多中心大都市城市蔓延特征与对策

[摘　要]基于我国城市快速扩张及空间无序蔓延的事实，研究结合典型的多中心大都市—杭州市，对我国多中心大都市地区城市蔓延的表现、特征、成因及控制路径进行分析。杭州市城市蔓延的成因主要有市区经济不断发展与产业结构的连续调整、缺少引导的惯性发展与控制失效、行政分割与多层级控制的重叠混乱。据此，研究有针对性地提出控制我国多中心大都市城市蔓延的有效路径：打破城市填充式建设的现状、构建弹性的城市空间结构和构筑内部紧凑的多中心生长模式，并划定“刚弹并举”的外部控制性城市增长边界。[关键词]城市蔓延；空间结构；引导；杭州市[文章编号]1006-0022(2015)S0-0211-06　[中图分类号]TU984.11+1　[文献标识码]BThe Characteristic And Countermeasures Research Of Polycentric Metropolitan Urban Spreading/Zhang Zhenguang

[Abstract] Based on the facts that rapid expansion of urban construction and disordered spread of city space, this paper studies the performance, characteristics, causes and control path of polycentric metropolitan city in China. This paper selects typical multi-center city of Hangzhou, preliminary judgethe population increasing beyond a steady growth trend and the rapid construction beyond the area of overall urban planning, and then analyses its basic characteristics, including main construction land fi lling type and much higher than the growth of the population growth, construction land, the inconsistent and mutual promoting effect of permanent population and GDP growth, the diffi culty of space structure adjustment.The analysis of main causes ofspreadingis lack of development and the failure of inertia, administrative division and overlapping multi-level control of chaos. Finally, puts forward several effi cient paths: breaking the current situation of the construction of urban infi ll, constructingelastic spatial structure of urban to long-term control of construction, building internal compact multicenter growth model, and defi ning‘Rigid and elastic’urban growth boundary to control the outside of city.[Key words] Urban spread, The spatial structure, Guide, Hangzhou

1研究缘起与思路

我国城市处于快速扩张时期，用地增速远大于人口增速。1990年以来，我国的城市建设用地面积增长了2.82倍，城市人口增长了1.20倍；2006年，我国人均建设用地面积为130　m2，远高于发达国家和发展中国家的82.4　m2和83.3　m2　[1]。这是一种城市蔓延(Urban Sprawl)现象，不仅为城市发展埋下“祸根”，还不可避免地威胁到了我国稀缺的耕地资源。中国科学院地理科学与资源研究所对145个城市进行的调研显示，全国新增城市用地占用耕地的比例平均达到70％，在西部地区甚至高达80.9％。城市蔓延是在第二次世界大战后随着西方国家进入后工业化时代而普遍出现的土地扩展现象，也是当[作者简介]

代城市空间扩张的主要特征[2]。它是指“郊区化的特别形式，包括以极低的人口密度向现有的城市化地区的边缘扩展，占用过去从来未开发过的土地”[3]，既意味着城市“郊区化”[4]，又可描述为一种低密度的“城市化”现象[5]。而从城市蔓延与城市交通的关联度看，城市蔓延是“城市边缘的一些主要道路向郊区低密度、无序、单一地扩展”，或指“发生在城市中心边缘的、低密度的、依赖小汽车交通的土地开发”[6]。我国的城市蔓延在形成机理上与西方国家不同。西方国家的城市蔓延是城市化后期的一种阶段产物，而我国的城市蔓延还只是快速城市化中的一种过程形态，实质上是“城市边界自我调整、控制被外界的力量打破、城市规模不断突破城市边界的结果”。此外，城市蔓延程度又是个相对概念，很难有效度量和界定，张振广，硕士，助理规划师，现任职于中国城市规划设计研究院上海分院。 第31卷2015年增刊

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为疏解中心六区的人口，杭州市2001①版总体规划提出“一主、三副、六组团”的空间多中心结构，从而启动了市区建设框架的跨越式发展引擎。2.1杭州市区人口持续性、稳步性的增长态势

