该《办法》是山东省水利发展史上的第一部政府规章，是山东省民生立法上的又一重大成果。它的施行，标志着山东省农田水利管理工作步入规范化、制度化、法制化轨道。该《办法》是在国家无上位法、省外基本无参考的情况下制定的，可以说是一部开创性的立法，有许多亮点和创新点。
将从根本上解决农田管理中存在的问题
山东是我国的农业大省、粮食主产省份之一，农田水利在经济社会发展中具有举足轻重的地位和作用。山东以约占全国1%的水资源灌溉了约占全国6%的耕地，生产了约占全国8%的粮食，养育了约占全国7%的人口，完成了约占全国25%的农产品出口，创造了约占全国8%的农业增加值，支撑了约占全国10%的经济总量。但是，山东水资源严重短缺，人均水资源量不足全国平均水平的1/6，年用水总量中68%为农业用水，用水比重严重“偏农”。
目前，山东省已建成各类农田水利工程200多万处，农田水利工程体系基本形成，保证了一般年份应对旱涝灾害的能力，全省总灌溉面积达到8350万亩，有效灌溉面积达到7480万亩，旱涝保收面积为5470万亩，为连续十年粮食增产提供了有力支撑。
山东省水利厅副厅长曹金萍说，虽然山东农田水利工作取得了长足进步，但整体来看，农田水利建设仍存在一些问题，与实现千亿斤粮食生产能力规划的要求相比，与发展现代农业的需求相比，农田水利建设滞后仍然是制约粮食安全、影响农业可持续发展的最大硬伤，主要表现在：一是投入机制不完善，农田水利设施配套程度差。因长期投入不足，加之原有工程建设标准低，全省灌排设施不配套问题突出，大中型灌区骨干工程的配套率在70%以上，田间工程配套率为55%，而山水田林路综合治理达标率更低，仅有40%左右。二是规划和建设标准不统一，制约农田水利规模发展。目前，相关涉及农田水利的项目规划因其编制部门、依据、原则、重点、内容、区域、时限要求不一致，不仅造成工程质量标准差异，也极易造成重复建设，影响投资效益发挥。三是管护措施不到位，工程难以实现长效运行。因产权不清、使用和维护主体不明，加之后续缺乏维修养护资金，工程老化、失修严重。四是立法不系统不全面，农田水利工作缺乏法律约束。农田水利工作涉及政府、部门、农村集体经济组织、农户以及其他社会群体，因缺乏法律依据和规范，存在政府主导责任不清、多头管理协调难度大、群众参与度低等诸多问题。
《办法》作为一部规范农田水利建设管理的政府规章，从法律层面确定各级政府、相关部门、农村集体经济组织、农户和其他社会力量在农田水利建设管理中的职责和权利，形成农田水利事业健康发展的长效机制，将从根本上解决农田水利建设管理中存在的问题，加快推进“旱能浇、涝能排”高标准农田建设。
《办法》在内容上有六大创新
《办法》围绕耕地灌区化、灌区节水化、节水长效化、环境生态化的目标要求，对农田水利规划、建设、管护、使用、监督管理等各项内容进行了规范，为建设“旱能浇、涝能排”的高标准农田提供了法律依据。《办法》主要在六个方面有所创新：一是农田水利实行统一规划布局；二是明确农田水利建设的投入机制；三是强化农田水利工程的质量控制；四是明确农田水利工程的管护主体和资金渠道；五是明确农田灌溉用水的管理；六是强化农田水利工作的监督管理。
创新一：农田水利实行统一规划布局，将编制农田水利规划放在首位
为避免重复投资、重复建设，切实提高资金效益，《办法》将编制农田水利规划放在首位，要求以规划为依据统筹安排农田水利建设项目。《办法》对农田水利规划的编制程序、内容和效力作了明确规定，规定了规划的编制主体和基本要求，明确了规划的基本内容，规定了规划的法律地位，明确了各级人民政府在农田水利建设中的组织、协调职责。
