有序推进基层协商民主的系统构建——以杭州市上羊市街社区为例

2021-07-06 来源：客趣旅游网

有序推进基层协商民主的系统构建——以杭州市上羊市街社区为例李佳佳唐朗诗*【摘要】基层协商民主是应对基层治理变化而兴起的一种治理模式，有助于巩固社会主

义基层民主制度和完善基层社会治理体系。杭州上羊市街社区进行了“邻里坊”+“六步工作法”的探索性实践，构建出基层协商民主的系统性机制。上羊市街社区取得良好绩效的要素在于发挥基层党组织三大角色作用，实现协商主体多元开放和协商程序制度化，以项目驱动激发协商活力。上羊市街社区的实践能够为基层协商民主建设提供可借鉴的路径。

【关键词】基层协商民主上羊市街邻里坊六步工作法

当前中国基层治理已经发生了巨大变化，治理主体及其权力关系趋于多元化，治理问题也更加复杂化。在此情境之下，推进基层协商民主建设，不仅能够扩大群众对公共事务的参与度和顺利解决公共问题，也能够由此而提升政治合法性，将有助于巩固社会主义基层民主制度和完善基层社会治理体系。但是我们也应该意识到，不少基层协商民主实践中仍然存在着诸多难题，亟须学界与业界提出相应的对策建议。

作为“新中国第一居委会”发源地的杭州市上羊市街社区，一直探索基层协商民主的创新机制，建立了“邻里坊”议事平台、“六步工作法”闭合环节的协商程序，构建起一套系统性的协商民主机制，并取得了良好的治理绩

效。上羊市街社区的治理经验具有借鉴意义，其规范化、系统性的协商机制，以及有效运行的诸多要素，能够为基层协商民主建设与发展提供一种创新性路径。

一、城市基层治理与协商民主的兴起

中国大陆自改革开放以来，单位制逐渐瓦解，城市社区承担起社会整合与公共服务的任务，成为了社会治理的重心。20世纪90年代以来的住房制度改革，进一步加速了住房的私有化，创造了业主身份的中产阶级群体。业委会的兴起改变了原先权力结构，带来了深远的政治效果。社区逐步形成了以居委会、物业公司和业主委员会为管理主体的“三架马车”关

*李佳佳，上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员；唐朗诗，华东理工大学社会与公共管理学院讲师。本文系上海市哲学社会科学规划一般课题“中国情境下社区合作治理的形成机制与实现路径研究”（编号：2018BZZ006）成果。

在多元化的权力结构中，基层政府、居委会、业委会和物业公司等主体是相互关联的，没有任何一方可以或者持久地垄断权力。居委会作为法理上的自治组织，居民通过选举居委会来实行社区自治，同时，《物权法》和《物业管理条例》赋予了业主和业委会自主管理住宅小区的公共事务，但另一方面，政府又能够在城市规划、公共安全和社会保障等方面影响到业主生活。

虽然多元主体之间相互依赖，但未必都会趋向于协商合作。在当前相关的法律法规中，多方主体的制度依据、相互关系和社区事务归属权等，尚缺乏明晰的法律和权责规定，比如关于业委会和物业公司的政策法规来自于住房建设部门，且几乎没有详细规定其在社区中的具体职能等；民政部有关政策文件强调要发挥业主大会和业委会的积极作用，但更侧重于要求居委会对业委会的指导、监督和规范职责；然而居委会却又无权介入由住建部门监督管理的物业公司之日常活动。

由于权责不清或法律法规执行不力，当前中国大陆城市社区治理中出现了诸如社区集体行动、人际关系疏离、共同体意识缺失等问题。一方面，社区中“三架马车”的关系没有理顺，业主往往处于弱势地位，物业公司反而成为物业管理活动的主导者，导致社区管理主体角色错位。这容易产生物业纠纷问题，以及引发大量的业主维权的群体性事件。另一方面，社区共同体意识不强，邻里关系冷漠和缺乏社会资本，容易导致“公地悲剧”，存在着过度使用、业主行为外部性和搭便车的集体困境。