杭州市城市常住人口的增长呈现出了持续性和稳步性的态势。第六次人口图1 杭州市区2000年及2010年各乡镇常住人口密度变化普查(2010年，以下简称“六普”)显示，杭州市区②人口从1953年的172.26万增加至2010年的624.2万，年均增长7.9万人，且一直处于稳步增长状态；同时，杭州市区人口占市域人口的比重从1953年的57.2%增加至2010年的71.7%，年均增长0.25%。杭州市区常住人口稳步增长，为杭州市的城市蔓延提供了充足的推动力。杭州市区人口集聚程度不断增高，常住人口增长和密度分布呈现出典型的圈层分布特征。第五次人口普查(2000年，以下简称“五普”)至六普期间，杭州市中心城区常住人口增长了70%，由172万人增至293万人，年均增长12万人(图1)。杭州市区高密度核心圈层范围扩大，近郊区成为人口增长的主要区域，1　000人/平方千米的密度片区增加较多，并集中于市区的东部和北部；3　000人/平方千米的密度片区主要沿主城—临平、主城—余杭及主城—萧山的三个轴向增加；10　000人/平方千米的密度片区则主要在杭州市核心区外围图2 2040远景用地与2012年实际增长地区图3 2001～2010年建设用地变化目前还没有设计出表示城市蔓延程度的精确指标，即“超过什么样的指标可以界定为城市蔓延,反之则不属于城市蔓延”[7]。因此，很有必要用新的思路对我国的城市蔓延作针对性的分析与研究，并形成以下思路：首先选取具有典型蔓延特征的杭州市，结合其人口、经济和建设等方面的详实数据展开分析；其次结合GIS软件与空间权重分析，探索城市蔓延空间表现和直观表达的方法，以寻找城市蔓延的内在特征和具体表现；最后借鉴国内外相关经验，有针对性地提出有效控制城市蔓延的具体策略。地区少量增加。2初步判断：杭州市城市蔓延的外在

表现

本文选取杭州市区作为研究对象，主要包含原中心城区的上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区和滨江区(以下简称“中心六区”)，以及2001年经行政区划调整并入杭州市区的萧山区和余杭区。经过行政区划调整后的杭州市区面积由430　km2增长到3　068　km2。2.2总体规划范围之外用地连绵建设的城市蔓延现象

城市人口的快速增长引起了建设用地的同步甚至更快的增长。杭州市具有典型的城市蔓延特征，城市土地增长速度超出人口增长速度。1993～2010年，杭州市建成区面积累计增长了340　km2，远高于市区常住人口的增长速度。而对于城市建设用地的规划配置，因预测结果的不确定性与人均建设用地的最低限制，212

易导致规划用地远高于实际需要。城市蔓延主要发生在城市边缘近郊区，并呈现出“摊大饼”式开发、“蛙跳”式开发和沿主要交通走廊的带状开发的特征。杭州市建设用地的增长与城市规划有所背离，不少城市建设用地在非规划范围内。至2012年，杭州市的建设用地面积已超出2040年建设用地面积78　km2，占总建设用地面积的20%左右。超出用地虽然“遍地开花”，但是仍存有一定的规律：依路而建，沿江而生；带状延伸，连接主城与新城；主要分布于主城外围，尤其是主城与副城、组团的衔接之处(图2)③。城区边缘及外围，建设用地由“中心及外围集聚”向“核心圈层、组团分散、点状集聚、外围蔓延”的方向发展。2000年，杭州市区呈现出了中心城区及外围的部分集聚点，并形成了三个较为明显的磁力中心，拉开了城市发展的框架；至2010年，原有的集聚点向外不断蔓延，并在萧山区、余杭区的原有集聚点周边出现了新的集聚点，其中西部的余杭镇、仓前镇、闲林镇及五常街道共同形成的集聚点最为明显，大有形成新的用地增长中心的趋势(图3)。可见，外围组团集聚的特征明显弱化，建设用地增长主要位于城市边缘及组团之间，呈现向区域范围蔓延的态势。分布与在互动中展示出的发展趋势上。2001年，GDP、常住人口和建设用地并不均衡。常住人口多核增长趋势最为明显，GDP在中心城区周边的集聚性最高，而建设用地的集聚性最强，部分点的吸聚能力最大(图4)。到2010年，GDP和常住人口、建设用地的集聚性更加不一致。GDP由中心集聚转变为在市区范围内分散，虽然部分节点的集聚核显现，但是其集聚程度不断下降；常住人口的集聚点依然很多，且集聚程度较强，并逐步走向分散；建设用地由中心城区集聚走向在区域范围内集聚，并在一个主城、三个副城及西部余杭区有较明显的集聚作用(图5)。3特征归纳：杭州市城市蔓延的深入