《办法》指出：县级以上人民政府水行政主管部门应当会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、粮食高产创建等农业发展规划、林业发展规划、生态保护规划，以水源为依托，以灌区为基本单元，统一编制农田水利规划，经上一级人民政府水行政主管部门审查同意后报本级人民政府批准实施，并向社会公布。编制农田水利规划应当采取多种方式，听取乡镇人民政府和村民委员会、村民以及有关专家的意见；农田水利规划应当包括水源保障、工程布局、工程建设、节水措施应用、管理能力建设以及生态保障措施等内容；经批准的农田水利规划是农田水利建设管理工作的依据。各级人民政府及其有关部门应当严格执行规划，不得违反规划建设农田水利工程。农田水利规划进行修改的，应当按照规划编制审批程序报经批准；新建、改建、扩建农田水利及其他涉及农田水利的建设项目，应当符合农田水利规划，并在办理项目立项审批、核准或者备案手续前，按照国家规定进行水资源论证。
创新二：明确农田水利建设的投入机制，逐步建立多元化、多渠道投入机制
开展农田水利建设，资金投入是关键。针对当前农田水利建设投入不足的问题，《办法》提出了政府主导、主体多元的投入机制，提出要充分调动社会各界和农民群众参与农田水利建设的积极性，逐步建立起多元化、多渠道的农田水利投入机制。
《办法》指出：各级人民政府应当建立稳定增长的农田水利建设投入机制，逐步增加农田水利专项财政资金，并从国有土地出让收益中计提10%专项用于农田水利建设；地方水利建设基金应当优先用于农田水利建设，各级人民政府应当鼓励农民投资投劳和社会投资进行农田水利建设；对农村集体经济组织和农户建设的农田水利工程应当给予适当补贴，符合一事一议财政奖补条件的应当优先纳入奖补范围。
创新三：强化农田水利工程的质量控制，对建设标准和竣工验收等进行了统一规定
百年大计，质量第一。为保证农田水利工程建设质量，确保工程建一处、成一处、发挥效益一处，《办法》强化了农田水利工程的质量控制，对建设标准和竣工验收以及质量保修等作了统一规定。
《办法》指出：属于基本建设范围内的农田水利工程建设项目，应当实行项目法人责任制、工程建设监理制、招标投标制和合同管理制，其设计、施工、监理应当由具备相应资质的单位承担。其他农田水利工程建设项目的管理，按照省水行政主管部门的规定执行；农田水利工程建设应当执行国家和省有关水利工程建设的标准和技术规范，所需材料和设备的质量符合国家规定的标准和要求。国家规定节水灌溉水利工程所需材料和设备应当经过节水产品质量认证的，应当按照国家规定进行认证，未经认证的，不得参与工程招投标；农田水利及其他涉及农田水利的建设项目竣工后，应当按照农田水利工程建设标准的有关规定进行验收。未经验收或者验收不合格的，不得投入使用；农田水利工程实行质量保修制度。在保修期限和保修范围内发生的质量问题，由施工单位负责维修并对造成的损失承担责任。
创新四：明确农田水利工程的管护主体和资金渠道
水利工程建设是基础，管理是关键。。
《办法》指出：大中型农田水利工程由水行政主管部门所属的水利工程管理机构负责管理、维修、养护，小型农田水利工程由投资者确定管理主体和管护方式。鼓励支持农民用水合作组织参与工程管理、维修、养护；大中型农田水利工程的运行与维修养护费用由本级财政承担，小型农田水利工程的运行与维修养护费用由受益者承担，政府给予适当补助；各级人民政府可以从土地出让收益计提的农田水利建设资金中，安排日常维护管理费用；农田水利工程运行与维修养护资金应当专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用和截留。
为避免农田水利设施受到人为破坏，对于农田水利工程建设及运行维护，《办法》也作了规定。相应的一系列规定，将大大提升农田水利工程的管护水平，保障工程长期良性运行。
《办法》指出：在农田水利工程管理和保护范围内从事取土、采石、挖砂、排污、倾倒垃圾、弃渣以及在渠道内设置阻水建筑物等影响工程运行、危及工程安全等活动的，依照有关法律、法规予以处罚；法律、法规未规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期采取补救措施；；造成损失的，依法予以赔偿。
县（市、区）人民政府应当建立健全基层水利服务机构、防汛抗旱供水专业服务组织和农民用水合作组织，强化其水利公共服务功能，加强对农田水利工程的维护管理。防汛抗旱供水专业服务组织的公益所需经费由政府承担。
