我国城市土地资源节约集约利用探讨

维普资讯 http://www.cqvip.com ＥｃＨＮｏＬｏＧ　我国城市土地资源节约集约利用探讨　李　悦　四川大学经济学院　成都６１００６４　摘要：随着我国城市的发展，城市用地面积在加速扩大，城市建设与耕地保护、资源集约的矛盾分外突出。如何经营　好现有土地存量资产．优化城市土地利用结构，提高城市土地集约化水平，是我国各级政府研究的重点。本文对此提出了　一系列政策建议．以便为促进我国城市土地节约集约化水平的提高提供决策参考。　关键词：节约利用　集约利用　城市　土地资源　２００８年新年伊始，国务院下发了《关于促进节约集约用地　加，个别地方房地产用地有效供给不足。土地作为宏观经济调　的通知》（简称为３号文件）。该通知强调，为了切实保护耕地，就　控的闸门，在促进产业结构调整和转变经济增长方式方面具有　得大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、土地利用效　重大作用。对此，我们应结合土地利用总体规划和城市规划调　率高的符合中国国情的土地利用新路子；并指出这是关系民族　整，把原来分散的不同区域建设用地适度集中，防止功能用地　生存根基，是国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展　交叉混杂，促进区域产业聚集。　观的具体要求，是中国必须长期坚持的一条根本方针。其中，又　２．２严格征地管理．限制市郊土地征用规模　以严格控制城市规模、大力提高建设用地利用效率为重点。　为了完善土地有偿使用制度，加强对土地的宏观调控．各　１．我国城市节约集约用地概念的界定　地都实行了土地储备制度，并取得了可喜的成绩。通过土地储　改革开放以来，随着我国城市化进程的加快，一方面，人口　备制度，把城市未利用　不合理利用、未有效利用以及部分城市　的大量增加加快了储备土地的开发；另一方面，后备土地的增　规划用地整合起来，有助于从制度上保护耕地，也有助于城市　加是以牺牲市郊部分耕地为代价的。同时，受观念和体制等因　规划和功能分区。但目前对新征用地，应制定严格的准入标准，　素的影响，部分地区和单位在土地使用上仍存在“多占少用”、　坚持做到能少用地的，就尽量　用，能用存量土地的，决不新增　“占而不用”、“低效利用”等情况，土地利用方式粗放。人地矛盾　土地；同时，严格执行禁止提供高尔夫球场用地、别墅用地等政　激化：即社会经济的快速发展和土地资源的绝对有限之间的矛　策。但在从严控制用地计划、提高土地集约度的同时，应保障民　盾，以及耕地数量的减少与土地资源有效利用不足之间的矛　生用地的要求。确保执行中低价位、经济适用房、廉租房不低于　盾。解决这些矛盾的根本途径，在于节约集约用地。　总的房地产供给７０％的标准。　在我国现代化的过程中，土地是促进我国社会经济和谐发　２．３加快土地出让模式创新及有偿使用制度改革　展的关键。严格土地管理，加强土地集约利用，是我国构建资源　土地出让模式的创新应以政府主导为主，坚持市场化运　节约型、环境友好型社会的当务之急。节约集约用地，就是指在　作，通过市场配置土地，提高土地取得成本。土地ｍ让，即要从　土地资源有限的情况下，对土地用途进行严格管理，准确制定　功能定位和开发商能力等多种因素综合考虑，保持区域规划的　土地利用总体规划和农地保护制度，综合运用经济、行政、法律　和谐配套；又要合理制定土地出让规模，防止出让规模出现过　等多种手段，找到促进经济发展、农地保护和土地有效利用的　大和过小两个极端。若出让规模过小，将导致开发目标无法承　最佳途径，实现发展和保障的双赢。节约集约化用地，是转变我　载。出让规模过大，将会导致土地开发建设周期长、地块闲置的　国经济增长方式，建设节约型社会、缓解用地矛盾的必然选择。　局面。当前房价的上扬，部分原因就是因为特大型地产公司大　只有通过节约集约化用地，才能在保护有限耕地的同时，为我　量圈地，再以此进行融资造成的。这不仅影响了房地产市场的　们的子孙后代留下长足的发展空间，保障社会经济的可持续发　正常秩序，造成了城市用地的表面稀缺，助长了房价的攀升，而　展。而对于我国城市土地资源节约集约化利用，就是要深入挖　且往往伴随着一定金融风险。因此，在土地出让过程中，要明确　掘存量土地的内涵，优化城市土地利用结构，提高城市土地资　开发商的各项经济技术指标，包括开工时间、完工期限等。同时　源集约利用水平，促进城市化建设的健康发展。　也应明确政府的相应责任，包括各项配套设施建设等的相关规　２．节约集约利用城市土地的措施　定：　２．１城市用地实现功能分区　同时，划拨用地应仅适用于军事、社会保障性用房等特殊　城市实现功能分区，是为了保证城市各项活动的正常进　用地，国家机关办公用地、基础设施建设以及各类社会事业用　行，使各功能区既保持相互联系，又避免相互干扰。城市功能　地要积极探索有偿使用模式。可以优先考虑对经营陛用地先实　区的类型主要是指商业区、工业区、居住区、仓储区、生态绿化　行有偿使用。其余按照市场化配置逐步实行。　区等。当前城市功能区用地的突ｍ特点是Ｔ业用地需求大量增　２．４　加快挖掘“城中村”土地存量　２００８／３　＠　维普资讯 http://www.cqvip.com

