我国电子政务建设存在的问题分析

电子政务是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代信息技术,实现政府组织机构和工作流程的优化,超越时间、空间和部门分隔而构建的一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。近几年,我国电子政务取得了长足的进展,但也存在着不少问题,制约着我国电子政务的进一步发展。

人类社会进步的历史就是不断创新和利用科学技术的历史，随着以全球互联网技术为代表的新一代信息技术的迅猛发展，人类社会已步人一个崭新的网络时代。20世纪90年代“信息高速公路”的兴起，一场新的信息化浪潮迅速席卷全球。这场新的信息革命就是以数字化多媒体集成和互联网络等技术综合而成的第二次信息化浪潮，网络技术是其主要标志。电子政务就是在以网络技术为核心的信息技术发展的基础上所产生的政府管理的改革。

本书从全球电子政务发展的高度,总结和介绍了电子政务的一般理论,同时立足中国国情,重点探讨如何推进我国电子政务建设问题.其中,既有从定量和定性两方面对我国电子政务发展现状和存在问题的分析,也有针对我国电子政务存在的紧迫问题提出了意见。 关键词：电子政务、电子政务现状、电子政务发展

目 录

第一章 前 言 ................................... 1 第二章 解读电子政务 ................................. 1 第三章 电子政务系统的分析 .......................... 5

3．1电子政务的发展机遇及意义 .................... 5

3．1．1 电子政务既是发展机遇，也是发展工具 5 3．1．2 电子政务建设是引领变革的工程 ........ 6 3．2 电子政务对我国现代化的贡献 ................ 8 3．3 我国电子政务发展的现状、制约因素及解决方案 11

3．3．1 我国电子政务发展的现状 ............ 11 3．3．2 我国电子政务发展的制约因素及主要问题 12 3．3．3 针对我国电子政务所面临现状的解决方案 13 3．4 电子政务信息系统的经济效益评价方法――费用/效益法 .......................................... 16

3．4．1 费用/效益分析法的运用 ............... 16 3． 4．２ 评价中遇到的困难及改进意见 ...... 20

第四章 结束语 ................................... 21 参考文献 ............................................ 22

电子政务信息系统分析

第一章 前 言

随着信息化进程的加速,政府办公电子化、自动化、网络化在本世纪后半期得到持续而又快速的发展,政府在办公方式、管理方式等领域内形成了一股改革浪潮。在各国“信息高速公路”的建设中,列为五大应用之首的“电子政府”越来越引起人们的重视。这一改革适应了当代政府公共服务改革对低成本运营和高效率工作两个方面的要求,在西方国家政府公共服务改革中引起了深入而又广泛的关注,我国政府也将1999年命名为“政府上网年”。因此,对“电子政府”的研究就更有其现实意义。

电子政务的本质是通过现代化信息技术推进政务改革，利用现代化信息技术改造、优化和完整政府的业务流程，不断提高政府的工作效率和综合决策的协调性。从我国的情况来看，政府职能转变是电子政务建设的最基本的出发点和落脚点，电子政务建设是一项事关全局的系统的体制创新工程，因而不可避免地具有综合性、复杂性、长期性的特征。我们要以时代和战略的眼光，高度重视这项工作，切实加强领导，实行正确的决策，加快电子政务的进程，通过政府信息化带动整个社会信息化的发展。

第二章 解读电子政务

电子政务不是单纯将现有的行政业务搬到网上，而是在电子化过程中重组政府行政业务，修改相关法律，简化行政手续，减少民众和企业的负担。

什么是电子政务 ？

电子政务（Electronic Government或简称e-government），是各级政府部门运用先进的信息技术手段来实现政务信息化，即实现政务公开化、办公高效化、服务网络化等目标。也就是说电子政务是政府机构运用现代网络通信与计算机技术，将其内部和外部的管理和服务职能经过精简、优化整合、重组后到网络上实现，它打破了时间、空间及部门分隔的制约，为社会公众及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。

电子政务包括三个组成部分：一是政府部门内部的电子化和网络化办公；二是政府部门之间通过计算机网络进行信息共享和实时通信；三是政府部门通过网络与公众进行双向的信息交流。一个完整的电子政务系统，应当是上述这三类系统的有机结合。

政府的公共服务改革推动了政府机构的一系列演变,从而形成了一个值得深入研究的模式。在旧的行政管理模式中,公民直接面对行政机关。(如图1所示)

公 民 ↓ 行政机构 ↓ 服 务

↓

服务要求

而政府公共服务的改革将行政机关做了一个职能上的划分。(如图2所示)