县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对农田水利工作的考核，建立和完善农田水利工程建设及运行维护奖惩机制。
创新五：明确农田灌溉用水的管理，规定农田灌溉用水实行计划用水、有偿用水、鼓励节约用水
《办法》指出：农田灌溉实行计划用水。县级以上人民政府水行政主管部门应当根据当地水资源条件合理确定农业灌溉用水量，制订灌区水量分配计划。水利工程管理机构或者乡镇水利服务机构负责制订相应的用水计划，并报有管辖权的水行政主管部门批准后组织实施；农田灌溉用水实行有偿使用，计量收费，逐步实行终端水价制度和计量水价制度。具体价格由价格主管部门会同水行政主管部门核定。农田灌溉实行节约用水、定额管理，逐步推行超定额用水累进加价制度；各级人民政府应当采取措施，推广使用管道输水灌溉、喷灌、微灌等高效节水技术。节水效益明显的，应当给予奖励；农民购买的节水设备与产品，应当按照规定给予农机购置补贴。
创新六：强化农田水利工作的监督管理，依法划定管理和保护范围
《办法》指出：县级以上人民政府及其水行政主管部门应当加强监督管理，建立健全执法巡查制度和违法行为举报制度，及时发现和纠正农田水利工作中的违法行为，保障农田水利工程建设质量和工程正常运行。
农田水利工程应当依法划定管理和保护范围。国有灌区的灌排干、支渠以及闸坝、水电站、排灌站等工程的管理和保护范围，按照《山东省灌区》有关规定执行。其他农田水利工程由乡镇人民政府按照相关标准组织划定保护范围。
确保《办法》各项规定真正落到实处
关键词：农田水利；基础设施；问题分析
中图分类号：S211 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160932052
1 我国农田水利基础设施建设存在的问题
1.1 资金问题
计划经济体制下政府会对农田水利设施建设起到决定性作用，政府部门为农田水利设施建设提供了大部分资金。而改革开放实行土地承包责任制以来，传统农田水利设施建设中资金问题就突显出来。
1.2 农田水利基础设施建设管理制度有待完善
计划经济时代农田水利设施建设与管理主体是农村主要劳动力，由于土地集体所有，故农田水利设施的建设与维护也是通过强制动员机制要求农村劳动力来完成，这种管理机制虽然存在人员浪费、劳动效率低等问题，但是可以支持农田水利设施最基本的低水平运转。
1.3 农村群众未充分认识到农田水利基础设施建设的重要作用
一些基层干部、农村群众缺乏发展农业水利的意识，缺乏大兴水利、主动参与水利建设的积极性，甚至一些基层干部也只是被动参与水利建设。。这类人群对农田水利设施的建设更加缺乏积极性，也不具备节约用水、发展水利的意识。
2 提高农田水利基础设施建设有效性的策略
不可否认我国农田水利基础设施建设还存在上述现实问题，实际工作中要分析问题，并提出解决策略，以促进农业水利的良性发展。
2.1 加强农田水利设施的投资力度
。比如可以从土地出让金中提取相应的比例用于水利建设，全面发展民营小型水利设施建设，在不损害国家利益、不妨碍国家统一规划建设的基础上，本着“谁投资谁所有、谁建设谁受益”的原则，吸引来自社会各界的水利设施建设投资。提高农民主动参与农田水利建设的积极性，通过政策扶持鼓励农民自愿出资、投资建设水利工程，并将农田水利作为一项产业进行投资经营，由政府部门提供技术及政策方面的支持。此外，政府部门还要增加水利专项资金的金额，并做到专款专用，保证水利专项资金全额、合理的应用于农田水利设施建设。
2.2 完善农田水利基础设施建设管理制度
农村地区农田水利设施“有人建、无人管”的问题十分突出，针对这种情况，可采取下列措施：政府部门作为一些大中型水利设施的管理主体，实行集中权管理制度，水利设施的管理、应用、维护等责任均由政府相关部门承担；针对一些市场价值较高的中小型农田水利设施、公共水利设施，可采用拍卖经营权的方法，遵循市场规律签订经营合同，确定管理及维护主体；针对一些经济效益不明显但具有较高社会效益的小型农田水利设施，可采用专户或专人承包的办法，将管理权承包出去，新建水利项目则可全面开放其经营权，鼓励农民个体积极、主动参与水利设施建设。