ＡＮｏ　ＭＡＲＫｇＴ　“城中村”原指在城市化进程中，城市周边区域农民因为土　核准、规划许可、产权登记、贷款发放和企业登记等环节予以严　地大部分被征用而转为居民后，仍居住在原区域而形成的居民　格限制。对于不合格、不合规的用地建设项目，发展改革部门不　区，这些人员没有参与新的城市经济分工和产业布局，仍以土　得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，　地和土地附着物为主要经济来源。狭义的“城中村”有两种发展　建设部门不得发放施工许可证，电力和市政部门不得通电、通　模式，即由单一中心向外弧形扩展（如成都等平原城市）和多中　水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门　心同时扩展（如重庆等）。该定义下的“城中村”具有城市和农村　不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依　双重特征，是城市化进程中特有阶段的产物。广义的“城中村”　法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门　是泛指在城市土地开发的过程中，对征地未建而形成的闲置区　不得登记。　域；也指随着时间的推移和技术的进步，中心区域在市政规划、　第三，建立土地资源综合利用数据库，对土地闲置、企业违　建筑技术等方面趋于落后，形成相对意义上的“城中村”。　规用地等情况进行统计分析：加强遥感监测和动态巡查，及时　“城中村”的长期存在，既是对土地资源的整体浪费，也将　掌握城市用地违法情况；显化工业、商业和住宅用地的资产量，　影响城市的基础设施建设布局，进而影响城市合理规划。对此　显示出各类用地最佳组合使用途径；深入搞好土地资产摸底调　应在科学论证的基础上，在“城中村”土地上大力建设公寓式、　查工作，可委托土地评估机构，对城市土地进行评估，区分出　楼层化住宅，扩大城市土地建设容量。　让、转让、出租、抵押和划拨等若干个处理土地的备选方案。　２．５清理整顿闲置土地和企业低效用地　第四，利用税收政策对土地利用进行调控。对工业、商住用　在近几年房地产市场加速发展的情况下，土地闲置的囤地　地，在不改变规划和用途的情况下，若提高土地的利用率和容　收益可能高于即期开发收益，导致开发商大量圈地。２００１年一　积率，可考虑少量增收或不增收土地价款。如厂房建筑面积高　２００７年５月，全国房地产开发商累计购置土地面积２１．６２亿平方　于容积率控制指标的部分，可不再增收土地价款。　米，而实际仅开发完成１２．９６亿平方米，不足购置面积的６０％，　第五，建立集约用地考核指标体系。土地集约用地指标体　“囤地”近１Ｏ亿平方米，相当于土地面积１５０万亩。其中碧桂园、　系的设立，可以参考当地的ＧＤＰｙＪ￣平、人口密度、分行业固定资　万科、招商地产等１０大开发商囤地总面积约１５万亩，按目前的　产投资情况，最终能源消费量、土地价格以及城镇居民最终消　开发速度可以开发３年～４年时间。对此，我们应严格按照已有　费支出等指标来衡量。上级政府或部门对下一级政府或部门分　规定，对两年未开工建设的出让土地，坚决依法无偿收回使用　级考核，可考虑由国土部门定期公布，作为土地综合利用年度　权，重新调整规划安排新项目；对符合收取土地闲置费标准的，　计划的依据。　坚决依法收取土地闲置费。　第六，随着城市土地利用向集约节约化方向发展，土地供　２００７年１２月。国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布　应应由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变，同时，为防止　了《土地储备管理办法》，进一步加强及完善了土地管理，这对　单纯追求土地成本的下降而加快城市扩张速度，还应结合电　于加大打击开发商的囤地行为有了更强的法律支撑，可以进一　视、报纸、宣传栏、文艺演出等多种形式全方位、多角度的向全　步释放闲置土地，增加商品房的供应。因此，２００８年，进一步清　社会宣传节约集约用地政策，形成全社会关注我国土地政策的　理整顿闲置土地，从源头上增加土地供给，必将成为政策调控　良好局面。　的一个主要方向，开发商的囤地成本必将大大增加，这样有助　参考文献：　于缩短从土地到商品房的时间周期，起到增加房产供应的效　【１］郭建明，吴凯．“城中村”土地经营问题的思考【Ｊ】．江苏城市规　果。　划，２００６，（２）．　．　对于一些经营不善的企业、部分土地和厂房利用率低的情　『２】国务院关于促进节约集约用地的通知ｒＺ］，２００８—１—７．　况，国土部门应会同相关部门深入调查土地现状及企业是否存　『３１胡炳山．滨州市节约集约利用土地促进经济又好又快发展　在置换土地的意愿，通过一系列经济和行政手段如回购、置换、　［Ｊ】．山东国土资源，２００７，（１１）．　整合等，重新安排这些土地，提高其利用效率。　【４］王家庭，张换兆．城市土地集约利用比较：上海与天津【Ｊ］．改　２．６加强政府对城市土地节约集约利用的导向和监督　革．２００７，（１０）．　政府要掌握好城市土地开发的整体性和统一性，增强宏观　调控能力，形成统一征地、统一开发、统一出让、统一供应、统一　管理，体现区域的协调和功能的衔接。　第一，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体　规划确定土地的用途。国土资源部、发改委、监察、农业、建设、　房产等部门，要依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土　地执法监管，坚决制止乱占市郊农用地进行非农业建设的违法　违规行为。　第二，在土地出让和开发的过程中，各部门要在项目审批　２００８／３　＠