕｎｄｓ ｆｏｒ ｈｔｅ Ｃｅｎｔｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｉｅｓ）（－￣目，编号：２０１０２２１０３７）研究成果之一。 ・ １０・ 陈斌：异地高考的利益博弈、困境分析与对策建议 能完全既让本地人满意又让外地人满意。”中央教 育科学研究院院长袁振国表示，符合条件的随迁子 女已经在城市完成义务教育阶段和高中阶段学习， 那么，推进“异地高考”的症结何在？诚如全国政 协委员、教育部副部长杜玉波所言，解决异地高考的 问题，“既想到要解决随迁子女的考试问题，又不能 那么他们就有权利在所在城市参加高考。他表示， 随迁子女在流人地入学，需要满足一定条件，比如父 影响北京、上海当地考生的权益”，难就难在“既有要 解决的问题，又有不能碰的问题”。 由于我国目前的高考录取采取的是分省定额 母在这个城市工作、纳税等。而一旦符合条件并已 经在城市完成义务教育阶段和高中阶段学习，那么 这些随迁子女就有权利在所在城市参加高考。『３］ 制，其最主要的做法是：各高校在招生录取时，分省 份、分专业，差别性下放录取指标。不同区域差别对 今年３月凤凰网展开的一次“异地高考资格”网 待，造成了某些高招录取的“特区”。北京、上海等高 络调查显示，在问及“北上广等一线城市是否应该进 等教育资源丰富的地区，招生向本地生源倾斜。这与 行异地高考的试点？”时，８８％的民众认为“应该，要 地方性大学由地方财政支持有关。但理论上，中央部 求最迫切，应该有尝试”，只有６．１％的民众认为“不 属高校则由全国纳税人支持，应各地区一视同仁，但 应该，城市承载力已经接近极限”。而在问到“异地 诸如北京大学、清华大学、复旦大学、浙江大学、南京 高考应该具备的条件是什么？”时，８２．２％的人认为 大学等国家重点支持的“９８５大学”，在本地录取考 是“考生在当地接受完整的教育”，ｌ１．４％的人认为 生达到招生总量的３０％到４０％，甚至５０％。北京考 “家长在当地工作，并具备一定年限的纳税证明”。 生考取北大的机会要比湖南、山东、河南等省的考生 由此可见，要求在作为“高考洼地”的北上广等一线 高出几十倍甚至上百倍。然而，正如余凯所说，放开 城市进行开放异地高考尝试的呼声是迫切的。 异地高考，肯定会给北京等地区的学生家长利益带 北京大学法学院张千帆教授认为，随迁子女高 来冲击，会遭到本地人的反对。此外，地方政府也有 考问题完全是高考户籍限制和分省命题制度造成 一些担忧，譬如会给当地财政等带来新的负担，造成 的。这些家庭长期在京沪等大城市工作，随迁子女在 大量人口涌人，城市资源紧张以及新的教育不平等 当地接受教育，却不能在当地高考，是对他们平等受 等。陶全国人大代表、上海市委副秘书长李逸平表示， 教育权的严重限制，允许他们在学籍地高考是走向 要真正实现异地高考，恐怕还要和户籍制度改革联 教育平等的第一步。“现行高考政策难以保障未成 系起来。李逸平强调，实现异地高考需要系统设计， 年人的合法权益和受平等的教育权利，影响了教育 包括入学模式、户籍制度、初高中阶段教学大纲等通 公平，影响了未成年人的身心健康。”湖南大学公共 盘考虑，但关键点还是户籍制度改变问题，“上海一 管理学院余凯博士认为，同样作为纳税人，而不能享 直在研究这个问题，但要在教育部的指导下进行。” 受同等的权利，无论是从为人民服务还是从纳税人 二、“异地高考”：几家欢喜几家愁 角度来说，现行的高考政策，都应该在实践中调整， 不断完善。全国政协委员、南方科技大学校长朱清 作为国家教育改革“探索流动人口子女在流人 时在接受《中国经济周刊》采访时表示，异地高考是 地平等接受义务教育和参加升学考试的办法”试点 社会教育公平最重要的一环，它意味着农民工子弟 的省市——山东省、湖南省和重庆市，山东省算是跨 可以在城市里高考了，现在高考受户籍制度管理太 出了实质性的一步。 