国外高速铁路融资模式及对中国的借鉴

国外高速铁路融资模式及对中国的借鉴

编者按：铁道部近日获得财政部、发改委和银监会等中央部委的融资方案支持，涉及2000亿人民币资金，用作偿还已停工的铁路工程款项。中国高速铁路建设的融资困难由来已久，7月23日是一个节点，甬温线动车追尾事故的发生导致了全国范围内高铁项目的安全大检查，高铁建设因为资金困难停工几乎成了普遍现象。本文整理了其他国家的发展经验，结合国内现状，对我国高速铁路建设投融资模式提出了相关政策建议，供参阅。

一、国外高速铁路建设主要投融资模式

目前世界上有9个国家建成了城际高速铁路。纵观国外城际高速铁路建设，以资本市场融资为主、政府援助为辅、适度利用外资是国外铁路投融资的普遍方式。尤其对于较大规模铁路系统的建设，在资本市场上通过股票、债券融资占据重要地位。

（一）美国铁路投融资模式。美国铁路大部分是私营企业，自负盈亏，绝大多数没有得到政府补贴，但是在铁路建设早期，联邦政府制定了非常优惠的政策，给铁路建设提供各种形式的援助，有效地调动了民间资本参与修建铁路的积极性，从而使得地方政府和私营企业成为铁路建设的主要筹资者和承担者。美国铁路的主要融资途径有：①银行贷款。虽然美国政府不直接投资于铁路建设项目，但是每年都会提供一定额度的贷款担保。此外，铁路也可以向银行做抵押贷款。②发行股票和债券融资。美国 I 类铁路都是上市公司，可以通过发行、出售股票和债券来募集资金。③租赁。铁路公司可以通过租赁设备维持运营，特别是在业务不稳定的线路上，这样能够节约大量的设备购置资金，降低设备维护成本。

（二）日本高速铁路投融资模式。日本铁路新干线的资金来源包括国家和地方出资、银行贷款、铁路整备基金，以及日本国有铁路发行的各种铁路债券。铁路民营化后，日本

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政府提出了新干线的建设费用按照公司、国家和地方共同分担的原则来支付，并且把新干线转让给东日本、东海、西日本等区域性客运公司，从而获得了大量转让收入，这样有利于新干线运营和管理市场化。新干线融资模式是典型的 PPP 模式：由中央政府、地方政府、国内铁路公司三方共同出资建设，由运输设备整备事业团管理资金，由铁路建设公团负责新干线的建设、管理、租赁或转让。

（三）德国高速铁路投融资模式。从1990年开始，德国铁路运营机制从原来单一的国有国营模式转变为国有民营的公司化运营，铁路系统的授权和监管大多由政府控制。政府对联邦铁路负责，各州对非联邦铁路也就是私有铁路负责。私有化改造之后，德国铁路设立了自己的融资机构积极拓宽融资渠道。目前其融资方式主要是：政府补贴、银行无息贷款和低息贷款、发行债券、发行股票、融资租赁和售后回租等。

二、中国高速铁路融资现状及存在困难

目前，全国范围内停工的铁路项目里程在1万公里以上，其中隧道里程约占5400公里。据初步估算，恢复停工的1万公里和保住在建的13000公里，大致需要万亿资金。尽管近年来铁路主管部门通过银行贷款、发行债券等方式不断加大融资力度，但铁路建设资金短缺的问题仍然没有得到根本解决。

（一）投资主体单一。目前绝大多数铁路建设项目还是中央政府投资。包括地方政府在内的其他投资主体的投资额虽有增长，但所占比重太小，基本没有民营资本及外商直接投资于铁路基础设施建设。

（二）融资方式单一。铁路建设资金的来源，主要是铁路建设基金和国家开发银行的政策性贷款，此外，尚有少量的铁路系统自筹资金、企业债券和地方政府投入，社会资本

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并没有得到有效利用。

（三）巨额债务缠身。高速铁路建设大跃进的同时，也带来铁路高达2万亿的负债。审计署历年的报告显示，尽管铁道部的负债水平，仅从2005年的37.53%升至2010年的57.44%，但债务融资比例却从2005年的44.87%飙升至2010年的81.24%。2011年度铁道部拖欠33家铁路相关企业的应付账款达2261亿元，11月份到期的各种利息和超短期融资券达423亿元。

（四）融资模式过度依赖政府支持。根据铁道部规划，解决当前铁路建设资金紧张危机主要还是靠中央政府的支持。在国务院的协调下，财政部、发改委和银监会正在发起一场拯救铁道部的“输血”行动，并出台“铁路建设债券利息收入企业所得税减半征收”、“明确铁路建设债券为政府支持债券”等政策，试图维护铁路建设的顺利推进，但是这种单纯依赖政府支持的发展模式已经显得难以为继。

（五）投资管理方式落后。过去几十年，国家铁路建设项目主要由铁道部直接负责筹措资金、组织建设，并承担还贷责任；企业的投融资主体地位尚未确立起来，缺乏内在的投资控制机制和滚动发展机制，不能充分发挥国有资本对社会资金的引导和带动作用。

三、改进我国高速铁路建设投融资模式的对策分析

高速铁路建设项目具有公益性和经营性双重属性，宜采用铁道部、沿线地方政府以及战略投资者共同投资的方式，实现融资方式的多元化。根据我国目前的实际情况，提出以下建议：

（一）在资金的筹措上坚持政府的主导作用，明确投资责任。高速铁路作为铁路新的

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产品，既具有商业性也具备基础设施公共事业的特性，其社会效益远大于经济效益，政府的大力支持是高速铁路快速发展的必要前提。政府应当理顺和铁路的关系，承担起铁路发展的主要职责，主要措施有：财政出资投资铁路建设、补贴铁路公益性运输、减轻铁路历史债务、提供税收优惠等。

（二）争取银行贷款支持。要在风险可控，预期收益稳定的前提下，积极争取银行业金融机构的资金支持，尤其是以基础设施建设为投向的政策性贷款。高铁建设资金以银团贷款为基础，根据铁道部与铁路建设公司的具体要求，同时考虑资金市场的状况和可能，采用银行贷款、企业债券、出口信贷、国外银行或银团贷款等各种方式，努力降低融资成本。

（三）积极推进股权融资。权益性融资是西方发达国家高速铁路建设的重要经验之一。从长远看，扩大权益性融资比例，将债券融资规模控制在一定范围，能够为高速铁路股份制公司运营创造良好的财务环境。在高速铁路建设融资渠道的多元化过程中，资本市场是不可忽视的一个重要渠道。针对中国铁路目前的高资产负债率（接近60％），股权融资是比较理想的融资渠道。因为股权融资可以降低负债率、在同等负债率水平下加大融资规模，还有助于建立现代企业制度和提高企业国际知名度。

（四）合理推动项目融资。项目融资是基础设施投资建设的重要方式，典型的项目融资方式有 BOT、PPP、ABS等。项目融资属于非公司负债型融资，具有灵活、多样的信用结构，可获得较长期限及较大额度的贷款。采用项目融资，鼓励私人资本的参与，引入竞争，可以充分调动民间资本参与铁路建设的积极性，最大程度地利用国内民间资本和外资，并且可以引进高效先进的投资管理模式。此外，私人资本参与高速铁路建设，也体现了高速铁路市场化融资的突破。

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（五）促进融资租赁。融资租赁的主要优势在于缓解资金需求压力，在资金短缺的情况下仍能用上先进设备。出租方提供的全面技术支持，能确保企业合理成本预算和安排，又能早引进、早投产、早得经济效益，同时开辟了一条引入外资，引进先进技术设备的途径。

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