客 户

↓

前台服务 ↓ 后台办公 ↓ 服务答复

↓

服务要求 ↓

任务要求 （图2－2）

新的行政机构内部产生了前台服务和后台办公两个相互衔接的机构。这一改革使“客户”足不出户即可以及时、快速地得到政府公共服务,一步到位的服务更是强调了这一点。然而,因此而引起的政府机构改革是综合而复杂的。有些是政府机构内部的改革,如电子传输服务、电子公共信息服务、政府业务程序改革;有的是作为外延向客户终端提供改革的内容,例如信息站点、提供一步到位服务的“商店”、顾客帐户系统等整体的传输服务。

整个服务过程变成了一个信息流动过程,顾客的服务要求以信息(数字化的方式)的形式传输,而政府对这一要求提供的服务亦以信息(数字化的方式)的形式传输。因而,政府公共服务过程在实质上成为一个信息过程,这成为政府公共服务改革的一个最显著特征。在这一模式中,存在着两个重要的转换,即前台服务同后台办公的转换和综合服务传输向前台服务的转换。政

府改革也因此而扩展,由后台办公向前台服务的扩展是至关重要的,而为了达到一步到位的服务,政府还必须承担向综合传输服务的扩展。这两个扩展直接形成了政府信息服务改革的两个过程:由统一的行政体系分化成前台服务和后台办公两个部门(如Ａ所示);再向外扩展形成一个综合服务传输的延伸部分(如Ｂ所示)。尽管这一模式打破了时间、地域的限制,增进了效率,削减了费用,然而,复杂的过程和系统固有的机械性又暴露了其脆弱性的一面,甚至存在一些危险的倾向。这也使政府服务改革的发展受到种种限制。

电子政务(e-government)是社会信息化的基础,其中最为重要的内容是如何运用信息通讯技术夹打破传统的行政体制和组织界限,以构建一个电子化的虚拟政府,它使得广大的市民可以从不同的渠道获取政府的信息和服务,而不需要像以前那样通过政府机关的层层部门、书面审核的方式。政府机关之间以及政府机关和社会之间通过电子政务的信息化渠道进行沟通,并可以根据人们的需求,以不同的形式、不同的时间和地点选择不同的服务内容。电子政务是国家信息化基础建设的五个领域之一,这五个领域有:电子商务、电子政务、远程教育、远程医疗、电子娱乐。其中电子商务和电子政务是最为重要和迫切的两个领域。电子政务按照应用可以分为7个方面:(1)电子商务,(2)电子采购和招标,(3)电子福利支付,(4)电子邮递,(5)电子资料库,(6)电子化公文流转,(7)电子税务,(8)电子身份认证。

第三章 电子政务系统的分析

3．1电子政务的发展机遇及意义

3．1．1 电子政务既是发展机遇，也是发展工具

20世纪90年代信息技术的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，使电子政务的发展成为当代信息化的最重要的领域之一。根据联合国教科文组织在2000年对62个国家（39个发展中国家，23个发达国家）所进行的调查，89％的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将电子政务的发展列为国家级的重要项目。事实上，电子政务已经迅速地登上了所有工业化国家的政治日程。这一方面是因为政府是全社会中最大的信息拥有者和处理者、最大的信息技术的用户，有效地利用信息技术，可以极大地提高政府业务地有效性、效率和劳动生产率，建立一个更有效率和效能、更精简的政府；另一方面也是因为信息技术确实向各级政府提供了一个极好的机会来建设一个能够更好地为公民服务的政府，能够使公民更好地参与各项决策活动的政府，从而从整体上促进政治、经济和社会的发展和全面进步。

新经济的发展对现有政府的改造形成一种压力，并因而成为电子政务发展的一个主要推动力。因为，既然学生、工人、企业家等都已经采用信息技术来改进和推动他们的工作、学习和生活，自然也会要求政府同样地去做。企业界和居民希望与政府打交道能够更容易、更有效率，去掉官样文章，简化官僚程序，将与政府打交道的各个环节一体化（如简化和加快企业营业执照的申请程序），以减少抱怨、降低无谓的开支；进而实现政府、企业与居民的一种新的伙伴关系。可以说，实现政府由多层次、多部门、以“管制”为中心，向一个“聪明的”、以“客户”为中心的政府转变，是新

经济时代企业界和居民的主要诉求之一。此外，许多发达国家和地区也希望借助于电子政务的发展，赶上新经济的浪潮，吸引新经济的企业入驻（如西班牙的巴塞罗那，意大利的艾米利亚－罗马拉）；或者，借此扭转传统产业的衰败，促进新经济的发展（如英国的罗斯里、德国的不来梅）。

