关于老年人的法律保护研究—以西宁市为例

—以西宁市为例

【内容摘要】随着时间的推移，我国的法治建设取得了许多令人瞩目的成就。然而，在社会急剧转型的今天，出现了一些急需我们去关注和解决的新阶层、新问题。弱势群体就是其中一个明显而又敏感的问题。这就给我们的法治进程提出了更高的要求，更大的挑战。老年人作为弱势群体中的一类群体，主要是由其生理和心理因素造成的。面对老年人的法律保护问题，上至国家领导人，下至普通老百姓，都在为之献计献策。健全老年人的法律保护，完善各种法律保护制度，加强政府、组织尤其是司法部门对老年人的保护职能，既是人道主义和法律正义的体现，也是构建和谐社会的必然要求。本文拟通过对西宁市老年人法律保护的调查研究，分析其中存在的问题和不足，提出进一步解决问题的意见，以达到真正对老年人权益的法律保护。 【关键词】弱势群体 老年人 法律保护 调查报告

【年 份】 2010年

【作 者】 青海民族大学 杨仕福

一、弱势群体概念的界定及思想定位

（一）弱势群体一词在英文中称social vulnerable group，是现代市场经济和社会结构急剧变化发展的产物，主要是一个用来分析现代社会经济利益和权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。据此，我们可以这样理解弱势群体：是指在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性、社会权利的匮乏性和承

「1」受能力的脆弱性的特殊社会群体。在2002年3月全国人民代表大

会上的《政府工作报告》中，朱镕基总理提出了政府应当关心弱势群

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体的说法，这是“弱势群体”一词首次出现在我国的官方文件之中。从而引起我国法治建设和司法建设的大变革，随之而来的是一系列法律法规的出台和修正。

（二）弱势群体是一个集体名词，其包含的范畴广泛。根据弱势群体生理性和社会性构成的不同，可以分为下列人群：1、老年人，2、未成年人，3、残疾人，4、妇女，5、下岗失业人员，6、进城务工人员，7、从事农业的农村劳动者。根据2000年第五次全国人口普查的资料，中国60岁以上老年人口已经达到了1.5亿，占总人口的12.5﹪。「2」按照国际通行的标准，「3」中国已经进入了老龄化社会。老年人是弱势群体已为不争的事实，而且是一种特殊的弱势群体，保护老年人的合法权益不受侵犯更是人权保护的一种必然趋势。本文即是对西宁市老年人法律权益保护问题的探讨。西宁是我国地理位置上较为特殊的省会之一，对西宁市老年人法律保护问题的调查研究，有助于西宁社会法治的和谐发展，提升西宁市对老年人问题的理论研究。总之，保护老年人的合法权益，是保护弱势群体的一个有价值的参照。

（三）老年人权益保护的思想渊源

对老年人的法律权益进行保护，是源于19世纪的资产阶级人道主义思想，即“按照哲学人类学的解释，人道主义既是关于人性的道德学说，它把人看是平等的自主的人，人人有权利得到社会的平等的关心和尊重。”「4」该思想承认每一个人，不论其生活环境、社会地位、健康老弱、贫富差异均享有与他人同样的生存权利，这是最基本的人道平等原则。因此，个人与社会都有责任维护对方的生存和发展，

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承认人生而自由，承认人生而有权。“保护社会中弱小群体，保障他们的生存条件和各项基本权利，是一个进步的文明的人类社会所应该具备的基本原则，也是一个不断发展的社会所必须积极开展的基本工作。”「5」人权是现代法最基本的价值之一，尊重和保障人权既是人类文明的标志，也是一切进步的法的基本特征。「6」对老年人进行法律保护就是源于这种思想。 二、资料的收集、整理、总结 （一）西宁市老年人的基本情况

根据2005年全国1﹪人口抽样调查统计，青海省60岁以上人口为51.11万，约占全省人口总数的9.41﹪。其中西宁市为22.92万，约占全市总人口的21.3﹪。2006年底全省老年人口已达到52.64万人，约占全省总人口（547.2万人）的9.57﹪。按照全国老龄人口年平均3﹪的增长速度预测，青海省老年人口到2010年，将超过59.24万，占总人口的比例将达到10.44﹪。届时青海省即进入人口老龄化社会。省会西宁市老龄人口将达到25万，占全市总人口的12﹪。西宁作为省会，可以说是整个青海省人口变化与发展的缩影。以下通过一组数据加以例证：（见表一）