2.3 创新管理办法，增强水利建设意识
行政执法部门要加大执法力度，针对破坏水利设施、妨碍经营者正常经营的违法行为予以严厉打击，以保证水利设施经营者的合法权益；相关部门、领导要充分认识到农田水利设施建设的重要意义及紧迫性，在日常工作中将农田水利建设作为重要任务来抓，研究、完善水利改革发展规划，细化管理细责，并保证管理制度的落实执行；将水利基础设施建设成效作为乡镇基层干部的绩效考核内容，将考核内容作为乡镇发展考核评价的重要依据，加强农村水利建设的考核力度；加强水利建设的宣传，利用网络、电视等新媒体宣传相关知识，充分调动农民群众的积极性，营造一个全民参与农田水利基础设施建设的社会氛围。
3 结语
农田水利基础设施建设是实现农业可持续发展的重要基础，因此对农田水利设施建设中的常见问题进行分析研究，并有针对性地提出应对策略有着重要的现实意义。
参考文献
开展农田水利建设，正确处理农田水利与经济、社会发展的关系，制定科学合理的实施方案，突出重点，分步实施；充分调动社会各种力量，多方协作，推动农田水利建设的顺利进行。
1、以人为本，人与自然和谐相处的原则
从保障生命财产安全，提高生活水平和生活质量的要求出发，努力满足人民群众对饮水安全、防洪安全、粮食安全用水、经济发展用水、生态环境和居住环境用水等方面的需求，把广大农村群众的根本利益作为农田水利发展和改革的出发点和落脚点。充分考虑水资源承载能力和水环境承载能力，实现水资源的可持续利用，努力建设人与自然和谐的农田水利综合体系。
2、因地制宜，统筹兼顾，突出重点
根据全区自然条件、经济社会发展水平，多方论证，科学规划，慎重布局。统筹考虑防洪除涝、水资源配置与供给、水环境治理和保护的需求，协调城镇与农村、灌区与乡村、骨干工程与配套工程之间的关系，优先解决农民生产、生活中最迫切的问题。工程措施与非工程措施、更新改造与新建扩建并重，当前与长远、需要与可能相结合，因地制宜，实事求是，突出重点，讲求效益。
3、开源、节流与保护并举，建设、管理与改革同步
要坚持水资源的合理开发和节约保护，并把节约、保护放到优先位置。加强水利投、融资机制、水价形成机制、公益消耗补偿机制等方面的改革；深化水管单位体制改革，进一步理顺体制、健全法制、改革机制、强化管理能力、保全工程能力、扩展服务能力、促进全区农田水利全面发展。
4、加强与其它相关规划的协调
要做好与经济社会、水资源综合利用、国土整治、城镇发展，以及水利、农业等专项规划的衔接与协调。
5、量力而行，通力协作，稳步发展
依据水资源和水环境承载能力，兼顾经济效益、社会效益和生态效益，按照财政资金和群众自筹可能，合理确定农田水利工程发展规模和建设速度，并采取积极措施，在积极争取各级政府扶持的基础上，动员广泛社会力量的参与，水利、农业、财政、发改委等部门分工明确，通力协作，稳步推进，使农田水利建设成为全区各部门的共同行动，全面实现农田水利建设目标。
建立健全监督管理机制，包括工程质量行政领导责任制、参建单位工程质量责任制以及工程质量检查监督验收管理办法等。严格控制工程投资、工程质量、工程进度。地方政府和有关部门积极参与，及时协调处理好工程实施过程中出现的问题。在全区形成全社会共同参与的农田水利工程建设局面，切实保障本次农田水利工程建设的顺利实施，确保按计划、按标准、按质量完成。
二、水利建设
为发展农业生产服务的水利事业。基本任务是通过水利工程技术措施，改变不利于农业生产发展的自然条件，为农业高产高效服务。
主要内容是：
（1）采取蓄水、引水、跨流域调水等措施调节水资源的时空分布，为充分利用水、土资源和发展农业创造良好条件；
（2）采取灌溉、排水等措施调节农田水分状况，满足农作物需水要求，改良低产土壤，提高农业生产水平。
农田水利建设就是通过兴修为农田服务的水利设施，包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等，建设旱涝保收、高产稳定的基本农田。主要内容是：整修田间灌排渠系，平整土地，扩大田块，改良低产土壤，修筑道路和植树造林等。小型农田水利建设的基本任务，是通过兴修各种农田水利工程设施和采取其他各种措施，调节和改良农田水分状况和地区水利条件，使之满足农业生产发展的需要，促进农业的稳产高产。