在许多发展中国家和地区，电子政务曾经在相当一段时间被看作是一种“高档的奢侈品”。很多政府官员认为发展电子政务需要大量投入，而其所解决的无非是提高政府办事效率问题。因此，与食物、饮水、疾病等问题相比，电子政务远非国家或地区政治日程上的紧迫议题。近几年电子政务在全球的实践，使许多发展中国家开始接受这样一个事实，即电子政务既是经济与社会发展的一个机遇，也是实现跨越式发展的一个工具。

从实践来看，世界各国几乎无一例外地以电子税务作为电子政务的启动工程或第一优先项目。因为，电子税务不仅大大地提高了政府税收的有效性和效率，而且有效地提高了全社会的完税率。此外，电子税务还可以实现全社会最复杂的档案系统的建立，其意义更为深远。因此电子税务成为当前国际上最复杂、最成熟的电子政务应用系统。

综观世界各国实践可以发现，电子政务是政府解决其所面临的紧迫的经济和社会问题的一种手段，是推动经济与社会发展的一个工具。因此，每一个国家或地区在选择发展什么样的电子政务应用系统时，应该首先审视一下自身经济与社会发展的紧迫问题是什么，而不是盲目跟风。

3．1．2 电子政务建设是引领变革的工程

近年来电子政务的实践使人们认识到电子政务不是一个技术项目，而是一个引领变革的工程。电子政务的最终目标是构造一个信息时代的政务。但是，这种对于原有的、工业时代的政府形态的改造是通过电子政务工程

项目一个一个地实施来积累完成的。因此，每一个电子政务应用项目的推进，都需要有法律、法规、行政等各方面综合考虑和有机组合来推动，才有可能达到变革和改造现有政府形态的目的。对现有政府形态的改造，并不是简单地将政府的服务移到网上就可以实现。电子政务应用系统在改进政府对企业和居民的服务的同时，必须对政府的业务流进行重新设计，对政府的结构进行重组，在电子手段的帮助之下简化政府与企业、与居民的互动，降低而不是增加政府业务运行的成本。因此，电子政务不是一个简单的政府上网工程，而是一个引领变革的工程。

几年来电子政务工程项目的实践，使人们对于电子政务工程的复杂性有了新的认识。许多国家和地区的经验表明，最复杂和最困难的问题是政府公用平台和信息共享的实现。为了实现方便企业和居民的“一站式”的服务，几乎没有一个电子政务工程项目不和“上、下、左、右”发生关系。拆除存在于部门之间，中央和地方各级政府之间的各种藩篱和障碍，几乎成为每一个电子政务工程项目建设中最难以应付的挑战。目前，虽然人们已经认识到了这个问题的重要性，但是，真正能够解决这个问题的办法仍然缺乏。从组织机构的角度来看，有些国家为此组建了专门的电子政务管理部门，如法国政府设立了“电子与通讯技术局”，意大利政府成立了“技术与革新部”，爱尔兰政府成立了“联络局”等，来协调政府各个部门之间的电子政务工程项目的建设。从管理的角度来看，一些国家开始强调政府必须作为一个整体来组织和实施电子政务的工程项目，以避免政府部门各自为政和信息的重复采集。为了做到这一点，一些国家开始强调电子政务工程必须按应用系统拨款，而不是按政府部门（条条）拨款；工程队伍必须按项目组织，而不是按部门组织。美国联邦政府在评审所有的联邦政府电子政务工程项目时，即特别强调跨部门、跨层级（与州政府和地方政府）的合作，避免重复建设和信息的重复采集。在人事的安排上，为了明确责任，政府首席信息官制度也逐渐受到各国的重视。如美国、加拿大、南非等国都将

电子政务的责任官员任命为政府的首席信息官，以统一管理和协调政府所有的电子政务工程项目；英国则设立了部长级的“电子特使”，作为政府最高层级的电子政务建设协调官员。

3．2 电子政务对我国现代化的贡献

电子政务的发展既是我国现代化进程中不可或缺得一环，也是加快我国现代化进程的一个新的机遇。通过电子政务的发展无疑可以更好地落实党的“三个代表”的思想，在建设有中国特色的社会主义的同时，建设一个适合我国国情的现代化的政府。特别是最近一两年来，电子政务对现代化政府的治国、提升国家竞争力以及对其他各行各业的信息化有着重要的影响，同时，它能全面提升政府的管理能力。

首先，电子政务将全面提升行政人员的管理能力。

（1）延伸与增强智利和体能。通过信息技术的可以突破时空限制，行政管理人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物，可以完成以前智力、体能所无法完成的工作。

（2）提高判断、分析和解决问题的能力。行政人员应用信息技术，能及时获得大量信息，有助于逻辑地、辨证地和系统地思考问题。特别是网络技术地飞速发展，为获取信息提供了的极大便利，大大地开阔了行政人员地视野。