表一: 2006年青海省部分地区老龄化人口统计表（简表）「7」

老年人总数（60—64）（65—69）（70—74）（75—79）单位（万） 岁 岁 岁 岁 单位（万） 单位（万） 单位（万） 单位（万） 全省合计 52.64 18.27 14.76 10.31 4.83 西宁市 24.92 8.90 6.9 4.6 2.72 海东地区 15.62 5.65 4.0 2.9 1.31 海南州 3.87 1.23 1.0 0.7 0.37 海西州 2.46 0.9 0.71 0.43 0.22 3

海北州 其他地区 2.15 3.62 0.7 0.89 0.64 1.51 0.44 0.9 0.19 0.03 由以上表可以看出，西宁市老年人总数在全省各个年龄阶段的总数中均有较大的比重，有个别阶段甚至在一半以上如（75—79）岁。因而，采取对西宁市老年人作为研究对象是合理科学的。

（二）西宁市老年人自我维权的调查情况

笔者通过访谈的形式，对50名老年人（其中男性30人占60﹪，女性20人占40﹪）在自我维权的过程中的相关情况进行调查。在“维护自身权益所应采取的途径或措施的了解程度”的调查中，有23﹪的老人表示十分熟悉，有10﹪的老人表示了解，有9﹪的老人是一般性的知道，而有58﹪的老人则完全不知道该怎么办。本次调查还表明，十分了解“涉及自身利益法律如《老年人权益保护法》、《继承法》、《婚姻法》”的老人只有20﹪，一般性了解的是20﹪，而有60﹪的老人则完全不知道相关的维权法律。而从随后的问答访谈中，有14﹪的老人表示当权益受到侵害时，会选择诉讼的方式来维护自身利益；有20﹪的老人表示会选择与当事人协商调解；有15﹪的老人则表示因为害怕报复，会选择忍气吞声；而有近一半的老人表示会选择“以恶制恶”、“以暴制暴”的手段。作为调查者的我，对此表示十分的震惊。美国法学家伯尔曼说过：“没有信仰的法律将退化成为僵死的教条”，“法律必须被信仰，否则它形同虚设”。 「8」法能否实施得好，老年人能否懂得学法、用法，关键在于法是否被老年人所信仰。因此，通过坚持长期有效的法制教育，树立老年人对法的信

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仰具有十分重要的作用。同时，分析认为老年人的自我维权的手段合法性欠缺以及目的单一。

通过走访调查，并经相关机构工作人员提供资料，西宁市老年人权益保护的机构或组织的相关情况如下：（参见表二）

表二：相关维权机构分析简表「9」

接待比重 维权形式 （年为单位） 老年法律援助中心 28 43% 调解、投诉、咨询 老年维权协调组织 5376 12% 调解、咨询 老年优待处 430 10% 调解、优抚 老年人协会 130 20% 调解 其他 尚未统计 15% 调解、咨询 说明：这里的“其他”主要包括妇联、消费者协会、基层法律组织、公证处、律师事务所等。该表暂不将法院、检察院等司法机关列入其中，因其功能与表中所列机构有不同的特殊之处。

机构名称 存在数量 通过上表可知：在保护老年人权益方面，老年法律援助中心数量虽少，但却承担了很大比例的接待量。其次是老年人协会和其他相关的组织，作为社会自治组织的老年人维权协调组织则显得“力不从心”。同时，各维权机构的维权形式则大致相同并呈单一化。

我国1996年10月1日施行的《老年人权益保障法》，旨在保障老年人的合法权益。该法第六条明确规定：保护老年人的合法权益是全社会共同的责任。国家机关、社会团体、企业事业、组织应当按照各自职责，做好老年人权益保障的工作。同时规定，居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人的合法权益，为老年人服务。作为我国根本法的《宪法》在其第三十三条中规定：国家尊重和保障人权。进而将保护老年人的合法权益提升到了国家、社会的高度，并成为一种国家的职责。然而，通过调

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查咨询，笔者认为各法律规定在现实的操作中存在诸多的问题。例如，法律明文规定应该起维权作用的机构所占比重明显较小。同时，相关机构或组织在“可为”的情况下“坚决的不为”，实在令人费解。众所周知，老年人作为特殊的弱势群体，其权益不仅要特殊保护而且更需要全面的保护。各相关维权保护机构一定要明确自身的职责，完善各种维权途径，切不可对老年人的权利保护开出一张无法兑付的“空头支票”。我们不想让老年朋友在晚年仍然维权无门、维权无果、维权艰辛。

