浅谈民办养老机构发展存在的问题与对策

浅谈民办养老机构发展存在的问题与对策

作者：韩家新

来源：《科学与财富》2011年第10期

[摘 要] 随着经济的发展和家庭模式的变化，老年人逐步接受“机构养老”的观念。加快发展民办养老服务机构，不断满足老年人日益增长的养老服务需求，是积极应对人口老龄化，缓解社会福利供需矛盾，建设和谐社会的有效手段。民办养老服务机构逐步得到发展，这些民办养老服务机构在“为党和政府分忧，替天下儿女尽孝”方面发挥了积极作用。但是，民办养老服务机构在发展过程中也存在某些问题。为此，文章就民办养老服务机构在发展过程中普遍存在的一些问题进行简要阐述，并提出一些对策。 [关键词] 民办养老服务机构 发展 问题 对策

民办养老服务机构是指由社会团体、组织和个人举办的为老年人提供养老服务的公共福利设施。如托老中心、养老院、康复中心、托养院、老年公寓等。这些养老服务机构不要国家和政府的投资，自行管理、自负盈亏。这是随着我国社会主义市场经济不断发展和我国老年型社会到来而催生的产物。民办养老服务事业是一项公益事业，她的发展将促进公益社会的向前发展。

我国是人口大国，也是老年人口最多的国家。随着老龄化的加速发展，我国正面临未富先老的严峻考验。我国（全国第六次人口普查）60岁以上的老年人口已达1.77亿，占总人口的13.26%；预计2020年将达到2.5亿，占当时总人口的17%左右。养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业。老年人照料问题更加突出，做好养老服务工作不仅关系到60岁以上的老龄人口能否老有所养，更关系到每一个家庭的幸福指数和整个社会的稳定。

目前，全国有各类养老服务机构38060个，床位266.2万张，收养各类人员210.9万人，养老服务床位总数仅占全国老年人口的1.5％，不仅低于发达国家3％·7％的比例，也低于一些发展中国家2％·3％的水平，养老床位供应不足使供求关系失衡，严重影响着社会化养老的深入。

近年来，我国养老服务事业取得了快速发展，养老机构不断壮大，社区养老网络普遍构筑，居家养老全面推进，服务队伍逐步建立，初步形成了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的中国特色养老服务体系。 一、民办养老机构发展过程中存在的问题

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我市民办养老服务起步较晚，并受到经济条件、观念差别等因素的限制，养老发展进程相对滞后，与老年人的养老需求相比还存在着较大的差距。2008年1月17日，《重庆市城乡养老机构服务管理办法》重庆市人民政府令第214号公布施行。该办法第3条“养老机构的发展坚持政府举办和社会兴办相结合、政府扶持和市场推动相结合的原则”。近几年，随着经济发展和人们生活节奏加快，老年人养老也由家庭化养老走向社会化养老，各种形式养老服务机构也应运而生。发展民办养老服务机构是当前老龄社会中实现老有所养的一种必须。我国民办养老服务机构是社会主义市场经济催生的产物。市场经济优化了民办养老服务机构的生存发展环境，为民办养老服务机构的生长提供了可能。但以各地反馈的情况来看，也存在不少问题，主要表现在：

（一）未经许可，擅自执业经营，存在安全隐患。

民办养老服务机构中，一部分经相关部门审批建立，也还有未经任何部门审批，擅自经营。由于部分民办养老服务机构自身条件的限制，投入少、规模小，房屋大多是楼层中改造的建筑物，房间面积较小，布局不尽合理。出于降低成本的考虑，设施设备较为简陋，缺乏相应的护理辅助设备。还有一部分是违章改造（建）建筑，缺少消防安全通道，消防设施基本没有。为此无法领取消防、民政等部门相关证件，擅自执业。有的房屋大多是临时改建的房间，房间小，采光差，房屋设计不符合老年人居住要求，老人房间拥挤，有的一个房间放置了四、五张床，每张床使用面积不足4平方米，房间低矮、阴暗、潮湿，采光通风较差，室内空气污浊有异味，入住老人生活质量低下。再说入住养老机构的老人中有70%以上是生活半自理或完全不能自理的老年人，一旦发生火灾等意外，极易发生伤亡事故，后果不堪设想。与此同时，也有的民办养老服务机构所聘用厨师一部分还没有从业资格证书和健康证，厨房达不到卫生许可要求，老人食品安全也同样得不到有效保障。民政、消防、卫生等部门多次上门督查，限期整改，仍置若罔闻、我行我素。