（3）节约时间和精力。信息技术节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力，降低了信息传输的时间成本、人力成本。

（4）更新观念。行政人员要适应信息时代的要求，就必需更新观念，树立效率观念、创新观念、服务观念、竞争观念、民主观念、法治观念等现代化观念。

（5）激励行政人员的全面发展。信息技术带来的教育方式的更新（如网络学校），为行政人员学习现代化的管理知识，掌握与运用现代化的行政管理技术和工具，提供了极大的便利。

其次，可以提高行政运作效率，简化行政运作的程序。与传统的邮寄、专人传递、传真等信息传递手段相比，信息网络的优势是很明显的，它不仅能迅速地传递信息，减少传送时间，保证信息地时效性，保证信息地全面和准确，并且可以大大地降低信息地传递成本，节约大量地人力、物力和财力。此外，它还可以缩减甚至取消中间管理层，大大简化行政运作地环节和程序。

再次，可以降低行政运作成本。信息技术的应用，提高了行政人员的素质，优化了行政管理的组织结构，提高了信息传递的速度和效率，这些都会促使行政运作成本的减少。在传统的政府管理模式下，社会化任务越重，管理范围越大，相应的管理成本越高，出现政务边际成本递增现象。而电子政务通过先进生产力来解放管理能力。它在管理效率的同时，降低了管理成本，在未来的发展中，推进电子政务建设所花费的成本呈现边际成本递减现象。

最后，可以强化政府管理活动的监督。当今发达国家政府在互联网上开设了站点，通过网络树立新的政府形象，扩大政府政策影响，推行政务公开是国际性的趋势。政法部门应用信息技术，通过信息网络，可以将更多的政府信息向社会公开。政府在制定政策、作出重大决策过程中，可以通过网络让公众参与，让公众提出意见和建议。公众也可以通过信息网络监督政府的运作，了解政府在干什么、干得怎么样，甚至是政府出了什么问题，了解政府的工作进程和工作业绩，从而对政府的工作作出比较准确的评价，达到改进政府工作的目的。带你子政务还可以有效防止下级政府或组织利用“信息垄断权、知情权”搞“黑箱”操作，切实地保证政府决策的顺

利执行。电子政务的开放性将有效地抑制在传统政务中容易滋生的腐败和徇私现象。而在电子政务中，电子税务

是首当其冲的一个电子政务应用系统。充分利用计算机技术、通讯技术及网络技术，构建“电子税务局”，为纳税人及相关部门提供更加方便、快捷、准确、不受时间及地域限制的各种涉税服务，是税收信息化发展的一个大趋势。具体来说，电子税务局可以提供以下服务：① 面向纳税人的网上税务服务。是为纳税人提供一个通过互联网络办理纳税事宜的平台或接口。这方面的服务内容包括如网上办理税务登记、申报缴款、纳税状况查询、举报投诉等。② 面向税务机关内部管理的服务。这一部分是指实现税务系统内部的信息共享，方便税务机关内部各职能部门之间的横向联系和上下级税务机关的纵向联系，实现涉税信息的快速查找和集中存储，它将信息的存取变成一个动态的、可交互式的过程，包括涉税数据查询、数据分析、模型预测、行政管理等。③ 面向其它涉税部门的网上税务服务。包括与银行、工商、海关等部门的业务、信息查询及交换等。在税银合作上，可以在税款征收入库等方面发挥电子信息网络的优越性，克服传统税收征管模式的不足。通过与工商部门的联系来掌握新办工商业户的有关资料，对逾期者催办税务事宜，加强工商、税务登记证照发放管理，追查失踪业户等；通过与海关的信息共享，完善出口退税认证信息系统，遏制不法分子利用假出口、假报关单等的方式骗取出口退税的违法犯罪行为。比如电子报税系统通过向居民和企业提供各种报税事务处理的方便和效率。它包括三个部分，即税务注册系统、税务管理系统以及居民服务系统。这里主要说说税务管理系统。税务管理系统是税务局内部的管理信息系统。它除了储存所有纳税人历年的纳税情况和资料外。还有各种交叉稽核的工具，供税务人员进行各种违规和犯罪活动的监督。此外，税务管理系统在数据库中积累了大量的数据和信息，可以用来进行各种研究、分析、统计和预测，成为国民经济运行情况的一个晴雨表。如果全国各税务部门的税务管

