大学治理结构

为了解决当前大学发展过程中的问题，世界许多国家纷纷对高等教育体制进行改革，以改进大学的治理结构。与此同时，我国也加快了对大学的改革，通过高校合并、联合等方式，一批规模更大、实力更强的高等学校应时而生，促进了我国高等院校的超常规、跨越式发展，但由于改革的时间较短，在大学的治理方面，我国高等院校的治理同发达国家相比，还存在一定差距。

笔者从外部和内部治理方面对比分析美国、英国和我国大学治理方面的一些做法，为我国加强和完善大学治理提供借鉴和参考。

一大学治理结构的国际比较

大学治理结构是指联系大学内部以及外部各利害关系人的正式和非正式关系的制度安排，它能使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，从而实现大学内部效率和公平的合理统一。当前在大学治理结构改革与研究方面，主要是从外部和内部治理两方面进行的，因此本文也主要从外部治理和内部治理方面对各国大学治理结构进行对比研究。

(一)大学外部治理结构对比

美国有3 500所大学和学院，其中公立大学约1600所。根据美国宪法，美国联邦政府不对大学直接管理，而是通过资金资助和与大学保持密切联系并影响大学的行为。美国高等教育的管理权限在各个州，州议会对高等教育有最高权限，可以通过有关部门对高等教育进行干预。其中，州长对大学管理机关成员有任命权，从而保持对高等教育较大的影响力。

英国有1io多所大学，绝大多数为公立大学。虽然英国的大学都以国家财政拨款作为大

部分经费来源，但却具有相当高的独立性，既不受中央政府管辖，也不在地方政府的控制之下，国家或政府的行政机关没有其他手段对大学进行干预。英国设立有专门的大学基金委员会对大学进行拨款，但其影响是比较间接的，例如通过发布一些《指南》，指导大学改进治理结构，大学基金委员会对各个大学没有支配、控制的权力。

中国的大学按照投资主体及隶属关系的不同，可分为公立和民办两种不同性质的大学，其中公立大学占绝大多数。在外部治理上，我国公立大学是由教育部和省教育厅代表政府直接对大学进行领导与管理的，领导权包括大学校长和领导集体的任命、专业设置、学位设置、招生规模、教师编制、资源配置以及质量评估等。政府的教育管理部门掌握着决策和审批权，政府还通过行政拨款和补贴、制定教育政策和法规、行政手段等方式对大学进行管理，以保证我国公立大学的社会主义办学方向，保证大学培养出来的人才适应我国经济发展和建设的需要。

(二)大学内部治理结构对比

美国的大学内部治理最主要的特点是董事会治理大学。董事会作为大学的最高权力机构，拥有广泛的权力。其中，公立大学的董事会成员一部分是根据职务确定的，一般有州长、教育长、大学校长、大学事务局长等，其他董事则由大学职员以外的有学识的人中选举产生；非营利私立大学的董事会则参照企业董事会设立方式来产生。美国大学的董事会的主要职责包括决定任命校长、制定大学发展规划、事情最终决定、授予教职、任命教员和职员等。董事会为了能够有效的行使权限，在多数情况下将许多权限下放给校长执行，校长负责大学管理与运作，统辖教授会，作为大学代表参加社会活动，即为“校长治校”。美国大学治理的另一个重要特点是共同治理，即大学校长等高级管理人员、教职员、学生等都参与大学重要事务的决策。大学共同治理主要有两种途径：一是董事会中包括不同群体的董事；二是在大学内部设置各种机构，合理划分权责。美国的大学除董事会外一般还

设置学术委员会、咨询委员会、教授会和行政管理部门，这些机构分工清楚、职责明确并且相互制约。其中最重要的机构是教授会，教授会一般包括全部教师，其权限是代表教师审议教育方针，向董事会提出建议，虽然不能直接影响大学政策的制定和实施，但可对大学治理产生间接影响。

英国大学的内部治理可分为三种类型：1992年前成立的大学、1992年后成立的大学以及牛津和剑桥大学。英国1992年前成立的大学内部治理结构一般设立三个独立机构：校董事会、校务委员会和学术委员会。校董事会规模为20o人左右，其成员主要来自校外的代表、其他大学的代表以及毕业生代表，此外还包括校务委员会委员、教职员工及学生代表等。校董事会的主要职责是评议通过大学的年度报告和财务报告、任命校长。校务委员会负责财务、投资和资产管理，代表大学签订合同。学术委员会则主要负责制定学术发展战略和教学政策，促进学