（二）缺乏相对固定的服务场所，规模普遍偏小。

因受旧的观念的影响，在以前总认为福利机构是国家性质的养老服务场所，不宜建在繁华地段。现在观念有的改变，但繁华地段又寸土寸金，受经济条件的制约绝大多数养老机构无力征地，只能位于“被人遗忘的角落”，或在城乡结合部，交通不便，人气不旺。而绝大多数民办养老机构靠租赁馆舍经营，没有属于自己的固定服务场所，业者常常因为租约到期、房东收回等原因而难以为继。原因主要有以下几个方面：一是租房难。一些居民小区有的业主有数套房屋愿意出租，但小区内居民不愿意，他们认为养老服务机构进驻，来往探视者太多，小区的安全难保，更重要的是“老人总有走的一天”，很不吉利。二是买房难。尽管有许多新楼盘，但开发商大都不愿意把房子卖给养老机构，理由是，老人形象不好，老人院进驻小区会影响售房。三是利用闲置资产难。首先养老机构不掌握这方面的资源信息；其次是有的空房是权属不清，就是开发商们内部分歧。

（三）缺乏护工、专业化程度，服务质量难以保证。

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部分民办养老服务机构内部管理紊乱，管理和服务人员缺乏专业知识与护理知识，服务人员的劳动强度大，服务质量不高，老人的满意度较低。除有服务合同或协议书之外，其他如工作人员岗位责任制度、安全管理制度、卫生管理制度、财务管理制度、生活管理制度、档案管理制度、食堂管理制度等大多没有建立或建立不全。雇佣的护理服务人员主要为女性下岗职工和农村妇女，没有经过专业培训，综合素质不高，年龄多在50-60岁之间，甚至更大。 民办养老服务机构工作人员流动性大，工作队伍不稳定。很多民办养老服务机构的工作人员并没有做到先培训，后上岗。医护人员和护理人员数量严重不足，有的由于受条件的限制，工作人员只能既当管理人员又当护理服务人员，身兼数职，护理服务人员少，且文化素质较低。入住养老服务机构的对象多为高龄，生活自理能力差，体弱多病的老年人，有的还需要临终关怀服务，护理服务人员的工作相当辛苦。护理服务人员责任重，收入却普遍偏低，护理服务人员难“招”始终是一个突出问题。加之，民办养老服务机构没有受职业技能培训，严重缺乏专业护理知识。只能够从事一些诸如做饭、洗衣、打扫卫生之类的体力劳动，服务水平很低，入住的老年人得不到专业的护理服务，护理服务质量难以保障。 （四）缺乏财政资助力度，政策性优惠扶持措施落实不够。

2000年，国务院办公厅转发了民政部等11部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，在建设规划、土地使用、税收减免、水电使用等多方面给予优惠。《意见》的出台不是以社会福利社会化为借口推卸社会福利责任尤其是财政投资主体的责任，政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道。社会办养老服务机构快速健康发展需要政府的财政支持，已成共识，建立合理的财政资助制度是促进社会办养老服务机构迅猛发展的重要保证。而许多地方长期受计划经济观念的影响，对发展养老产业缺乏足够的认识。民办养老服务机构建设未得到应有的重视，再加之政府财力有限，财政投入严重缺乏。

社会养老服务事业是伴随着改革开放而产生的新生事物，一些地方政府都规定了一些优惠政策，如：对养老服务机构免征营业税和所得税；用电按当地最优惠价格收费；用水按当地居民生活用水价格收费；使用电话等电信业务要给予优惠和优先照顾；社会养老服务机构的建设用地地价要给予优惠等。但在实践中，民办养老机构落实优惠政策十分困难，据许多民办养老服务机构反映，除享受到税收优惠外，水电价格依然是以租用场地的原有用途按商用交费；能否享受到政策优惠的项目和程度基本要靠各自的“公关能力”来争取；一些相关部门由于偏见不愿意给民办养老服务机构享受优惠。这对微利经营的民办养老服务机构来说，是很大的困难。 （五）管理不规范、服务水平参差不齐

目前，我市民办养老机构除少数机构管理规范有序，经营理念清晰，服务比较专业以外，大多都是因陋就简办起来的，以低成本运作，前期投入较少，在设备设施、服务内容、服务人

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员素质、管理规范等许多方面与《老年人福利机构基本规范》和《养老护理员国家职业标准》等法规的要求尚有距离，服务内容和水平也停留在日常生活护理和简单医疗服务的初级阶段，对于老年人的精神和心理方面的服务相对缺乏，服务专业化水平较低。收费方面，也没有比较清晰统一的行业收费标准。如入院时需要收取的“一次性设备购置费”从几百元到上千元都有，有的还需要收取一次性基本医疗费。