理系统在统一的标准和规范下设计，又通过互联网联成一个一体化的税务管理信息系统，那么，任何人在任何地方都可完成报税。而且，他（她）的所有税务记录将始终作为一个完整的档案存放在最合适的地点。通过这个例子，我们可以看到，居民不需要去税务局，就可以完成报税的全过程。从居民的角度看，无疑是很方便的，省时省力，也不需要到税务局去看税务官员的脸色了。从税务部门的角度来看，税务管理无疑是更有效率了，税务官员也不必挨家挨户去“讨税”了，避免了与居民的摩擦和纠纷。

3．3 我国电子政务发展的现状、制约因素及解决方案

3．3．1 我国电子政务发展的现状

我国的电子政务的发展过程基本上是沿着“辅助宏观经济管理的计算机单项应用”――“管理部门的信息化工程”（如金关工程）――“全面的政府上网工程”展开的。（说明：金关工程是国家为提高外贸及相关领域的现代化管理和服务水平而建立的信息网络系统）而最近一两年来，电子政务开始向更高层次发展，主要表现在以下三方面：

首先，许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为“十五”规划的重要内容，上海、深圳、广州、天津等沿海城市提出建设数字化城市或数码港计划。其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。

其次，专业化的政府服务网站日益增多，服务内容更加丰富，功能不断加强，互动性得到很大提高。中央与地方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公业务。例如北京市工商行政管理局建立了网上办公平台――红盾315网站（www.hd315.gov.cn）开办了网上注册与年检、网上经营者身份及经营行为合法性认证等业务。

第三，电子政务的发展极大地促进了我国软件业的发展，安全性不断提高。目前，联想、北大方正、首信公司等国内主要IT企业都纷纷推出各自的电子政务解决方案，与各级政府和部门合作，积极的推进有中国特色的电子政务办公系统的发展和完善。与此同时，电子政务也为众多中小软件企业的生存和发展创造了有利的条件。电子政务成为当前促进我国软件企业发展的一个新的重要领域。

3．3．2 我国电子政务发展的制约因素及主要问题

首先，人们对信息技术的认知与应用的程度不同。一方面，大家都认识到电子政务的必要性；另一方面，还有许多人对信息技术缺乏认知、认同和信任，存在着陌生感、距离感，甚至是恐惧感。而一些信息技术厂商不无夸张地炫耀信息技术产品的性能和先进性，又人为地扩大了信息技术提供者和应用者之间的“数字鸿沟”。

其次，信息化需要投入，而且投入巨大。与此同时，人们对信息化建设投入产出关系的认识，还停留在一种静止、孤立的层次上，没有把信息化作为一项复杂的、具有互联互通能力的系统工程。在这种情况下，单纯从成本概念去衡量产出效率，将很难做出果断的决策，由此还可能将一个前程远大的婴儿扼杀在摇篮之中。

最后，也是最重要的就是，我国的经济体制和政治体制改革还在进行之中，在政府管理层面，人们从主观上对电子政务的需求还不十分迫切。这种管理体制的缺陷、管理观念的落后，使得人们对于选择先进的管理方式和管理手段，去提高政府管理效率的紧迫感和危机感不强。这些，都是推行电子政务可能遇到的障碍，也是推行电子政务的客观环境。

而在我国电子政务的发展过程中，也出现了许多问题。 ①缺乏统一规划

由于历史的原因和管理体制的局限，我国政府信息化建设大多是按部门开展的，由各个政府部门分别进行，形成了各自为政、各自分割、相对独立的局面。目前，我国电子政务的发展缺乏宏观规划，没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展计划。造成了效率不高、重复建设、浪费极大的严重后果，大大的影响了政府信息化建设的整体效益发挥和信息资源的共享。

② 基础条件比较落后

由于当前电信领域的改革尚未到位，各地政府的计算机、电信网络设施的建设普及率不高，数据通讯设备基本上还处于起步阶段，因而整体的物质和技术条件还远远不能适应建设电子政务的建设。

③所谓的数字鸿沟问题

电子政务的基本特征之一是以互联网为其基础设施，而电子政务也是互联网最重要的应用之一。而在我国，上网人数除了大中城市外，像小城市中基本上没多少人利用网络，可以说上网人数占少数。如果不能做到居民普遍上网，那么电子政务只能是为少数人提供了方便和服务。这将使社会的强势团体更强，而弱势团体更弱，并因而强化了社会的不公平。

3．3．3 针对我国电子政务所面临现状的解决方案

一 建立完善且配套的推进电子政务的政策

现代信息技术的发展日新月异，对这种形势、技术和机会的研究必须不断地进行。政府地发展战略也应该是动态的，需要根据新形势新情况不断地加以调整。不同部门和不同地区地政府都必须对电子政务建设的重大的问题进行研究并制定政府的政策，包括电子政务的技术政策，例如，政府信息的公开及其管理，政府业务流程的透明化，政府内网和外网的关系和管理等等。这些涉及电子政务发展的重大政策问题，需要从国家整体的、