这些治理困境都属于“跨界”问题，亟须社区中多方主体建立协商民主的治理机制来解决。显然政府也意识到了这一点，因此关于社区治理的政策也发生了改变。2010年之后，党的十八大明确提出“社会主义协商民主”这一概念。2013年，党的十八届三中全会上提出

“社会治理”，以此取代了原先的“社会管理”，强调多元主体之间的协商治理。2015年2月中共中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出要“稳步推进基层协商”。党的十九大着重强调“统筹推进基层协商”和“打造共建共治共享的社会治理格局”。党的十九届四中全会指出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，对基层社会治理中协商民主体系建设提出了明确要求。

可见，在面对多元权力结构以及应对诸多基层治理难题时，政策话语主张采取多方协商民主的治理方式，也为社区治理提供了巨大的创新空间。正是在此政策环境的影响之下，不少地方涌现出独具特色的基层协商民主的治理实践。

二、构建系统的基层协商民主机制：上羊市街社区的治理创新

（一）上羊市街社区案例简介

上羊市街社区隶属于杭州市上城区紫阳街道，被认定为新中国第一个居民委员会的诞生地。1949年10月，杭州市上城区选举产生新中国第一个居民委员会，即上羊市街居民委员会，继而废除保甲制，建立了居民自治的城市基层治理制度。上羊市街居委会的成立标志着我国城市基层社会的重大历史变革，开创了群众参与公共事务的新方式。现今上羊市街区域的总面积为0.26平方公里，有6个居民小区，常住居民3823户，常住人口9030人，流动人口近2000人。近年来社区先后获全国民主法治示范社区、全国和谐社区建设示范社区、全国和谐邻里建设示范社区、全国学习型家庭建设示范社区等全国省市几十项荣誉称号。在新中国成立后的70年间，上羊市街社区一直在争创“历史第一”与“现实第

乱扔、楼道堆积物、宠物扰民、独居高龄老人照料、小区公共设施损坏等。

社区意见收集会的召开是“邻里坊”协商民主会议的第一步。在社区意见收集会上，各“坊”代表将收集到的各种议题提出来，并对各议题做出意见简述，这些议题和情况简介都被逐一记录在案，送交议题讨论会审议。

2.议题讨论形成项目：民事民议

由于收集上来的议题可能会非常多，因此在议题讨论会中需要根据先易后难、先重后轻、先急后缓的原则，对各个议题进行筛选分析和研判分类，形成“文娱类”、“互助类”、“工程类”、“服务类”的民生微项目。议题讨论会的成员将会逐个讨论和审议项目，其讨论结果最终提交给社区发展协会。

3.项目决策与共识：民事民决

社区发展协会根据议题讨论会的结果，将分类收集的各个民生微项目公布于社区，由社区成员（利益相关方）自行领办项目、自行决策、筹集项目资金，畅通了社区居民、共建单位、社区社会组织、社会团体参与社区协商的自治通道。承接项目的社区成员自行组建团队，确定项目领办人，并将初步的项目解决方案提交社区发展协会，并召开项目决策会议进行审议。经项目决策会议评审后，向项目实施方提出反馈和修改意见，确定最终项目实施方案，由项目领办人和社区发展协会共同筹集项目资金。

4.项目资金的众筹：民事民筹

民生微项目资金是由项目领办人和社区发展协会共同筹集。资金筹集主要依据居民自筹一点、辖区单位赞助一点、社区公益金资助一点、政府补贴一点的“四个一点的资金筹集”机制。项目经费采取民事民筹的方式，不但可以推动社区微项目的顺利实施，而且践行了居民全程参与公共事务，提高群众民主协商议事参事能力和效率，实现了“居民事居民议，居民事居民管”。比如响水坝小区贴沙河边休闲凉