分析

3.1建设用地填充式增长，且增速远高于人口增速

城市建设空间增长主要分布在中心3.2 建设用地、常住人口与GDP的发展耦合关系

通过核密度④测算，发现杭州市建设用地、常住人口及GDP在空间分布上具有较强的耦合关系，表现在其权重3.3 空间结构调整举步维艰

杭州市单中心空间发展模式依然固化，虽有向外跳跃发展的趋势，但副城集聚度不足且有一定程度的外溢，呈现相互间以及向中心城连绵发展的态势。总体来图4 2001年GDP、常住人口及建设用地核密度分析图5 2010年GDP、常住人口及建设用地核密度分析 第31卷2015年增刊

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看，杭州市空间结构由单中心集聚向多中心网络化布局转型的意图已经出现，但步伐迟缓；原有的单中心集聚形势依旧，副城虽然有一定发展，但是容易受到原中心和相互间的向心吸引，有可能会形成更大范围的绵延式的单中心(图6)。从建设绩效看，三个副城绩效明显，用地增长规模较大，但以工业用地增长为主；远郊组团绩效不显著，用地规模增长不图6 孤立单中心走向绵延式单中心大，以吸收主城转出工业企业为主(图7)。4动因剖析：城市蔓延的成因

4.1蔓延的内在动力：经济发展与产业结构调整

从杭州市区2001年和2010年市区GDP集聚的空间形态看，其经济增长点由中心向外围快速增长，致使其经济快速增长。2001年，杭州市区核心区的经济权重相对较大，核心点分布集中，城图7 2001年及2010年各组团主要类型建设用地构成市与外围地区GDP差距较大；2010年，杭州市区的经济权重分布较为均匀，核心点的集聚能力削弱，GDP增长点在市区“遍地开花”，不再拘束于核心区范围(图8)。相比而言，杭州市中心六区与郊区的萧山区、余杭区在经济增长方面较为同步，但在第二产业增速上差异较大，这与杭州市工业用地蔓延的主要特征较为吻合。2001～2011年，杭州市生产总值逐年提升，GDP历年增长率基本高于10%，而中心六区以及萧山区、余杭区的年均GDP增速基本持平；但萧山区、余杭区的第二产业增速远远高于中心六区，10年间一直稳定在高于市区两倍甚至三倍的增速。同时，工业用地空间格局由“中心城区外围及滨江集聚”向“大分散、小集聚”的形态演变，并呈现由钱塘江以北的中心城区外围向钱塘江以南的萧山区蔓延发展的趋势(图9)。图8 2001和2010年GDP空间形态分布4.2缺少引导的惯性发展与控制失效

图9 2001和2010年工业用地空间分布形态杭州市城市空间结构随着城市规模214

的扩大和发展方向的转变有较大的变化。从老城圈层式扩张向沿江、跨江发展，力图扭转单核心团块状的发展套路，形成网络化、多核心的组团式布局。但是，城市正处在高速发展阶段，空间规模不断扩大，惯性发展和路径依赖已难以适应当前的发展要求。一是因为人口规模的失效；二是因为用地增长脱离规划结构调整的要求，而在各个主城和组团之间轴向拓展，极大地改变了规划原来“一主、三副、六组团”的初衷。发区的范围。因此，制定差异化的主体功能片区，并配套不同功能的政策措施，才能明确突出各片区的发展重点。(2)打破行政单元分割的局面，从总体层面控制和引导城市发展。增强规划适应性并发挥其有效引导的作用，离不开规划外部运行环境和内部技术体系的完善。从完善外部运行环境看，需要通过体制创新促进社会价值目标的转型、政府职能和治理模式的转变；从完善内部技术体系看，需要加强空间规划与行政区划的协调。突破行政区划会导致政策没有实施主体，很难得到有效推行，因此各功能区划仍要依托现有的行政区划，但是局部区域可以构建跨行政区片区，以充分协调资源环境、开发密度和发展潜力等自然及经济要素。新的城市发展空间而使城市有机地增长”的发展态势；同时，强化交通走廊的TOD开发模式及轨道交通站点周边的高密度开发，形成多个以轨道交通站点为中心的组团发展带。5.3内部紧凑：构筑多中心生长模式