在服务内容上基本只能提供吃、住、护理等简单服务，且居住生活条件简陋，服务人员大多没有受过专业培训，在管理上也是强调整齐划一、统一起居、统一活动，近似于集体生活的管理模式，缺乏人性化管理。老年人希望在可自行做饭、养鸟、种花的轻松环境中养老，既有高质量的物质服务又有温馨的精神慰藉和富有人情味的临终关怀,而粗放式的经营方式无法满足老年人多层次、全方位的养老需求。

（六）筹集资金难度大，经济效益差，风险不能分担。

民办养老服务机构最大的困难是资金短缺，融资渠道不畅也是制约民办养老服务机构扩张发展的又一瓶颈，目前，民办养老服务机构大都没有享受金融机构贷款，更谈不上享受优惠利率。他们的投资除了自有资金外，主要是靠民间借贷。民间借贷规模较小，且有一定的利率，给民办养老服务机构造成了较重的债务负担。从经营角度上讲，从事养老服务机构及相关服务是一项带有福利性的微利项目。公办的养老机构是政府直接创办的，土地、资金、人员、工资、业务指导都有保障，基本不存在经营风险。而民办的里里外外、上上下下都要自己打理和应对，仅建房或租房一项需付出大量资金，加上员工培训、生活管理、医疗保健、日常开支等等费用就更大了。由于前期建设民办养老服务机构的投入较大，因此，在后期经营过程中，民办养老机构的资金压力更大，由于投入不足，民办养老服务机构难以扩大规模，缺乏必要的健身、医疗、康复训练等设施。

二、发展民办养老机构的思路与对策

尽管我市许多民办养老服务机构无证无照擅自经营,服务质量不高。但是，也在很大程度上弥补了公办养老服务机构不足，满足了社会部分养老需求，尤其是安置了一些介助（半护理）老人和介护（全护理）老人，解决了这些老人的养老问题。因此，尽管这些养老服务机构不符合有关要求，但目前还一时难以解决这些机构中入住老人的安置问题，无法简单地予以关闭或取谛。我们认为需要采取“规范与扶持并举，管理与引导结合”的策略，以科学发展观为指导，以市场化、社会化为导向，建立完善以公办养老服务机构为引导，以社会化养老服务机构为主导，适应人口老龄化发展趋势的多元化、多层次的城乡养老服务体系。笔者认为，在面对老龄化社会的特点，提出以下几点推动民办养老服务机构健康发展的思路和对策。 （一）加强宣传力度，形成多元化创办格局的良好氛围。

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要加强宣传教育力度，充分认清加快推进社会化养老服务的严峻形势，为民办养老服务机构创造良好的社会舆论环境，提高民办养老服务机构的社会地位，形成支持民办养老服务机构建设的共识。要以政府兴办的养老服务机构为示范，以民办养老服务机构为骨干，以社区养老服务为依托，以居家供养为基础的社会养老服务体系，要实现以上目标，就要因地制宜，实现投资主体多元化。

首先要加大宣传，要深入开展爱老、敬老、养老、助老宣传教育。宣传在兴办养老机构中涌现出的突出事例，宣传尊老敬老爱老的先进人物，弘扬爱老、敬老、养老、助老的传统美德，形成全社会共同关心、支持民办养老服务事业的良好氛围。

第二要因地制宜，不搞贪大求全，不搞一刀切。特别是要降低社区养老机构的准入门槛，政策鼓励有条件的个人或单位在社区办民办养老服务机构，做到贴近居民、贴近中低收入家庭。

第三是充分利用社会资源发展养老服务机构。在机构改革、企业改制中，有不少闲置的厂房和楼房，这些闲置资产多地段好、交通方便，稍加改造即可使用，既可减少投资成本，又可服务社区，应充分挖掘。

第四要积极吸引外资。养老服务机构的巨大市场已引起境外一些商人的关注，有的已流露出合作的意向，如有条件也可以采取合资、合营、租赁等方式吸引外资投入，扩大投资主体。 建立民办养老机构市场准入机制。健全完善统一的民办养老机构规范，对要求开办民办养老服务机构的，由民政部门对其相应的软硬件作出相关的审查，凡符合条件要求的，在规定的时间内尽快予以批准。准入机制的建立，有利于民办养老服务机构上档次、上规模，防止鱼龙混杂，增加休养人员不必要的负担，确保休养人员能按照相应的收费标准享受相应的休养服务。