严，其实是用户籍制度保证了城市孩子的特权，早晚 山东省之所以能够实现放开“异地高考”，首先 要放开，只是各个城市处于自我保护的心态，不一定 还是出于现实的环境。近些年来，山东省生源出现直 很快接受。“这意味着以前享受特权的人就要损失 线下滑的现象，根据山东省教育部门数据显示，２００９ 一些，要失去一些优势。”朱清时说。至于准入门槛的 年山东省参加高考报名人数有８Ｏ万人，到２０１２年 设置，朱清时认为还是有必要的，“不能够像春运大 骤减到５８．７万。而这种生源数量的持续下滑，为异 迁移一样都拥到城市去考试”。［４］ 地高考的实施创造了一定的空间。２０１１年，山东省 教育 考试２ｏ１２年第３期 二本一志愿缺额近２万个，９６７所院校生源不满，几 十所院校遭遇零投档，最后高职出现了４．２万的生 源缺口。同时，“异地高考”能够在山东推广，还与山 就高达５８．２％，比高考大省山东、江苏、广东、湖北等 高出ｌ０多个百分点，比湖南、安徽等高出２０多个百 分点。这种不平等的教育权尤其体现在国家重点大 学的录取比例上。以２００５年为例，清华大学、北京大 学分配给北京的指标就有８５１个，分配给河南省的 指标只有１７１个，如果以当年人口的占比而言，北京 和河南考生被北大清华录取的机会相差３０倍。 北京理工大学杨东平教授认为，流动人口和农 民工子女在流人地参加高考，固然是一个值得追求 的目标，但在当下的制度环境中的确很难求解。异地 高考所要改变的，是现行以户籍人口为准、分省定额 东省的具体情况有关。山东省作为我国人口大省， 也是高考大省，高考竞争显得异常激烈，高考录取线 普遍偏高。同时，山东作为沿海经济发达省份，人口 流出大于人口流入。而“异地高考”的放开，既方便 了那些因为父母工作不得不在山东上学的非户籍考 生，也不会遭遇像海南、青海等地方那样一旦取消户 籍限制，便可能引发“高考移民”的问题。正因为如 此，山东才可能成为全国首个实行异地高考的省区。 随后，福建省教育部门发布信息称，从２０１４年 起，凡在福建高中有３年完整学习经历的非福建籍 考生，可在福建就地报名参加普通高考，允许参加本 科、专科层次录取，与福建籍考生享受同等的录取政 策。据统计，福建省今年高考报名人数约２５万人， ２０１１年是２６．７万，２０１０年是２９．２万，报考人数呈下 的高校招生制度。如同建立在户籍制度上的各种其 他社会福利一样，它是在人口流动极少的计划经济 时代形成的。如果改革这一制度，使流动人口考生享 受与户籍考生相同的待遇，即允许考生在全国范围 内跨地区参加高考，一个现实的可能是会出现大规 模的“高考移民”。阎 也就是说，如果在北京上海这样的地区放开“异 滑趋势。与此同时，今年福建省的高招计划数１９－４ 万人比去年增加４１００人。福建省教育厅有关负责 人表示，随着高考报名人数减少，而高校招生计划有 地高考”的话，比如会导致大量的考生涌人京沪等地 地区，出现大规模的“高考移民”。而就我国目前的教 育现状而言，各地的教育资源，尤其是优质的高等教 所增加，据此测算，２０１４年符合相关条件在闽报名 参加普通高考的随迁子女对该省考生的影响不大。 山东、福建两省之所以能够顺利放开“异地高 考”，首先就是两省今年来都出现了生源数量下滑的 情况。“异地高考”便是山东和福建两地教育部门的 因应举措。同时，作为沿海经济较发达城市，山东和 福建两省都需要接纳大量的外来务工人员，随迁子 女的数量也就必然相当可观，为了方便子女高考能 育资源，仍属于稀缺资源，而如果想进一步扩大这部 分资源，其投入和难度都是巨大的。