校的科学研究，进行学位授予，等等。英国1992年后成立的大学则设立董事会和学术委员会，董事会中校外独立董事约占半数，学术委员会和学生分别提名2名教师和学生担任董事。董事会主要职责是制定大学的章程和大学理念，批准年度收入和支出报告，保证学校资源的有效使用，聘任和解聘大学行政负责人，等等。学术委员会的职责是负责科学研究、教学具体事务和发展。此外，英国牛津大学和剑桥大学具有不同于其他大学的治理结构，由3 000名左右教职员组成的董事会是大学的立法机构，拥有最高权力；由副校长、学院理事会主席、外部成员、学院院长、学生等组成的理事会是大学的执行机构，拥有行政和决策权，对董事会负责，执行董事会决议；校务委员会负责学术和教育政策的制定以及对教师的考核，保证教学和科学研究的质量水平，等等。

我国公立大学的领导机构是中国共产党基层委员会。党委会的领导职责是：“执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工

作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”校长是国立大学法人财产所有权和经营权的代表人，代表主管部门来行使职责，因此，我国公立大学校长及其所领导的校务会或校长办公会是大学执行机构，全面负责高校的教学、科学研究和其他行政管理工作。此外，我国大学一般都设有教职工代表大会、学术委员会和校务委员会作为监督机构。从纵向来看，我国大学一般实行校、院、系三级管理体制。校级设立若干行政管理部门，完成校长所交付的各种行政管理工作。各学院分别设立院长、书记、系主任来主持各院的教学和行政工作。在此体制下，学校层是大学决策中心，对大学进行宏观调控和制定长期发展规划；各个学院为学校领导下的，集教学、科研、行政和学生工作等为一体的实体性管理机构，也是对大学负责的相对独立的办学实体，代表大学对所属各系或系一级的机构进行管理；系作为教育业务管理执行机构和基层学术管理机构，主要在学校和学院领导下，贯彻实施学校和学院的方针和计划方案，搞好本系的教学、科研和学生管理工作。

(三)大学治理结构比较分析

通过上述对美国、英国和我国大学治理的比较可以看出，在大学外部治理上，关键是要处理大学与外部治理各相关主体之间的关系。因为当前社会人们的需求日益多元化，政府依靠单方意志，以统一模式来规划大学发展和人才培养，有悖于社会发展需要。在大学外部治理中，必须坚持“参与”、“谈判”、“协商”等治理方式，学校定位、课程设置、人才培养等重要议程应该由政府、学校和社会共同决定，形成一种合作与相互依赖的伙伴关系。在大学内部治理方面，最关键的是“制衡”，即大学的领导机构、执行机构和监督机构应相互制约，达到平衡运行。其中，领导机构的职责是统筹学校活动，起协调和调控作用，处理好横向和纵向的各种关系，以保证教学活动正常进行；执行机构则需制定方案和管理制度，保证各项政策、措施顺利进行；监督机构是教学活动顺利进行的有力保障，一方面

保证各项工作高效完成，另一方面通过监督所回馈的信息，及时调整方案，减少决策、命令等执行过程中的失误。三者之间通过权力的有效制衡，保证学校和院系各项工作正常、有效进行。

二、我国大学治理现状分析

由于我国公立大学实行的是“以政府为主体”的大学举办模式，并实行“党委领导下的校长负责制”，因而政府相对于大学具有绝对权威。但随着经济发展，这种模式表现出越来越多的问题。

(一)我国大学外部治理中存在的问题

由于现有的“以政府为主体”的大学举办权，导致了大学与政府和相关利益群体之间的畸形关系。

首先，大学和政府之间存在严重的依附关系。长期以来，我国大学和政府之间的关系主要表现为行政上的隶属关系，政府集举办权、管理权于一身，大权独揽，而大学则处于被管理、被控制的地位。即使国家在《高等教育法》中明确提出大学享有办学自主权，但由于我国大学缺乏自主办学的经验，结果在一定程度上还是延续了以往“计划式”的模式，体现在办学权方面仍然是以政府计划模式为主，在管理权方面也主要依靠行政手段和行政命令，因而在政府和高校之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系，最终导致了“政策治校”的政府管理高校模式的形成。

其次，大学和其他利益相关群体关系淡漠。由于我国政府是高等教育的主要投资者，加上社会各界投资教育的根本制度问题没有解决，所以社会参与大学治理的积极性不高。

(二)我国大学内部治理中存在的问题

首先，我国大学的领导、执行和监督机构权利失衡。我国公立大学虽然在制度上也设有领导、执行和监督三个相互制衡的机构，但是却存在大学的领导、执行和监督机构权利失衡问题，主要表现为党委和校长的责权不明确。有的学者认为，“党委领导下的校长负责制”，可以理解为党委领导、校长负责，权责不对等，校长只有责任却没有权力，不符合“权责明确”的基本思想。