（二）“邻里坊”+“六步工作法”：基层协商民主的系统机制

上羊市街社区在治理过程中不断提升基层协商民主水平，创新协商民主机制。2016年4月，上羊市街对原有社区议事会进行重组，设立了“社区多元协商议事委员会”，并在已有院落自治的“三上三下工作法”的基础上确立了社区协商“六步工作法”，即民事民提、民事民议、民事民决、民事民筹、民事民办、民事民评。上羊市街社区于2017年4月，对多元协商议事委员会进行了转型升级注册，成立了“社区发展协会”的社会组织，在社区范围内设了三个“社区邻里坊”，坊下设睦邻点、邻里值班室、义工志愿者团队。

上羊市街社区从各楼院中选出威望高、能力强、有责任心的居民骨干，将在职党员、企业主、社会组织专业人员等推选为“邻里坊”代表，并建立起与社区共建单位、社区社会组织、社会团体等多元主体的协商治理网络。“邻里坊”融合了先前的“邻里大管家”、“邻里圆桌会”、“邻里值班室”等多元协商议事会，制定了一系列的社区协商规章制度，按照“六步工作法”推进协商，构建起较为完整具有系统性的协商民主治理机制。

1.协商议题的收集：民事民提

“邻里坊”的最重要目标就是通过民主协商的方式来解决群众关心的问题，因此第一步就需要确定哪些议题是老百姓关心的事情。“坊”代表通过多种渠道，如上门走访、意见征询会、听证会、大家说事、微信群等形式，广泛收集居民关心的事项、需要解决的问题和关于社区事务的意见建议，比如屋面漏水、墙面渗水、管道堵塞、三不管区域垃圾处理、居民与周边商铺的利益冲突、车辆占道、大件垃圾

5.项目实施与监督：民事民办

社区民生项目被领办之后，项目领办人负责实施完成，社区发展协会加以监督。项目领办人要落实项目，还需要取得居民群众的帮助与支持，激发居民共同参与的积极性。因此，社区邻里坊成员和楼院骨干、社工，充分利用走访、举办圈子活动，开展形式多样的服务，增强楼院邻里协商自治的主人翁意识。社区党组织通过党员承诺服务，在职党员认领民生服务微项目、微心愿、结对帮困等多种形式，协助开展各个民生微项目的服务落实，并以党员的先锋模范作用带动广大居民积极参与家园共建活动，密切了党员和群众之间的感情联系。

6.协商绩效的评估：民事民评

社区民生项目落实之后，还须接受利益相关人和第三方评议、评估，以保证邻里坊的协商民主真正达到预期绩效。因此，上羊市街社区采取了“三述一评”的方法来进行绩效评估。在评议会上，由社区党委书记、社区公共服务站分别对年度项目实施的工作情况进行述职，议事会主任对群众意见建议办理情况进行述职，接受现场问答评议，并在会后公布评议结果。

上羊市街社区在社区党委领导和居委会指导下，社区发展协会作为负责方，搭建“邻里坊”议事平台，通过“六步工作法”构建了基层协商民主机制。上羊市街社区协商民主机制具备了协商主体的多元性、协商议题的精细化、协商程序的规范化、协商运行的有效性等显著特征，明确了协商什么、和谁协商、如何协商、协商成果落实与评估，构建起协商民主六步骤的系统性闭环流程。上羊市街社区的协

商民主机制也取得了良好绩效，自2017年1月至今，社区发展协会协助各邻里坊在社区党委居委会指导下自筹资金、物品及申请政府扶持项目资金达60万余元，共同解决了一批与居民生活息息相关的急难问题，切实改善了居民生活环境，激发了楼院邻里协商治理的内生动力。

三、基层协商民主有效运行的要素：上羊市街社区的经验启示

（一）发挥基层党组织三大角色作用，以党建引领推进协商民主

党组织是推进基层协商民主的积极引领者。社区党组织是社区治理工作的领导核心，上羊市街社区党委在提出公共议题、搭建协商议事平台、构建协商程序等过程中发挥着积极引领者的作用。