（二）统筹规划，积极推进“夕阳产业”多元化，促进民办养老服务机构健康发展。 建立和健全民办养老机制的规划机制。坚持养老服务机构与人口老龄化程度相适应，与经济社会发展水平相协调的原则，把养老服务机构的发展和养老服务网络建设纳入国民经济和社会发展规划，对所在区域范围内的养老服务机构的布局规划纳入城镇建设规划，统筹安排社区养老服务设施建设。通过发展农村乡镇(街道)敬老院和老年服务中心，扩展服务对象和服务范围，不断提高农村养老的覆盖面和服务水平，推进社会主义新农村建设。

推进民办养老服务机构多元化这是我国社会福利事业管理改革的一个方向。建议各级政府及有关部门加强调查研究，把科学确定我市社会化养老服务发展规划提上重要议事日程，纳入国民经济发展整体规划，抓紧制定民办养老服务机构布局规划，明确建设规模和进度安排，落实建设用地或提供相应的场所。

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（三）建立民办养老机构扶持培训机制，加强对民办养老机构的规范化管理。

建立民办养老机构扶持培训机制。加快民办养老服务机构的发展，政策扶持是实施这一战略的重要保证。国务院、财政部和税务总局及省政府都做出了一系列优惠政策规定。对经民政部门审批、工商部门登记的企业性质的民办养老服务机构，给予鼓励和支持，享受国家有关服务业的政策待遇。同时，由县民政部门对民办养老服务机构的工作人员进行培训，包括开办前的人员培训，开办后定期与不定期人员培训。培训内容包含食品安全、医疗、护理、心理、临终关怀等多个方面。要把养老服务教育培训融入社会的大教育中，逐步推行专业服务人员职业技能等级证书和持证上岗制度，工作服务人员实行持证上岗服务。

民营养老服务机构业主，也要加大对老年人服务质量提高的工作力度，紧紧围绕对待老人如亲人，对待老人胜过亲人的理念，提升服务质量。高质量、高标准的建设好养老服务机构。进一步加强民办养老机构队伍自身建设，提高自身服务水准。建立一支高素质的人才队伍，是为老年人提供优质服务的重要条件，也是民办养老服务机构建设的当务之急。

加强对民办养老机构的规范化管理，努力提高管理水平。民政部门要切实履行行业管理和登记机关的职能，通过制定行业规划、行业标准等措施，规范民办养老服务机构的行为，要通过对养老服务机构实行等级评定、行风建设考核、年度工作检查等途径，加强对管理、效率、效益的测评，提高养老服务机构的服务质量。

（四）加大财政扶持力度，发展民办养老服务机构。

养老是政府的责任，民办养老服务机构在没有政府投入的情况下，替政府分担着这一责任，政府理所应当要为民办养老行业的健康发展扫清障碍。政府要加大对民营养老业的投入和扶持力度，养老问题是个难题，毫无疑问对破解养老难题，政府、社会、单位及家庭都必须承担各自的责任。政府在这方面又必须引起高度的重视，这事关社会的稳定，人们的安居乐业大事。建立财政预算科目，加大财政扶持力度。政府要加大对民办养老服务机构的资金扶持力度，在公共财政预算中增设社区养老服务预算科目，并随社会发展逐年增长。加快民办养老服务机构的发展，政策扶持是实施这一战略的重要保证。

为鼓励民办养老服务机构做大做强，同时，吸引更多更有实力的民间资本投资民办养老服务机构。加大财政资金和福利彩票公益金对民办养老服务事业的投入，从项目补贴到床位补贴，对新建民办养老服务机构，按照规模、投资额等，给予相应的资助；对运营中的民办养老服务机构，按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴；特别是对于安置社区优抚对象达一定比例的民办养老服务机构应当优先安排补贴。现在仍然相当比例的老人想进养老服务机构，而因为缴费不起不敢进。对那些有女无子，不属于“五保”“三无人员”对象的孤寡老人和残疾老

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人以及生活困难的特殊老人，政府必须出台政策给予免费住进养老服务机构，帮助他们安度晚年。

（五）加强民办养老机构的规范化建设，促进民办养老机构的专业化发展。

加快民办养老服务机构的专业化建设。由于养老服务机构的服务对象为老年人，他们的身体状况较差，心理素质比较脆弱，在照料和护理过程中对工作人员的要求也比较特殊。因此，要通过加强专业培训，提高工作人员的业务素质和专业水平，改善服务质量。要在具备条件的大中院校设置老年人护理专业，培养专业人才，在各地的劳动就业培训中增加民办养老服务机构护理知识等方面的培训内容，并要针对不同老年人群体制定不同培训内容，统一教学、统一考核，统一发证。要实行定级考核制度，结合工作人员的岗位和业绩进行年度考评，按照考核成绩定级设等，等级与个人工资待遇挂钩。