长远的利益出发，予以考虑，制定相应的政策。一个好的政策环境对电子政务的发展无疑起着至关重要的作用。

二 适时制定相应的法律和法规

由于信息技术的及其应用的发展非常之快，与电子政务有关的法律和法规的形成和立法过程有必要在可能的情况下

适当加快。例如，电子文件法、电子版权法、数据保护法、电子交易法、电子身份证法、数字签名法等等，都需要加快立法或制定相应的行政法规。

三 抓紧电子政务的干部培训

人力资源开发是电子政务建设管理中最重要的内容之一。缺乏有效的人力资源开发，用户不能很快地掌握和使用信息系统，是许多电子政务信息工程项目最终失败的重要原因。从许多国家政府和企业的经验来看，领导干部的真正理解电子政务的重要性以及对信息技术的评估和鉴别能力对电子政务的实行有着重要影响。他们需要掌握电子政务的新的应用发展和实际效果，以便辨识新技术给政府现代化带来的新的机会和可能出现的问题，避免失误和提高电子政务的决策水平。为此，对领导干部的培训极为重要。

四 统一规划，加强领导

1）可以借鉴国外先进国家的经验，在国务院建立电子政务的领导机构，统一领导，组织中央政府和地方政府的电子政务建设。为此，可以推行“总体统筹、分工负责”制。“总体统筹”就是：国务院领导机构对全国政府信息化建设进行统一规划，制定统一标准、相关政策法规及管理办法，对重大工程的资金进行统筹安排。“分工负责”就是：各部委、各地方按照统一的规划、标准，负责具体项目的实施。2）以发展电子政务、实现“电子政府”为

目标，以政府机构改革为契机，改革政府管理模式，优化业务工作流程。这是实现政务信息化的前提和基础。实施电子政务工程不能简单地将现有业务、办公、办事程序原封不动地搬上计算机，而是要对传统的工作模式、工作方法、工作手段进行革新。3）整合政务信息资源，建设和改造政务数据库。这是电子政务工程的关键和难点，必须打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，整合政务信息资源，重视对信息资源的不断开发、更新和维护；推动政府信息资源对社会的开放，使之发挥巨大的社会效益和经济效益。4）健全和完善政府专网，加快建设宽带高速政务网络系统。规划、引导国家骨干通信网络和社区宽带网建设，促进无线上网、数字电视与呼叫中心等技术与市场的发展，加快各地“数字城市”和政务网络系统建设，进一步改造各级政府与上级机关联通的专用通讯网络。

五 电子政务也要实现市场化

电子政务的市场化是世界各国电子政务发展的一个重要趋势。电子政务市场化趋势的一个重要方面是企业和民间的投资日益成为电子政务资金来源的一个重要渠道。新西兰政府即强调与私营企业的紧密伙伴关系是电子政务建设成功的基本要素。墨西哥政府将电子政务建设中政府的联网问题通过建立与私营电讯企业的战略伙伴关系来进行。南非的电子税务系统则由南非政府的税务总局与私营企业合资建设。企业参与电子政务的建设，其收益和风险由企业与政府共担，做到了政府想做而做不到的事情，极大地推动了电子政务建设的发展步伐。而在我国，可以吸引私人部门与非政府机构参与电子政务的建设，确保电子政务顺利发展。在确保政务安全的前提下，可以考虑通过合理方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。这样既可减轻政府部门的预算压力，确保维持政府网站运行的资金来源，企业也可通过产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润。

实际上，有些地方已经尝试过这种方式并获得成功。建立电子政务研究、咨询、统计和评估等方面的非政府机构，促进电子政务的改进与提高。

电子政务市场化趋势的另一个重要方面是政府必须采取措施，使已经建成的电子政务系统工程广泛地为企业和居民所使用，从而充分发挥已经建成的电子政务应用系统的效益。

3．4 电子政务信息系统的经济效益评价方法――费用/效益法

3．4．1 费用/效益分析法的运用

所谓评价就是指根据确定的目标来测定对象系统的属性，并将这些属性变为客观的定量数值或主管效用的行为。简言之，评价就是对某一事物进行的考核。而信息系统经济效益评价，是对信息系统项目的方案、开发或运行的经济效益状况进行的考核。其方法有专家评价法、数学评价法、费用/效益法等等。而专家评价法操作简单，直观性强，但是准确性不高； 数学评价法主要缺点是由于因素多而产生的工作量大、处理困难等问题，而电子政务信息系统包括的内容多，工作量大，所以不适合用此法。