“邻里坊”是在社区党委领导下牵头建立的社区议事协商平台，将社区多元主体纳入到协商平台中。在收集协商议题时，社区党委召集，强调“坊”代表要深入群众当中了解意见，以及通过多渠道引导居民主动表达和反馈问题。在协商程序上，在社区党委领导下，共同设计了社区协商“六步工作法”等流程，为协商的规范化和制度化提供了保障。社区党委通过各种方式与策略来实现积极引领者角色，从而引领社区居民在协商民主中对社区公共事务的参与、表达、决策、监督，实现社区居民的自我管理、自我服务和自我教育，发挥社区党组织在社会道义价值功能、公共利益代表功能、群众力量组织功能、自治参与引导功能等方面的作用。

党组织是推进基层协商民主的有力整合者。基层协商民主的重要目的之一就是聚集各方人力、物力等资源来解决社区治理问题，基层党组织在社区治理中拥有强大的政治优势，可以利用优势整合各方资源，推进基层协商民主。

Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.上羊市街社区党委在协商治理过程中，通过建构组织网络，将社区场域内的各种利益主体链接起来建立多方联合行动体，牵头建立整合机制、协同处置机制、监督机制等，提升社区各主体共同协商，解决问题的能力。比如社区党组织积极统筹居委会、业委会、物业企业、社会组织进入到社区项目的实施过程中，联动街道、物业、辖区单位等多方资源，整合分散资源，为社区民生项目提供人才、经费等支持。

党组织是推进基层协商民主的有效连接者。党组织是社区治理的领导力量和主体，承担着国家与社会的桥梁和链接，发挥着上下沟通和互动的作用。一方面，上羊市街社区党委通过议事平台和协商机制，将党和国家的方针政策落实到基层，教育引导社区居民积极有序参与社区治理和履行应尽义务。另一方面，基层党组织对社区内各主体的意见进行收集归纳，了解基层最准确最迫切的需求，并且通过连接各级资源为社区居民提供服务，实现多方主体间的良性互动。

制经济组织、居民代表等成员。这一安排毫无疑问提升了社区协商主体的代表性与多样性，吸纳了党组织、职能部门与社会多元治理主体组成社会治理共同体。在协商的讨论与决策过程中，上羊市街社区也注重在制度设计上平衡各主体之间的权力与资源关系，避免出现不对等或边缘化的情况，强调各类主体在参与治理过程中的协商与互动，尊重与保障各类主体的权益。

在日常的社区治理中，上羊市街还通过多种渠道将多元主体纳入到协商治理之中，比如上羊市街社区建立了“业联体”组织，联结了社区党委、居委会、业委会、物业公司、社会组织、社会企业等主体，通过联席会、恳谈会、协调会、评议会等落实多方协商议事机制。除此之外，上羊市街社区以民主参与为中心，探索“社区复合主体”的新体制，建立了由社区党委、社区居委会、社区公共服务站、辖区单位、院校、社会组织等组成的社区公共管理委员会，不同主体协同合作，资源得到整合，优势实现互补。因此，协商参与主体的多元开放，不但有助于增强协商主体的代表性，也能够将社区内的各主体有机整合起来，使得各主体之间通过民主协商、共同合作形成良性互动的共同体，进而实现共同的治理目标。

（二）协商参与主体多元开放，构建基层社会治理共同体

谁有资格进入到协商程序中，这个问题关系到协商主体的代表性和协商程序的合法性。当前一些协商民主实践常常遭到质疑的一点就是协商主体具有“精英主义”色彩，这种情况下参与主体缺乏足够的广泛性和代表性。为了解决协商主体代表性不足的问题，上羊市街社区在“谁协商”的问题上进行了精心的设计，将社区各方利益相关者都纳入到邻里坊的协商机制当中，构建起人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

根据上羊市街社区制定的协商流程规则，邻里坊的协商主体包括社区党委、居委会、社区公共服务站、驻区单位、物业公司、非公有

（三）实现协商治理程序的制度化，发挥制度优势

协商程序的制度化关系到协商治理的可持续性及其效力。不少协商程序设置过于随意，缺乏标准，容易出现形式主义的问题，导致协商民主难以维持，协商结果也难以服众。协商治理程序的制度化主要体现在规则清晰、流程标准、执行有效等方面。