笔者通过调查还得知，省老年法律援助中心作为最主要的维权机构，其对老年人援助的途径非常有限。其一年的接待量（主要是指亲自上门），仅有150例，而通过电话咨询相关问题的也仅有80例。作为老年人最信赖的保护者，该机构提供的维权途径实在很难让老年人在维权的过程中作出心满意足的选择。试问其是否应该做出更为人性化的服务呢？毕竟其援助的对象是我们特殊的弱势群体——老年人。

综上，笔者可以得出以下结论：1、西宁市乃至青海省在维护老年人的权益方面，法制宣传力度不够；2、老年人自身的法制观念比较淡薄；3、老年人维权途径相对较少而且维权形式较为单一。

（三）西宁市2008年老年人涉诉民事案件的现状调查 随着社会法治进程的加速，法制观念不断深入人心。笔者拟通过

「10」对西宁市2008年老年人涉诉民事案件现状的分析，进一步深入解

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析对老年人法律保护方面存在的若干法律问题，此部分亦为本文的重点之笔。

表三：西宁市中级人民法院2008年民事案件受理、审结表（截止2008年5月

8日） 受理 审结 301件 198件 非老年人（1948年5月1日后数量 172 出生） 比重 87.3% 涉诉民事案件 老年人（1948年5月1日前出数量 26 生） 比重 12.7% 涉诉民事案件 说明：根据《老年人权益保障法》第二条的规定，60周岁以上的公民为老年人，故截取1948年5月1日为分界点。

从表三可以看出，老年人涉诉案件在审结案件中所占的比例为12．7%，虽然比例很少，但也表明老年人涉诉案件在诉讼中仍占有无法忽视的一席之地。

民事案件涉及到民事主体双发的切身利益，对一件民事案件的受理和审结都不可避免地影响着民事主体利益的状态。或形成，或变更，或消灭。因此，司法机关在处理民事案件，尤其是老年人涉诉民事案件时，一定要加以区别、特殊对待。既要加强程序的合法，又要强调正义的公平。正如一句古老的格言所说：“正义不应当只是被实行，也应当是被看见执行。”「11」并始终做到“法理情”而非“情理法”。

为了明确对老年人权益的法律保护对象，现特将西宁市城东区人民法院2008年老年人涉诉民事案件的类型整理如下：（见表四）

表四：城东区人民法院老年人涉诉民事案件类型统计表「12」

案件类型 数量（件）/比重（百分比） 婚姻 分类明细 离婚纠纷 数量（件） 比重（百分比） 13 21.3 7

家庭 继承 纠纷 27/44.30% 继承纠纷 赡养、抚养纠纷 继承权纠纷 所有权确认 返还原物 共有纠纷 财产损害 4 9 1 9 4 2 2 4 3 1 2 1 2 2 6.6 14.8 1.6 12.5 4.9 5.9 4 3．8 1.6 1.6 3.3 3.3 1.6 3.3 财产 纠纷 17/27.9% 人身 损害 8/13% 一般人身损害 道路交通 医疗纠纷 合同 纠纷 7/11.5% 赠与合同 租赁合同 房屋买卖合同 其他合同 通过表四可知，老年人涉诉的民事案件中，婚姻家庭类案件以44.3%的比例位居榜首，凸显出老年人在退出劳动岗位，生活重心转移至家庭，经济收入下降，健康状况趋势等各方面因素下，矛盾在婚姻家庭方面较为集中的特点。「13」另外，财产类型的案件也是老年诉讼的另一大类型，以27.9%的比例大体持平了后面三大案件的总和。婚姻、家庭、财产是老年人晚年的心灵寄托，妥善处理好三者以及三者之间的关系式保护老年人权益的题中之义，也是各级政府以及社会组织、个人的责任，更是法律的必然使命。

人身权利是公民一切权利的基础，公民人身权利得不到保障，其他权利都无法行驶。财产是人身权利的重要组成部分，更是老年人晚年的内心所托。财产权的表现形式就是允许人们自由地进行利益追逐