关键词：小型农田水利；重点县
中图分类号：S27文献标识码： A
自本市金山区和崇明县先后被水利部和财政部确定为全国第一、二批小型农田水利重点县以来，本市抓住小型农田水利重点县建设机遇，健全机制，多措并举，基本实现了小型农田水利建设由分散投入向集中投入、由面上建设向重点建设、由单向突破向整体推进的三个转变，取得了显著成效。
一、建设概况
2009至2012年度共投入建设资金14108.29万元，其中中央财政补助资金4900万元，市财政安排资金5701.66万元，区县、乡镇配套资金3506.63万元，共建成灌溉泵站198座、衬砌明渠192.73公里、低压管道93.88公里、喷微灌工程5099亩、排涝泵闸（站）34座、节制（涵）闸16座等。
二、主要做法
1、健全机制，强化组织领导
一是加强组织领导。为保障重点县建设工作的顺利开展，市、区（县）分别成立了以财政局、水务局分管局长为组长的小型农田水利重点县建设领导小组，建立了跨部门、多行业的联席会议制度，定期检查工程进展情况，定期召开推进会议，保证工程按时保质完成。
二是健全工作机制。按照“四联合”（联合编制规划、联合调研需求、联合审查项目、联合验收考核）的要求，农业、水务、财政部门相互支持、相互配合，农业部门提出建设需求，水务部门做好规划设计和项目实施，财政部门做好资金统筹安排和监督管理；。
2、竞争申报，规范编报程序
。并及时将重点县名单及申报材料以正式文件联合上报财政部、水利部合规性审查。合规性审查通过后，及时下达建设计划，保证了本市重点县建设的方案质量和顺利实施。
3、科学规划，明确目标任务
根据《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》等文件精神，及时启动县级农田水利规划编制工作。成立工作小组，制定工作方案，建立指标体系，提出“试点先行，稳步推进”的工作思路。以金山区、崇明县作为试点，开展农田水利规划编制工作。规划编制为解决开展小农水重点县建设“干什么好”的问题奠定了良好基础。重点县依据农田水利建设规划，做好项目储备，编制建设方案。
4、建章立制，加强建设管理
一是制定出台规范性文件。市水务局、市财政局联合制定出台了《上海市小型农田水利工程项目和资金管理暂行办法》、《上海市小型农田水利重点县建设管理办法》、《上海市小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》。同时，市水务局专门出台了《上海市小型农田水利工程可行性研究报告（含初步设计）编制指南》，使得项目建设管理和前期工作有章可依。
二是加强项目建设管理。重点县项目实施严格参照建设程序开展，实行项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，形成了水务局行政主管、市水利管理处行业管理、安全质量监督管理站质量监督、监理公司现场监理、审价审计部门资金监管等全方位、全过程的建设管理格局，有效保障了工程质量和资金安全。特别是在建设过程中严把质量管理关、技术指标关、现场管理关、资料管理关，坚持工程例会制度，及时解决建设过程中暴露的问题。
5、落实资金，加强资金管理
项目计划下达后，市、区（县）积极落实配套资金，特别是2011年中央1号文件出台后，从土地出让收益计提10%的农田水利建设资金为重点县建设提供坚强的资金保障。财政部门加强资金规范化运作，做到专人管理、专户存储、专款专用，严格根据项目进度拨付工程款，保证资金安全、规范、合理使用。
三、建设成效
通过小型农田水利重点县建设，项目区农业生产条件进一步改善，农业综合生产能力进一步增强，农业防灾抗灾能力进一步提高，基本实现“挡得住、灌得上、排得出、降得下”的目标。
一是农田水利配套逐步完善，经济效益显著。项目的实施，改善灌溉面积17万亩，新增高效节水灌溉面积0.51万亩，灌溉保证率达到95%，农业综合生产能力进一步提高，为农业增收、农民增收奠定基础。
