交通事故责任认定应具有行政可诉性

交通事故责任认定应具有行政可诉性 张传军 彭明

道路交通事故责任认定是公安交通管理机关依照道路交通有关法律针对造成交通事故的行为作出、确定肇事者责任大小、影响当事人权利的一种裁决行为。对公安交通管理机关作出的交通事故责任认定不服的可否提起行政诉讼?这就涉及到交通事故责任认定的可诉性问题。关于这一点，我国法律法规没有作出明确的规定，在理论界存在一定的争议，在司法实务中，对这一问题的处理较为混乱，严重影响了法律的统一性、严肃性。

道路交通事故责任认定的行为是否具有可诉性呢?关键在于对公安交通管理机关作出的交通事故责任认定行为的法律定性问题，也即该行为是否属于具体行政行为。根据我国有关法律及司法解释的规定，具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员，法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项，所作出的有关该公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。从这一概念来看，具体行政行为需具有以下四个特点：1.具有行政性，是行政机关依职权或经行政机关授权而作出的行为;2.具有特定性，即是针对特定的对象就特定的事项作出的;3.具有单方性，是行政机关或经其授权的机关单方面作出的;4.对行政当事人的财产权或人身权等产生法律上的实际影响。道路交通事故责任认定是公安交通管理机关根据自己认定的事实和行政法规的授权而作出的单方行为，不以相对人的意志为转移;它是针对道路交通事故当事人所作出的责任认定行为;对道路交通事故进行责任认定直接关系到发生交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任，同时也涉及当事人是否承担民事赔偿责任或能否得到民事赔偿等问题，应当说交通事故责任认定对交通事故当事人来说至关重要，直接影响了当事人之间的权利义务关系。

从交通事故责任认定的法律性质来看，它完全具备了具体行政行为的构成要件和特征，应当属于具体行政行为的范畴，从法理上来讲当然应具有行政可诉性。 但是，关于交通事故责任认定的可诉性问题，却一直成为人们关注的焦点，肯定者有之，否定者也不少。究其原因，主要在于我国有关法律规定的模糊性和有关司法解释的不统一性。在道路交通安全法正式施行前，对公安交通管理机关的交通事故责任认定行为，经历了\"可诉--不可诉--可诉\"三个阶段，至2004年5月1日实施的《道路交通安全法》将原来的交通事故责任认定书改为\"交通事故认定书\"，明确规定公安机关作出的交通事故责任认定书作为处理交通事故的证据，从而使交通事故认定行为的法律性质再次变得模糊起来;而且将原《道路交通事故处理办法》规定的\"当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定;上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定\"内容全部删除，从而，公安交通管理机关作出交通事故认定书的行为处于一种脱离行政司法审查的真空状态，而公安交通管理机关根据行政法规授权认定交通事故这一权力离开了监督必然会产生腐败和不公正。虽然《道路交通安全法》规定公安交通管理部门作出的交通认定书只是作为处理交通事故的证据，但是由于交通事故认定行为带有较强的行政性、专业性和时效性，导致人民法院在审理交通事故损害赔偿案件时不得不将交通事故认定书作为处理案件的直接证据和重要证据予以采用，从而直接影响了当事人的民事责任大小的分担以及获得民事赔偿的权利。 更为严重的是，在交通肇事刑事案件中，交通事故认定书是肇事者承担刑事责任的前提条件和重要证据。在刑事诉讼中司法机关虽应当进行审查证据，但实践中具体行政责任认定作为证据较其他证据是有其特殊性的，且这种审查须依据证据规则的要求进行。而证据的合法性与具体行政行为本身的合法性有着本质区别。根据我国法律的规定，对具体行政行为实

行司法审查是通过行政诉讼程序和制度来实现的，也只有行政诉讼才具有对具体行政行为进行合法性审查的功能。而刑事诉讼中对证据的审查主要侧重于对其真实性、来源合法性和关联性的审查，但当证据是具体行政行为时，并不涉及到对具体行政行为本身合法性的审查，因此不能通过刑事诉讼活动中对证据的审查而将之吸收。当将受刑事惩罚的肇事者对公安交通管理部门的交通事故认定结论不服时，法院应通过行政诉讼来对其进行全面审查，而不是在刑事诉讼中将其作为一般的证据来加以审查。可见，公安交通管理部门对交通事故作出的责任认定，对事故当事人的民事权利、行政权利和人身自由都会产生极大的影响。 公安交通管理部门对交通事故进行认定的行为，实质上是一种行政确认行为。它直接关系到发生交通事故后，交通事故当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否承担行政责任、民事赔偿责任问题。由于这种行政确认行为又是公安交通管理部门依据其行政职权单方作出的，直接或间接影响当事人权利义务的具体行政行为，如果不将这种行为纳入行政司法审查的范畴，必将严重影响当事人的合法权益，使其失去了司法救济途径，也容易造成大量的错案。在当前对交通事故认定行为是否可诉存在大量争议且在司法实践中具体处理时又各行其是、相当混乱的情况下，建议最高人民法院及时通过司法解释的形式，对交通事故认定行为行政可诉性问题作出明确的规定，以进一步澄清认识，统一做法。 笔者认为，应明确规定道路交通事故当事人对公安交通管理机关作出的交通事故认定不服的，可以在合理的期限内向人民法院提起行政诉讼，这是完全符合行政法和行政诉讼法基本原理的。通过行政诉讼程序对公安交通管理部门作出交通事故认定的行为进行司法审查，可切实保护交通事故当事人的合法权益，依法监督公安交通管理部门的具体行政行为，促进我国依法行政和建设法治国家的进程。