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和交换，这是社会发展最长久和有效的动力。所以财产权得不到有效保护，基本权利只能是空谈，公民的基本自由只能是空设。「14」我国《宪法》第十三条明确规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。财产纠纷的发生有各种复杂的因素，但不管怎样，老年人在其中都是最容易受到伤害的对象。在处理老年人涉诉的财产纠纷时，应该通过确定产权、返还原物、排除妨碍、赔偿损失等方式实现对老年人的财产保护。

通过分析表四，我们还可以清楚的断定婚姻家庭类纠纷以及财产类纠纷是老年人涉及比例最大的两类案件。以下我们继续通过表格，从两类案件的审理入手，进一步探讨老年人涉诉民事案件的问题。

表五：城东区人民法院老年人涉诉民事案件审理结果

——两类案件分表

案例类型 分类明细 「15」

调解案撤诉案件 件数量数量（件） （件） 7 2 0 1 0 1 0 0 0 9/20% 1 4 1 2 3 2 2 17/36% 驳回案件 支持/部分支持 数量（件） 件数量（件） 2 1 0 0 2 0 0 1 6/18% 2 2 4 0 2 1 0 0 11/27% 婚姻家庭 纠纷 离婚 继承 赡养、抚养 监护权 所有权 确认 返还原物 共有 财产损害赔偿 数/百分比 财产 纠纷 合计 9

通过表五可知，婚姻家庭类案件和财产类案件中有27%的案件为支持或部分支持原告的诉讼请求，21%的案件以当事人达成一致协议而结束，36%的案件以原告撤诉告终，又有18%的案件是驳回了原告的诉讼请求。表五的数据还表明，在老年人涉诉民事案件中最为集中的婚姻家庭类的案件里，以调解、撤诉结案的数量占了上风。表明老年人在处理家庭矛盾中更愿意做出妥协让步，以维护家庭的和谐稳定。同时分析认为，老年人较强烈的家庭纠纷“私了”情结是源于老年人期望在这一问题上具有较强的话语权。因此，我们在处理涉及老年人的案件时，应该多从这方面入手解决问题。

弱势群体的权益容易受到损害，作为老年人更是如此，而“没有救济则没有权利”。所以，司法保护应该是保护老年人合法权益的一道重要的防线。综合以上分析材料，我们认为，要真正解决老年人的法律保护问题，并且达到实现保护老年人的合法权益，法律作为一把利剑是必须发挥其作用的。此次，笔者感触最深的就是老年人在改革开放发展的大好形势下，仍然呼吁政府能够重视他们的处境，改善对他们的政策，更是希望能够通过各种法律形式和法律途径来保护他们应有的权益。我们不想看到老年朋友的利益遭到损害而没有得到救济，我们更不想在复兴的道路上伤了老年朋友的感情。 三、法律建议与对策

（一）加强宣传，大力倡导公众对老年人保护的尚法理念 卢梭说过：“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。它形成了国家的真

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正的宪法，它每天都在获得新的力量，法律衰老或消亡的时候，它可以保持一个民族的精神。”「16」必须发挥教育和宣传的作用，培养公民对老年人保护的尚法理念。相关机构或组织要利用各种形式对公民开展全方位、多层次、有针对性的法制宣传教育。同时，加强老年人自身的法制教育，提高自身的法律意识，懂得知法、守法、用法。 （二）加强立法，明确老年人之相关权利

“没有法律对人权的确认、宣布和保障，人权要么只能停留于道德权利的应有状态，要么经常面临受侵害的危险而无法救济”。 「17」老年人问题不仅是一个社会问题，更是一个法律问题，这也是本文的核心观点。因此笔者认为，保护老年人权利的根本途径只能是法律途径。我们可以从以下两个方面去构建对老年人权利的法律保护体系：

1、有法可依是保障老年人权利实现的根本前提，只有法律对老年人的应有权利予以承认，各项保护措施才能有实施的可能性。关于老年人的立法强化已经建立了专项法律即《老年人权益保障法》、相应的保护规定还有《宪法》、《婚姻法》、《继承法》、《刑法》以及最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律的若干问题的意见》等。这些法律法规都无一例外地在其条文中规定了老年人的种种权利以及受到损害时责任人的相应责任。笔者认为在保护老年人权利的法律体系中，应该是以《老年人权益保障法》为主，其他法律为辅。同时，要真正起到保护作用，还必须认真贯彻法律的各项规定。