而所谓费用/效益分析，是从国家，即经济整体角度出发，通过对项目的费用和效益进行划分、量化和对比等步骤来计算若干评价指标，以确定项目对国民经济的净贡献的一种经济评价方法。所以适合电子政务信息系统的分析。

但长期以来，国内、外在进行工程项目投资决策的经济评价时，基本上采用传统的财务分析方法。确实在一定程度上发挥了有效作用，但是从20世纪50年代起，西方经济学家发现传统的财务分析结果不能用来作为

一些公共部门工程项目的决策依据，便针对这类问题提出并逐步扩充了这个新的分析体系――社会费用/效益分析。其实，对于信息系统项目的建设和应用来说，一方面，作为一个工程项目，它在规划阶段进行经济可行性分析研究时，可以采用传统的财务分析方法为决策提供依据；另一方面，作为一个应用于管理领域的人－机系统，信息系统的费用/效益有着与普通工程项目不同的特征。例如，电子政务信息系统在开发中凝结着较一般项目要多的脑力劳动价值，这给开发成本的计算带来困难；在应用中由于效益实现的间接性，即通过企业管理水平的提高来实现系统自身的价值，并且系统获得的效益较大程度地依赖于用户的应用水平，这给系统的收益计算造成不便，等等。

社会费用/效益分析与传统财务分析的主要区别在于这两种评价方法的目的、观点、数据和结果都不同。下面表格给出了费用/效益分析与财务分析的主要区别。

表3－1 比较内容费用效益分析 / 财务分析生存的可能性 从利益群体各方的角度与出发点题项目可持续发展的问 含义和费范用围和效益的对项目所涉及的所 有成员或群体的费用和 目的直接费用和效益财务收支价格 效益做全面分析价格体系 影子价格 生的财务收支，计算项 根据项目直接发分析项目在财务上能够 债权人、经营者的角度，角度来分析项目，解决从项目的投资者、只有盈利性分析， 分析的内容 没有清偿能力分析总之，信息系统项目的投入和产出难以用市场价格来准确反映，或者说部分不具有市场价格的特点，但是，信息系统在企业经营管理方面带来的间接效益确实存在而不能忽视，这就给传统的财务分析带来困难，而费用/效益分析方法则可以在一定程度上弥补财务分析的不足。

费用/效益分析一般用于信息系统的事前评价，即运用于系统规划阶段的可行性研究中。当多个系统开发方案进行费用/效益分析并作比较时，通常可根据具体情况采用下述三种方式之一：当效益相同时，比较各方案费用的多少，最少者为佳；当费用相同时，比较效益的高低，最高者为佳；在费用与效益相对变化的条件下，则需比较效益与费用的比率，比率高者为佳。

电子政务成本/效益特性如同一般的信息系统工程一样，包括时间特性和估算特性两种。

（1） 时间特性。即成本的先期投入和经济效益的滞后特性。政府实施电子政务必须预先投入大量资金，用于先期资源的准备。即使是在国家已经具备了良好的基础设施的情况下，仍然需要投入一定数量的资金用于计算机设备，软件开发以及人员培训等，这是电子政务运行之前必须投入的固定成本项目。相比之下，电子政务的收益则相对滞后，它需要随着时间的延长，固定成本的分摊值越多，系统的收益值越来越明显，使得经济效益表现出相对滞后的特性。，电子政务的时间特性可以通过下图来描述。从图中可以看出，只有在成本和经济效益达到平衡点后，电子政务的经济

能力分析偿能力分析和财务生存 盈利能力分析、清效益才会大于成本投入，这样才能获取利润，而此之前，电子政务则表现为低效益产出。

（2）估算特性。电子政务的效益除了可以定量分析的直接效益外，还有一些很难用定量方法得到的，不能直接用货币来体现的间接效益。如通过电子政务使公众可以及时获取更为准确的信息，更有效地为客户提供服务，促进整个社会的经济发展等。这些间接效益一般只能通过主观分析比较得到，不可能象计算成本一样估算的相对完全正确，这就是电子政务的估算特性。认识估算特性可以使得人们更加注意电子政务的间接效益。

根据电子政务的这些特性，在对电子政务进行成本/效益分析时，既要考虑成本的时间特性，又要考虑效益的估算特性。

电子政务的成本包括固定成本和变动成本两个部分。固定成本一般能够进行比较精确的测定，包括计算机、网络设备购置、安装费、系统软件购置费、网站维护费和人员公子费用，而变动成本则需要根据历史资料加以预测，有的较好预测（如人员培训费用，管理费用等），而有的难以预测（如软件开发费用等）。其中包括软件开发费用、管理费用、人员培训费用以及宣传费等等。