(1)构筑分类、分层的多中心体系。从国内外大都市地区的发展实践看，城市蔓延和交通拥堵与单中心结构有着必然的关系，构筑多中心体系是缓解这一矛盾的重要规划应对方法。这一方法对改善大都市地区中心集聚负荷、整体提升城市环境品质具有积极的作用。在都市区化背景下的多中心强调为快速增长的人口提供良好的居所，激发地方性的产业活力，并与中心城区构筑整体的分工功能体系，为中心城区服务功能的调整和提升创造空间，推动经济转型，缓和社会空间破碎化的矛盾。(2)在大都市地区多中心建设中，尤其需要强化网络化、体系化建设。城市中心多功能体系的构成是多样化的，既包含了综合性和专业化功能，又包含了层级关系，是一种比“主”和“副”更加复合的城市服务功能体系。多中心体系必须通过发展公共交通体系作为支撑，各级中心与交通枢纽地区、功能节点地区开发相结合，快速交通体系、公共交通体系与多中心体系相匹配，成为引导人口和经济活动集中及分散的有力手段。此外，在邻里单元层面上强化紧凑发展的空间生长模式，通过“公共交通导向发展单元”、功能混合与可步行社区，构建复合、低密度的紧凑型邻里空间，减少城市低密度蔓延。4.3行政分割与多层级控制的重叠混乱

杭州市各项、各层次规划建设因行政独立而各自为政，再加上行政区之间的竞争关系，给市区的统筹发展带来巨大阻力。我国的城市是在行政单位意义上确定的，而建成区更能准确地表示城市的有效区域，且建成区与行政范围是相互交叉的。在目前的体制下，即使是最小的行政区，也是一个相对独立的发展单元，在缺少有力的规划和管理的情况下，难以形成整体关系，也削弱了规划的权威性。对于杭州市区而言，下辖各区及乡镇具有相对独立的规划编制与管理体系，形成的规划用地拼合远远超出了总体规划的控制范围，大大降低了规划控制的时效性。5.2走向长效：构建弹性的城市空间结构

(1)强化轴向发展，构筑可生长、开放的弹性城市空间结构。城市空间控制既可采用外围绿带控制的伦敦模式，也可以采用指状延伸拓展的哥本哈根模式，显然后者对于快速扩张的城市具有更强的适应性。在城市快速发展时期，“围追堵截”的控制城市建设的方式很难奏效，“长效作用”的引导方式更易见效。而加强引导以及控制、疏解与管控的结合，需要打破中心和外围组团的分割模式，构筑更加开放的空间结构，强调城市空间的轴向发展，并使外围组团成为轴向发展的重要构成部分。(2)打破外围独立新城概念，强化带状组团发展。杭州市的城市蔓延显示，外围独立新城的投资建设反而降低了主城与新城之间用地的建设门槛，从而引发了这些用地的蔓延发展。与其控制无效，不如加强合理的空间结构引导，因此应发挥综合交通引导的强大作用，形成“空间拓展走廊+交通支撑走廊+生态保护走廊”的发展结构，以及“依托城市内部伸展出的快速捷运系统生长出5延伸探讨：蔓延控制的有效路径

5.1走出误区：打破城市填充式建设的现状

(1)注重城市发展战略论证，设计差异化功能片区。城市空间拓展已呈现出向区域迈进的发展态势，增长范围的不断增加和增长极点的不断增多，在增长范围和增长极点被无差别化对待的前提下，空间势必会无序增长。而城市会因特定发展阶段、资源保护价值而具有不同的重点开发地区，这既需要对城市发展的战略进行论证，打破“平均用力”的发展状态，又需要甄别和判断城市开5.4外部控制：城市增长边界的划定