在协商规则的制定上，上羊市街社区注重制度化的规范建设，建立并完善一套可操作性强的规章制度，通过建章立制来推动协商民主

Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.工作的深化。长期以来，困扰协商民主工作的问题就是多元主体职责不清、边界模糊，比如居委会、业委会、物业公司之间的定位模糊、职责交叠等导致社区治理过程中各参与主体职能缺位、错位、懒政情况频频出现。上羊市街社区在治理实践中逐步制定了《上羊市街社区多元协商会“六步工作法”》《上羊市街社区多元协商委员会工作章程》《上羊市街社区多元议事协商委员会工作制度》等制度规则，对各方主体的职责做出了清晰的规定，厘清权责。因此，在业联体、邻里坊等议事平台和“民生微项目”工作的推进中，其依照已经制定的各个规章制度来确定各方治理主体的权力边界和功能定位。

在标准化的流程上，上羊市街社区提炼出社区协商“六步工作法”，以“提、议、决、筹、办、评”的步骤细分，形成提出问题、解决问题的闭环流程，以满足社区治理事务的通用性行动逻辑，兼顾协商、决策、执行、监督过程，通过一套严格规定的标准化流程来落实协商治理。

在保障执行有效性上，上羊市街社区也通过监督和评议规则的制定，落实事中全程监督和事后绩效评估机制。规范化、制度化的协商民主机制解决了上羊市街社区环境整治、小区物业管理等问题，增强了社区居民对协商参与机制的认可，不断扩大居民的参与度与广泛性。凡民事经民议、凡社区事经民监督已经成为“社区共识”，更倒逼社区党委居委工作的提升。

共议题的，因此以公共议题为工作抓手，则有利于吸引各方主体参与到协商治理之中。

上羊市街社区在推进邻里坊的协商治理中，致力于找准协商议题，将协商议题转化为社区项目，以项目驱动为工作抓手，解决了“协商什么”的问题，得到了居民的认可与积极参与。上羊市街社区“邻里坊”协商治理实践很好地解决了协商议题与群众需求相脱离的难题。一方面，利用从下而上的渠道收集居民反映强烈和集中的问题，将其加以充分讨论和按照原则进行分类，形成四类民生微项目：文娱类项目（针对居民的精神文化需求，由居民团体、社区居委会和社会组织引入的文娱类项目），互助类项目（临时性、突发性的项目，款项的主要来源自公益项目众筹、居民的捐赠以及辖区单位捐助），工程类项目（针对老百姓最关注最迫切的问题，前期已进行充分调研和论证，操作程序规范，可在社区或跨社区实施的工程类项目），服务类项目（根据社区居民、驻社区单位、社会组织的服务需求，引入的服务类项目）。另一方面，这些民生微项目依据“六步工作法”逐步落实，由“邻里坊”成员自主领办、自主筹款、自主实施，并为每个项目配备社会组织支撑团队、明确时间节点、社区党委挂牌督办、由社区成员利益相关者评议，保证民生项目的有效落地与接受评估。

现在社区中常常见到项目化治理，但是现实中不少社区的协商治理实践中，往往存在着群众参与度并不高的现象，其原因之一在于协商的议题与居民的实际需求联系并不强。因此，社区治理者需要更多的专业技巧和治理智慧，将项目化治理与居民需求、协商民主工作结合起来，让精准化的社区项目成为撬动协商民主工作的支点，从而激发居民协商参与的活力。（四）以项目驱动为工作抓手，激发协商参与的活力

社区民主协商工作的开展需要找到一个切入点或支点，才能激发居民的参与热情。如果缺乏支点，可能会使得社区治理者容易失去方向，因此这个支点对于社区治理者来说就是工作抓手。社区协商治理本身就是回应和解决公

（责任编辑：杨婷）

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