二是圩区除涝能力逐步提高，防汛效益显著。项目区内圩区除涝设施的建设，完善了圩区的防洪除涝体系，形成了较为完备的防洪除涝格局，圩区基本达到了二十年一遇的除涝标准，增强了抵御洪涝灾害能力，大大减少了洪涝灾害带来的直接和间接损失，保障了当地居民的生活生产安全。
三是水环境质量逐步提升，环境效益显著。农田灌排设施的改造不仅改善农业生产条件，还有效减少了水、土、肥、农药的流失量，减轻了河水污染程度，改善了田间小气候，形成了良性的农作物生长环境，促进了农业生态平衡。通过排涝设施的运行调度，实现了圩区内水资源的循环，调活了水系，提高了河道水体的自净能力，改善了河道水质及面貌，美化了农村环境，营造了人水和谐的生态环境。
四、几点思考
（一）存在不足
1、建设规模与实际需求有一定差距。重点县建设虽取得了良好的社会经济效益，但面广量大的小型农田水利设施改造任务艰巨，重点县建设规模不能面面俱到，需求与可能的矛盾较为突出，今后的建设任务还很重。
2、长效管理与标准要求有一定差距。小型农田水利设施设备日常运行维护不到位，长效管理工作与规范标准要求还有一定差距，在一定程度上影响了设施效益的长久良好发挥。
3、乡镇建设资金配套压力较大。随着中央1号文件贯彻落实的不断深入，水利建设投入在逐步加大，乡镇的压力较大，配套资金往往不能及时到位。
（二）对策措施
一是加大资金投入力度。以贯彻落实2011年中央1号文件和本市贯彻实施意见为契机，进一步调整优化水利项目资金投入政策，进一步减轻乡镇资金配套压力，充分调动基层积极性，保障水利建设任务的顺利完成。
二是加大支农资金整合力度。继续加大财政支农资金整合工作力度，统筹安排用途相近的拆坝建桥、水系沟通、小型农田水利、农业综合开发项目等资金，加快推进区域农田水利建设，形成整体规模效应。
三是加强设施长效管理。按照本市《关于进一步加强农田排涝设施养护管理工作的实施意见》的要求，做到农田排涝设施改造到位、绿化配套到位、通讯防盗到位、公告公示到位、台账资料到位、考核验收到位；同时研究制订农田灌溉设施管理养护技术规程，指导农田灌溉设施长效管理工作，努力提高本市小型农田水利设施长效管理水平。
参考文献：
[1] 财政部、水利部关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见[J].中国水利，2009（3）.
[2] 仇荣. 加大公共财政投入力度，全力推进小农水重点县建设[J].中国水利，2011（3）.
小型农田水利建设的三种筹资模式
。
政府投入引导模式。一是争取中央、省级财政投入。四年来，安陆市累计争取国家、省级财政资金1890万元，用于小型水利工程建设。二是加大县本级财政投入。从2008年开始，政府每年从财政单列资金100万元以上，累计投入资金365万元。通过中央、省级以及县本级财政投入，先后兴修小型水利512处，增加和改善灌溉面积4.2万余亩。
社会投入主导模式。安陆市在湖北省首创“三民兴水”（民主谋水利、民众干水利、民营兴水利）做法，以小型农村水利重点项目建设为依托，通过动员村级组织、企业和个人投资兴办服务型、经营型小型水利工程项目。四年来，先后有317个村级组织筹资1755万元，通过群众和社会筹资4265万元，累计兴修小型水利1235处，新增蓄水能力6420多万立方米。
产权流转倡导模式。安陆市按照“谁投资、谁经营、谁所有”的原则，通过拍卖、买断、租赁、承包等方式，推进水利工程产权流转制度改革。先后共拍卖了174座小型水库，3681口塘堰和21处泵站的经营权和使用权，吸引资金7600万元。做到了小型农田水利设施所有权与使用管理权相分离，较好落实维护责任和主体，盘活现有水利存量资产，解决长期以来水利设施投入不足，管理滞后的问题。
三种筹资模式利弊比较与效果检验
利弊分析
政府投入引导模式示范效应强，覆盖面较窄。在国家不断加大“惠农强农”的大背景下，各级财政对小型农田水利设施投入不断增长，政府投入引导模式，对吸引社会投资、民间投资具有很强的示范效应，具有另外两种筹资模式所不具备的优势。但是，由于各级政府财力所限，覆盖面较小，不能解决千差万别的小型水利建设所需。