在这种情形下， 非户籍考生就相当于“挤占”了属于当地籍考生的教 育资源，进而导致省际问的矛盾和利益冲突。 三、放开“异地高考”：究竟难在哪？ 围绕“异地高考”展开的论战可谓是此消彼长， 聚讼不休。那么放开“异地高考”究竟难在哪呢？ 难点一：如何界定非户籍考生就地参加高考的 资格？ 够更好地发挥，就地高考的诉求便日益迫切。 而作为改革呼声最高的京沪两地却始终未见有 任何起色。这是因为目前中国的高考现状中，存在 着高考“高地”和高考“洼地”，北京、上海等地属于 “录取率高，教育水平高”的高考“洼地”。这两个地 教育部部长袁贵仁在今年两会期间向媒体纠正 了一个概念：所谓异地高考，并非指可以自由流动参 加高考，而是指考生跟随父母到某地居住，达到一定 区正是目前要求解决随迁子女高考呼声最高的地 方。京沪本地人的一个普遍担心是，一旦实行随迁子 女就读地高考，是否会造成大量的“高考移民”，从而 导致侵犯本地学生权益的问题。另外，由于北京、上 年限后，可以就地参加高考。 由此可见，政府部门已经认可并准备放开“异地 高考”，但关键是放开的资格如何界定，“一定年限” 又具体是几年，这些才是阻碍实现“异地高考”放开 的关键因素。关于“一定年限”的问题，许多全国人大 海等地的考生权益来自于目前不平等的高考招生制 度。据 匕京日报》报道，２０１１年北京仅本科录取率 ・１２・ 陈斌：异地高考的利益博弈、困境分析与对策建议 代表和教育研究者的基本看法是：考生随父母在经 常居住地上学，至高中毕业时具有３年连续学籍的， 可就地参加高考。对于北京、上海等大城市，考生随 父母在这些城市上学，至高中毕业时有连续４年以 上学籍的，可就地参加高考。 和公平的问题了。 难点四：是否会引发高考移民？ 放开“异地高考”，总体上是有利于教育公平的， 但同时也会产生一些新的难以操作的问题。由于我 国高考改革的不断推进，高校招生自主权和命题权 不断下放，导致很多省市高考命题的标准和难度不 一中央教育科学研究院研究员储朝晖认为，获得 异地高考资格的年限不宜全国统一，各个城市应该 结合自身实际而定，例如，一线城市在外来人口比较 集中的情况下，可适当将年限提高一些，而一些压力 比较小的城市，３年左右的时间比较合适。北上广等 一。在我国现有资源急缺的情况下，“异地高考”的放 开必然导致新的高考移民的产生，进而对录取分数 线较低的地区带来不利的影响。而对京沪这样“高校 资源丰富，录取线低”的“高考洼地”而言必然引发高 考移民的汹涌大潮，致使京沪地区考生人满为患。此 线城市率先试点异地高考，是城市化进程的必然 结果，如果不让这些异地工作的子女在当地考试，必 然会阻碍社会发展的进程。 外，还会造成历年高考的高分省区考生向低分省区 流动，高考的秩序和公平性将受到非正常的扰动。 四、“异地高考”：该何去何从？ 难点二：如何合理分配招生指标？ 如果放开了“异地高考”，考生是占用户籍所在 地的指标还是高考所在地的指标？这也是放开“异 地高考”要面对的现实问题。就我国现有的招生指 “异地高考”的问题该如何求解？仔细分析，这其 实是一个有关教育公平的话题，而教育公平长期以 来是社会的普遍诉求。在现有的教育体制下，追求结 标分配方式而言，如果真的实行异地高考，招生指标 将会面临非常复杂的情况，设计程序也会相当繁琐， 因为这是对招生资源的重新分配。 关于是否放开“异地高考”的问题，绝大多数的 人关心的还是非户籍考生是否会抢占本地生源，究 其原因则是目前我国高校资源分配欠合理。全国人 果的公平几乎不可能，而要实现教育起点的公平又 似乎并不那么容易。外籍的学生在当地参加高考，对 当地的学生或多或少会带来不利的影响。如果换一 种思维考虑，假如现有的招生体制已经趋于公平合 理，那“异地高考”的问题是不是就迎刃而解了呢？ 