(1)借鉴国外划定和应用城市增长边界(Urban Growth Boundary，简称“UGB”)的经验，划定适应我国的城市外向拓展边界。认可度和知名度较高的是美国波特兰市UGB，在它制定和 第31卷2015年增刊

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实施的1976至2008年间，波特兰市的人口增加了50%，而用地仅增加了2%。而我国在引进UGB时，应注重结合城市发展的阶段和现状特征。从城市发展阶段看，我国城市处于用地快速扩张时期，城市发展规模与发展范围较难准确预测，基于精细化计算与精明增长的UGB划定若仍然以纯粹的容量控制为主，将难以达到良好的效果。从城市发展现状看，我国城市空间发展往往是以较高的密度向外扩张，与国外低密度蔓延扩张不同，且向外扩张的趋势依然较强，城市发展的引导作用要比城市扩张的量化控制更加紧迫。(2)注重UGB的“刚弹并举”，共同发挥控制和引导作用。因区域的自然生态环境的保护和控制级别的不同，既需要UGB发挥对区域终极边界的控制，以保护“城市周边需要永久或长期保护的开放空间和农用地”[8]，又需要适应城市生长性和动态性发展的特点，以“合理引导城市土地的开发与再开发的边界”[9]。与此对应，UGB的划定应分别从刚性与弹性入手，方能“长效引导”。事实上，波特兰市UGB的划定并非用来改变城市的内在发展形式，其所确定的边界在法律上留下了一定的弹性，允许定期调整以适应未来20年土地增长的需要。可见，刚性UGB也不是绝对的刚性，如突发事件导致城市必须做出“牺牲”时，也会因触及到底线范围而使UGB被调整甚至完全改变；弹性UGB也不是完全弹性的，它既是随城市发展而进行阶段性调整的弹性边界，又是控制期限内的刚性边界[10]。(3)在UGB的划定中，应加强合理论证与引导城市空间结构。从人们日益增长的生态健康需求出发，营造更高的环境质量、更为合理的结构是城市发展的目标。对于不适宜开发的区域，通过相应的政策控制，将其作为城镇建设的限制条件地区，并利用交通走廊与带状服务设施加强各地块间的联系，从而“实现城市增长边界与自然生态边界的有机结合，构建可生长的城市空间格局”。[参考文献]

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6结语

在城市快速发展的多中心大都市地区，需要寻找解决城市蔓延问题的有效路径—应打破城市填充式建设的现状，加强城市发展战略论证与差异化功能片区设计，打破行政单元分割的局面；构建弹性的城市空间结构，强化轴向发展，打破外围独立新城概念；构筑多中心的生长模式，强化网络化、体系化建设，倡导紧凑发展的邻里生活导向空间生长模式；划定“刚弹并举”的UGB，研究适应我国特殊性的城市拓展边界，并使其发挥控制和引导的双重作用。未来的城市发展和影响因素将更为复杂，但是可以肯定的是，通过更加系统、有效的战略层面的规划调控以及“疏”“导”“控”等多种手段的结合，才能有效应对城市蔓延和交通问题，即需要空间层面的结构调整及加强政策层面的设计和管理；需要应对逐步固化的空间结构及难以准确预测的增长规模，构建长远、稳固及弹性的空间结构，并加强对结构性要素的控制，从宏观结构的集约化和微观尺度的紧凑性两个层面控制及引导城市的发展。[注　释]

①“一主”，即主城；“三副”，即江南副城、临平副城和下沙副城；“六组团”，即临浦组团、瓜沥组团、义蓬组团、塘栖组团、余杭组团和良渚组团。

②本文在对各年份的比较中，将现有杭州市区范围作为统一单位，各种数据经过统计转换得到。

③根据杭州市规划局提供的2010年用地现状与Google地图的补充描绘而制作。④核密度是一种空间范围内各点受周边点影响大小不同的等级表征，由众多的连续性等高线构成，需要测量每个点的相对权重大小，数值越大，权重越大，并通过核函数将这些点平整化。

州市的案例研究[J]．城市规划学刊，2013(4)：33-41．[收稿日期]2014-09-17；[修回日期]2015-01-06

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