2、由于社会诸多因素的变化发展，笔者建议对相关的法律进行修正，废除不利于老年人权益保护的条款，以适应不断变化的社会形

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势。例如《老年人权益保障法》第十一条规定了“强制委托监护制度”。但据调查，少数老年人的子女或近亲属把老年人安放在家中，只是提供些基本的生活费用。而对老年人其他相关问题却少去问津。对此，笔者建议立法应强化子女对老年人的法律责任和义务。从子女出发实现老年人权利的保护。同时，针对社会形势发展中新增的“共同权利”，老年人的期盼也越来越高。而在现实操作中，老年人的这一部分权利却由于法规的落后而落空。因此，笔者认为立法部门或司法部门应当对相关法律进行解释，以增强法律的可操作性。 （三）加强执法，建立健全法律保障网络

法律的真谛在于法律能够实现，执法是法律实现的重要途径之一。只有在执法的过程中认真负起保护老年人的责任，那么，老年人就会多一份安心和快乐。健全老年人法律保障网络可以从以下几方面入手：

1、加强老年人法规政策的宣传。运用多种形式，推进老年法规宣传教育；引导老年人自觉学习老年法规政策，提高法制意识，积极运用法律武器维护自身的利益。

2、建立健全老年法律服务网络。在加强西宁市及各县（区）老年法律援助机构建设的同时，乡镇（街道办事处）和社区可以以司法机构为依托，建立基层老年法律服务站、点。在全市形成“以法律援助机构为主体，律师事务所为主干，法律志愿者组织为补充的法律援助网络”，「18」优先将老年人纳入援助的对象。

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3、加强老年法规政策的建设。建立老年政策规定随经济社会的发展不断完善的机制，进一步完善《西宁市优待老年人规定》等政策规定，初步形成健全的老龄政策保障体系。

4、加强制度建设。建立定期对老年法规政策落实情况进行人大检查、政府监督、政协视察制度。制定和完善法律援助、司法救助和法律咨询服务制度。健全老年信访制度，及时受理老年人的来信、来电、来访。

四、结语

一言以蔽之，在社会转型的今天，必须高度重视老年人的现状、特征和法律保护问题。正确看待老年人，充分认识保护老年人的重要性和必要性，是社会主义法制的必然要求，也是现阶段国情和世情的变化之需。我们相信，随着我国法制建设的不断健全和“以人为本”的执政理念的进一步落实，对老年人的保护必将进一步增强。我们也相信，在实现中华民族的伟大复兴中，必将能够呈现一个局面和谐、发展科学的社会主义新中国。 【注释】

「1」施美萍：《论和谐社会视野下弱势群体利益诉求机制的构建》，载《行政与法》2009年第7期。

「2」陈建兰：《城市空巢老人养老中存在的问题及对策》，载《兰州学刊》2009年第9期。

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「3」60岁以上的老年人占总人口的比例达到10%或65岁以上的老年人占总人口的比例达到7%，则意味着进入老龄化社会。 「4」牛梨耕：《论弱势群体的法律保护研究》，河南大学学报2008年第一版，第54页。 「5」同上，第57页。

「6」张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2007年版，第386页。

「7」《2006年青海省分地区老龄人口统计表》，编制：青海省老龄委办公室，2009年7月16日。

「8」张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2007年版，第261页。

「9」《青海省老龄事业情况统计表》，编制：民政部、国家统计局，2008年3月31日。

「10」由于老年人生理和心理因素的共同影响，老年人涉诉刑事案件少有发生，而且现实生活中涉诉民事案件经常发生，侵害老年人各种权利的案件也以民事居多，所以本文特从民事案件入手进行分析。

「11」参见【美】戈尔丁著，齐海兵译：《法律哲学》三联书店1987年版，第209页。

「12」《青海省西宁市城东区人民法院工作报告（2008年）》，载青海省西宁市城东区人民政府网，http://www.gov.cn/2008h/content_926191.

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「13」齐玉：《在青海省老龄委第八次全体会议上的讲话》，2009年6月25日。

「14」焦洪昌主编：《宪法学》，北京大学出版社2006年，第276页。

「15」该表数据是笔者从网络和相关报刊、杂志上收集整理所得，所以并无准确的出处。

「16」卢梭﹒社会契约论【M】何兆武，北京：商务书馆2002年版，第73页。

「17」张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2007年版，第386页。

「18」姜向群：《老年社会保障制度—历史与变革》，北京，中国人民大学出版社，2005年。

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