由于多种原因，各地高等教育资源配置不平衡。 大代表、广西北海市合浦廉州中学副校长周怀慷认 为，教育资源应该起码保证在同一个区域基本均衡。 差异是相对的，没有绝对的公平，合理的差异能促进 教育发展，各地应该发展自己的办学特色。 难点三：能否实现高考与户籍的联动改革？ 生源数量与高等教育资源不对称的情况客观存在。 这就需要有关部门做好宏观调控，公平分配资源。但 事实上，现在高等教育资源分配并不能体现公平。由 于招生体制画地为牢，许多全国综合性大学越来越 地方化，在办学所在地的招生比例高居不下，俨然形 成了教育割据的局面。 朱清时表示，若异地高考真的要实施，首先还是 要解决户口问题，取消城市户口和农村户口差异，如 果农村城市户口一视同仁，也就不存在这个问题。 异地高考的难度，不是１至２年能解决的问题，ｌ０ 至２０年都是乐观的估计。 就目前情况而言，打破高考户籍限制的呼声越 为此，不少有识之士为此建言献策，希望改革高 考招生指标分配制度。去年“两会”期间，洪可柱代表 就疾呼实行名校招生名额分配听证制度。刘中慧代 表提出“关于全国重点大学招生公平性的建议”。前 年中国政法大学先行一步，建立了按各省市的人口 来越高。一方面反映出在高等教育大众化的背景下， 公民追求公平的意识和权利意识在逐步提高。另一 比例确定招生指标的制度。虽然改革措施还存在瑕 疵，但在招生体制不公平的大背景下，显得弥足珍 贵。令人遗憾的是，中国政法大学的热气并没有融化 方面则是逐步放开“异地高考”的同时会存在明显的 利益博弈，一部分人享受了教育资源而另一部分人 的利益就有可能因此而受损，这就是一个价值取向 招生地域差异的坚冰，目前还没有第二所名校跟进。 ・ １３ ・ 陈斌：异地高考的利益博弈、困境分析与对策建议 随着改革发展的不断深人，人们参与改革发展成果 络调查显示，纳税证明或固定房产的年限应该在３ 年以上的占２６．１％，１年以上的占１９．５％，５年以上 分配的热情高涨，而公平的受教育权无疑是其中的 重要内容。而以地域为界限的差别化招生制度越来 的占７．１％，９年以上的占４．７％。据此，关于考生高考 报名资格可以调整为“居住证＋学籍”或者“３年以 越成了教育公平的绊脚石。它继续“合理存在”下去 显得不合时宜，面对考生高考无门的尴尬，如何作 出调整，使招生体制趋向公平合理，成为十分紧迫 的问题ｏ［７１ 上的纳税证明或固定房产证明＋学籍”。 再次，探索高考改革的思路，探索建立“统一测 试＋高校自主招生”的考试招生体系。自主招生统 一就目前情况而言，解决“异地高考”问题，可以 从以下几方面寻求突破口。 首先，在试卷相同的地区，试行异地借考。在教 测试，学校结合统一测试成绩、考生中学成绩、考 生所在地区教育因素综合评价，进行录取。另外，对 于高职高专院校，实行“申请入学、注册入学”的方 式，进城务工人员及其子女都可自主申请。［８１ 参考文献： ［１］教育部部长正与北京上海研究推进异地高考［ＥＢ／ＯＬ］． ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｑｑ．ｃｏｍ／ａ／２０１ １０３０７／００００９４．ｈｕｎ． 育部发布的（（２００９年普通高等学校招生工作规定》 中，特别对异地借考做出了新的条件限制：要在两 地试卷相同的前提下，并满足其他相关条件方可申 请借考。其具体规定如下：“因公长期在非户籍所在 省（区、市）工作的人员或其随身子女，确需在其工作 或学习地借考的，在两地试卷相同的前提下，由考 生向工作或学习单位所在地及户籍所在地的省级 圈清华北大学者进言国务院取消高考户籍限制［ＥＢ／ＯＬＩ． ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｉｆｅｎｇ．ｃｏｍ／ｍａｉｎｌａｎｄ／ｄｅｔａｉｌ２０１１１０／２４／１００９９１８２＿＿．． 招办提出申请并经同意后，可在考生工作或学习所 在地的省（区、市）办理借考手续，参加考试。考生答 卷的评阅及录取事宜由其户籍所在地省级招办处 理。”在此基础上，再逐步放宽相关的借考条件。 其次，放宽高考报名资格条件，即将“户籍＋学 籍”的高考报名条件，调整为“居住证＋学籍”或者 “多年纳税证明＋学籍”来解决进城务工人员子女 的异地高考问题。凤凰网展开的“异地高考资格”网 ０．ｓｈｕｎ１． 【３１１５１１８】阳锡叶．平稳突破异地高考的种种藩篱【Ｎ】．湖南 教育，２０１１（１０）． ［４】张璐晶．异地高考，难在哪里？ＩＮ］冲国经济周刊，２０１２ （３）． ［６杨东平．６］异地高考为何破题难ＩＮ］冲国新ＮＮ－￣＇ｌ，２０１０ （１１）． ［７】胡艺．高考的户籍制度该不该取消 ．中国改革报．２００９ （３）． （责任编辑：郑芳） Ｉｎｔｅｒｅｓｔ Ｇａｍｅ，Ｄｉｌｅｍｍａ Ａｎａｌｙｓｉｓ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ａｔｔｅｎｄｉｎｇ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｅｎｔｒａｎｃｅ Ｅｘａｍｉｎａｔｉｏｎ ｉｎ ０ｔｈｅｒ Ｐｌａｃｅｓ ＣｈｅｎＢｉｎ Ａｂｓｔｒｃｔ：Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｇｒｏｗｉｎｇ ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｍｏｂｉｌｉｔｙ，ａｔｔｅｎｄｉｎｇ ｃｏｌｌｅｇｅ ｅｎｔｒａｎｃｅ ｅｘａｍｉｎａｔｉｏｎ ｉｎ ｏｔｈｅｒ ｐｌａｃｅｓ ｂｅｃｏｍｅｓ ｈｅ ｔｆｏｃｕｓ ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ．Ｉｔ ｉｎｖｏｌｖｅｓ ｔｈｅ ｍａｔｔｅｒｓ ｔｈａｔ ｃｈｉｌｄｒｅｎ ｏｆ ａ ｌｏｔ ｏｆ ｌｆｏａｔｉｎｇ ｐｏｐｕｌａ— ｔｉｏｎ ｇｏ ｔｏ ｃｏｌｌｅｇｅ．Ｔｈｅ ａｒｔｉｃｌｅ ｍａｉｎｌｙ ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ｇａｍｅｓ ｂｅｔｗｅｅｎ ｄｉｆｅｒｅｎｔ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇｒｏｕｐｓ ａｒｏｕｎｄ ｉｔ，ｔｈｅ ｃｏｎ－ ｄｉｔｉｏｎ ａｎｄ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｒｅｓｉｓｔａｎｅｃｅ ｏｆ ｃａｒｒｙｉｎｇ ｉｔ ｏｕｔ ｉｎ ｄｉｆｅｒｅｎｔ ｒｅｇｉｏｎｓ，ｔｈｅ ｂａｒｒｉｅｒｓ ｏｆ ａｎｄ ｔｈｅ ｔｒｅｎｄ ｏｆ ｉｔ．Ｉｎ ａｄｄｉｔｉｏｎ，ｔｈｅ ａｒｔｉｃｌｅ ｐｕｔｓ ｆｏｒｗａｒｄ ｓｏｍｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｉｔ ＳＯ ｓ ａｔｏ ａｄｖａｎｃｅ ｔｈｅ ｅｑｕｉｔｙ ｏｆ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ａｔｔｅｎｄｉｎｇ ｃｏｌｌｅｇｅ ｅｎｔｒａｎｃｅ ｅｘａｍｉｎａｔｉｏｎ ｉｎ ｏｔｈｅｒ ｐｌａｃｅｓ，ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇａｍｅ，ｃｅｎｓｕｓ ｒｅｇｉｓｔｅｒ ・ １４・