此外，我国高校的监督机构普遍监管不力，因为校务委员会只是一个议事机构，没有实质权利，从而无法有效的对校长决策进行监督和制衡。教职工代表大会制度则面临学校领导认识弱化、群众参与意识淡薄、工会自身工作薄弱等问题，导致教代会仅仅流于形式，不能有效发挥作用。其次，学校和院、系权利分配不合理。我国大学实行学院制后，大学内部实行校、院、系三级管理体制，减少了管理幅度，整合了资源。但是，由于受过去集中管理体制影响，院系独立性和自主性仍较差，权利也过小。还有一些大学为了减轻学校的经费负担，给学院下达创收任务，导致教师为创收疲于奔命，严重冲击了大学的教学、科研工作。

第三，我国大学还普遍存在学术权利和行政权利失衡问题。当前各高校学术委员会主席一般由校长担任，校长是学校最高权利代表，也是学术的权利

核心，这种权利模式必然导致重行政权利、轻学术权利。行政权利的过度膨胀，已经干预了过多的学术问题，在职称评定、院系设置和专业人员引进上也以行政权利为主。过大的行政权利在限制高校学术研究健康发展的同时，也导致行政权利与学术权利的对抗，结果造成行政权利想控制学术活动，学术权利也想发挥行政管理职能，从而在高校内部形成了“学而优则仕”的现象。

三、我国大学治理结构构建的建议

通过上述对美国、英国和我国大学治理的比较分析，可以看出当前我国大学治理中存在的最大问题是权利结构的失衡。为解决这一问题，需要从外部和内部同时人手构建合理的治理结构。

(一)大学外部治理结构的构建

首先，需要重新定位政府角色，建立政府、大学之间的伙伴关系。教育部和省级、地方主管部门应由教育提供者转换为教育质量保证者，给高等教育机构更大自主权。

其次，更新资源配置模式，拓宽资金来源管道。除国家拨款和学校事业收入外，还应通过科研项目增加收入，制定相应的政策，鼓励社会团体和民间向

大学捐助经费。

再次，引进利益相关者参与大学治理，提倡社会参与，并同各利益相关者如家长、学生、企业界、社区等建立伙伴关系。

(二)大学内部治理结构的构建

首先，建立大学内部权责划分的制约机制。第一，需要明确党政职责划分，加强制度建设，通过制度保证校长在办学中的指挥权，建立健全常委会、校长办公会、书记办公会、教代会制度，以及教学、科研专门工作例会制度。第二，增强监督机构的监管力度。充实校务委员会的职能；加强学术委员会的权威，使学术权利在高校治理中得到加强；强化教职工代表大会的职能作用，使之成为大学的最高监督。

其次，实行学院参与型的治理模式。学院参与型的治理模式是指学院各类利益群体都发挥自身主观能动性，有效地参与大学治理决策。参与型的治理模式需要健全的决策执行系统、有效的参谋咨询系统和完善的监督回馈系统。

第三，调整学术权利与行政权利的关系。在处理二者关系时应坚持学术权利和行政权利分别掌管学校事务的模式，行政权利主要实施教学和行政管理工作，学术权利应该对学校有关学术方面的重大问题有决策权和审议权。在大学内部应加强学术委员会的权威，提高学术委员会在决策中的地位和权利范围。借鉴西方大学经验，设立教授会，代表教师审议教育方针，对大学事务决策提出意见。同时，要摆正行政权利的位置，通过制度创新和校内体制改革，建立集中与分散相结合的管理模式，实现由行政管理为主导向行政管理与学术管理相结合的方式的

转变。

形式上的市场细分还有第二层含义，即传统教育形式要向新的领域拓展。磁带、光盘、网络、电子教育等都是教育产品适应目前高科技发展的一个新的领域和增长点，现代媒体发展的趋势越来越体现出综合性、扩展性的特点，即多种媒体互相渗透，资源共享，优势互补，共同发展。

(三)从服务角度进行市场细分

教育产品不仅要做到目标人群、消费偏好、收入组合等一般性的区分，更要根据地域特征、文化差异、风俗人情、流行时尚、性格爱好等进行有针对性的深层次细分。强调以为学生(客户)服务为中心，强调教育营销，把服务作为教育市场拓展的重要手段。教育产品细分，首先强调的就是差异与个性。应该根据需要开发目标消费市场，结合学生对高等

教育服务的实际需求情况，提供适销对路的教育产品，甚至举办量身定做式的推广活动。此外，还需要根据学生就业情况的变化趋向，建立相应的信息反馈系统，及时了解就业市场状态，有针对性地调整专业设置，提供适销对路的教育服务产品。