促进民办养老机构的规范化发展，就是要对民办养老服务机构的建设和服务等诸方面研究制定出一套完整的标准和规范体系，加强政府的检查监督，使之在建设时按照程序中审批和筹备建设，建筑施工过程中严格执行各项标准，建成开业后则要严格遵守各类服务规范，严禁各行其是，另搞一套，危害入住老年人的合法权益。要结合多种社会力量兴办民办养老服务机构的状况，加强老年人服务指标体系的研究和建立，提高整个民办养老服务机构的治理和服务水平，形成一套完整的治理规范。

（六）建立民办养老机构督查检查机制，推进民办养老机构发展。

建立民办养老机构督查检查机制。在建立民办养老机构行业协会，实行自我管理，自我教育、自我约束等机制的同时，建立民办养老机构督查检查机制，由行业主管部门会同相关管理部门对民办养老机构经营运作情况进行经常性的检查，及时督促民办养老服务机构发现问题、改进问题，使民办养老服务机构始终处于管理部门的有效监控范围之内。在此基础上深入研究新形势下民办养老服务机构运营状态和发展对策，使民办养老服务机构不断适应形势发展要求，适应老龄社会特殊群体需求。促使民办养老机构走上正规化、规范化发展的轨道。 民办养老机构的发展最终分流了政府的社会压力，作为服务型的现代政府对民办养老服务机构的发展应采取优先原则。在服务资源的供给上，应将民办养老机构与公众养老机构放在同等地位。要积极探索养老服务机构公办民营的路子，加专业化建设快公办养老服务机构内部管理方式、用人用工和分配三项制度改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的运行机制；鼓励非公有制经济参与社会福利养老单位的产权制度和经营方式的改革，可以依法将经营权以承包、租赁、出让、委托经营、参股等方式转给企业、社会组织或个人以及外资等市场主体由市场主体按照自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的原则为老年人提供养老服务。政府应从老年福利机构的经办人的角色中解脱出来，成为组织社会力量发展社会福利事业工作的组织者和引导者，更多地从宏观管理、政策制定、经验总结方面进行指导。从业人员培训和资格认

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定。将民办养老机构的培训工作列入政府的培训计划，根据社会工作者的从业资格要求，定期对民办养老服务机构的从业人员进行培训。

要加大扶持力度，鼓励保险公司与民办养老机构共担风险。养老是政府的责任，民办养老机构在没有政府投入的情况下，替政府分担着这一责任，他们也承担着巨大的风险。因此，他们需要有保险公司的参与，与他们共担这种风险。民办养老机构如果缺乏相应的政策扶持，运营不善，其本身必然独木难支，容易萎缩，最终受影响的还是中国养老事业的发展。因此，政府应尽可能地给他们以政策扶持，包括巳有的优惠政策之外的，例如鼓励保险公司介入，推行针对民办养老院入住老人发生意外伤害的险种，加快研究制定养老服务机构人身意外伤害事故的处理办法，为保护老年人的合法权益和养老服务机构的利益提供基本依据。要发动人人都来积极参与老年福利事业的规范治理和规范运作，认真研究制定一些标准和规范，并在实践中认真地加以落实。政府针对城市特困家庭的老人靠低保入住民办养老服务机构而又不够最低收费标准这种情况，制定出切实可行的优惠政策，建议可按民办养老服务机构实际接收低保老人数为基数，每人每年给予一定的补贴。民营养老服务业主，也要加大对老年人服务质量提高的工作力度，紧紧围绕对待老人如亲人，对待老人胜过亲人的理念，提升服务质量。高质量、高标准的建设好养老服务机构。 参 考 文 献

[1]民政部部长李立国谈加快建立健全社会养老服务体系.来源：新华社，2010年11月28日

[2]窦玉沛：加快建立健全社会养老服务体系.来源：民政部门户网站时间：2010年11月8日

[3]窦玉沛.重构中国社会保障体系的探索.北京:中国社会科学出版社,2001年6月第一版 [4]严浩.中国民办养老机构发展的趋势与展望.社会福利,2004年第4期 [5]高灵芝.论民办养老机构的发展与培育.社会工作,2003年第8期