尽管费用/效益分析与传统财务分析有以上种种区别，但是，从分析所采用的指标形式来看，费用/效益分析与财务分析同样都采用现主流量折现的分析方法，最后也采用净现值、净现值率和内部收益率等评价指标。比如对某一地区电子税务信息系统分析，可以以经济效益费用比来衡量系统的可用性。而效益包括直接效益和间接效益，其中直接效益包括税务信息系统的直接效果，如增加月税收收入，减少税收工作的成本，降低偷税漏税的数额等，而间接效益包括一些无法用数值或者说用货币来衡量的效益，比如提高税收效率，减少居民办理税收的程序所带来的收益，消除税收人

员上门“讨税”的困扰和费用等。而费用当中包括税务信息系统的一些基本的软硬件的购买、开发费用，整个地区的税务信息成本费用，以及税务人员的工资和其他费用。所有这些效益和费用都要转化成净现值，然后以净收益现值除以净费用现值所得的值，如果大于1，表示此税务信息系统是可取的。但是，在计算当中，我们忽略了那些无法用数字表示的效益值，如提高了税务人员的操作水平，同时对居民对税务知识的了解以及缴税过程的程序的精简也有了很大的提高。税务的透明性充分加强了居民与税务机关的和谐关系等等。

3． 4．２ 评价中遇到的困难及改进意见

通过以上分析,我们可以看到利用成本—效益分析法可以对信息系统经济效益进行评价分析,确定系统开发的可行性以及在实际运作中各种方案选择的经济可行性和各种经营决策中的信息保障。然而,我们发现其间仍存在着一些困难:

(1) 收益难以确定。信息的共享性使其价值多维化,同时信息商品的特殊性使其在不断的交换过程中,受所接收对象自身素质和外界环境的影响,从而使用价值的实现只能是呈累积状态,很难一次性确定。因此经济学意义上的收益只是所有收益的一小部分,无法用统一标准去融合各方面收益,这就造成收益评价结果偏高或偏低。

(2)以上评价分析方法是将系统中活动以货币形式转化为一定价值量加以评价、比较。在许多实际信息活动中

仍存在着非货币形式的成本和收益,难以转化为货币形式。如信息产品和服务对国民经济各部门都需要,而它们在实现自身使用价值时产生的社会经济效益是潜在的、间接的,难以用一确定数值定量。

(3)人员—成本数据不能很好地被纳入评价体系。因为人员的活动是整个信息系统运作的关键,而他们的工作可能只为一项服务,也可能对几项服务均有贡献,在将其分解时有一定主观性,难以客观地将其成本精确归入各个子系统;且他们的工作多是以时间为单位计量,对于周期性工作还可估计,而对一些偶然的、非周期性工作则需按一定比例计算其成本时间;另一方面,人员服务时间也可能被分割成许多小时间片,如利用某一服务闲暇时进行另一项工作,难以具体算出其工作总量,这些统计数据的得出有其主观性。

以上问题,使我们难以用传统经济学原理和方法完全分析出信息系统经济效益。但在一定条件下,信息系统的成本效益分析仍能较好地评价系统管理水平、经营水平以及经济效益。例如,当我们把某一项信息活动所带来的社会效益作为主要评价对象时,可以将能源、物质等分开讨论,设立不同的指标标准组成一个完整体系,逐个分析比较,区别对待,再根据不同权重加以综合。

只有在实践中不断检验才能找到较好方法。具体情况具体分析,才能完善信息系统的成本效益分析法,使其发挥应有的评价作用,进而对信息系统的经济效益问题进行全面分析评价。

第四章 结束语

总之，电子政务是我国改革发展中的必然趋势，是引导我国走向繁荣富强之路的铺路石。为了适应国际形势和我国经济建设与社会发展的需要，我国必须加快电子政务的发展。实行电子政务政府要先行，中央各部门要做好本部门的规划与实施步骤。发展电子政务要与转变政府职能相结合，要加快行政审批制度改革，为实行电子政务创造条件。实现由传统政务到电子政务的转变，是一个复杂的系统工程，我们必须积极、认真对待，做好规划，逐步实施。要强调利用信息化手段加强政府的有效管理，使政

府的各项监管工作更加严密、有效，服务更加便捷、高效，把各级政府建设成为廉洁、勤政、务实、高效的政府。由此可见，中央政府推进政务信息化建设已经下了大的决心。这对于所有有志于推进电子政务的业内人士都是一个利好消息。

在中央大力支持倡导的形势下，如何使中国的电子政务建设得到实质性的进展，笔者认为对中国进行电子政务建设的现状、存在的问题、取得的经验教训进行理性的分析与探讨是很重要的事情。由于作者水平有限，希望读者批评指正。

参考文献

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