社会主导模式短期见效快，可持续性较差。通过各级政府广泛动员，强力推动，能够在较短时间里筹集较多资金，对于推动小型农田水利建设效果明显。。
产权流转模式筹资渠道多，抗风险能力较弱。通过个人独资办水利、股份合作办水利、民营办水利、农户合伙办水利等四种方式，实现小型水利工程项目的所有权与经营权、使用权、收益权相分离，使小型水利的资源、存量资产、技术、资金等价值得到有效体现，较好落实维护责任和主体并解决了小型水利设施投入不足，管理滞后的问题。较之政府投入模式相比，更能实现各种要素资源的有效配置，最大限度发挥各种积极性。较之社会投入模式相比，更符合市场经济规律。但其弊端在于，在市场发育尚不成熟的情况下，容易因不可预测因素导致利益链条断裂，投资方权益难以实现，影响后续投入。
金融介入路径与效用
一是对各级政府下拨的小型农田水利设施资金，可由金融机构发放配套贷款，发挥财政资金与信贷资金的协作功能。二是可用各级政府的小型水利计划投资项目作质押，由金融机构发放“过桥”贷款，缓解建设资金时间上的局限。三是对实行了产权流转的小型农田设施，可由金融机构发放使用权、收益权等质押贷款，推动产权流转做大做强，吸引更多资金投入到小型农田水利建设上来，可从根本上解决可持续发展问题。
效果检验
投入力度不断加大，小型农田水利建设效果明显。四年来，安陆市通过三种筹资模式，先后吸引资金15875万元投入到小型农田水利建设，累计兴修、维修、管理小型水利工程25687处，累计新增蓄水能力10265万立方米。同期，还整治渠道83.9公里，除险水库14座，整治堤防2300米，维修泵站51处。该市抗旱能力得到明显提高，较好解决了农民群众最关心的小型农田水利旱季灌溉死角和雨季排涝问题。
抗灾能力不断提升，农村经济实现稳步较快增长。2007～2010年间，安陆市农牧业实现了稳产、高产。其中，优质稻总产量分别达到26.6万吨、26.7万吨、27.6万吨和29.1万吨，增幅分别为1.45%、0.04%、3.4%和5.44%。在先后遭遇干旱、冰雪灾害和暴雨灾害等极端天气的情况下，安陆市近四年来分别实现15.31亿元、17.79亿元、19.89亿元和22.21亿元的农业增加值，分别增长22.97%、16.19%、11.80%和11.67%，农民人均纯收入分别达到3815元、4560元、5031元和5897元，分别增长19.54%、19.52%、10.33%和17.22%。
农业产业链条进一步拉长加粗，特色产业逐步壮大。2007～2010年，安陆市通过兴修小水利增加水域面积分别达到2500亩、4100亩、5400亩和5100亩，带动水产品产量分别达到1.7万吨、2.1万吨、2.9万吨和3.7万吨，增幅分别为16.7%、23.5%、38.1%和27.59%。新增以水产品、禽蛋为加工原料的省级以上农业产业化龙头企业5家，其中国家级1家。国家级农业产业化龙头企业湖北神丹公司被列为湖北省10个产值过50亿元重点农产品加工企业，禾丰公司被列为湖北省50个产值过30亿元重点农产品加工企业。该市农产品加工已形成13大品牌系列，190个品种的产品，其中省级精品名牌产品5个。
投资机制得到完善，小型农田水利建设实现良性运转。安陆市不断完善小型农田水利建设投资机制，从制度和政策上为民营水利提供保障，规范运作，兼顾各方利益，统筹协调业主与农民抗旱的水利矛盾，兼顾农业生产和水产养殖用水需要。阳光透明操作小型农田水利建设，从预算、设施、筹资、使用、决策等各环节，逐笔逐项公布于众，让各方了解整个工程的建设和资金使用情况，有效调动和保护好各种投资主体兴修水利的积极性。四年来，社会主体投入兴修小型农田水利建设资金逐年增加，分别为970万元、1360多万元、1930万元和2751万元，分别增长18.14%、40.21%、41.92%和42.54%。
相关启示
政策引导是关键。2007年以来，安陆市因地制宜，针对不同时期农田水利建设的需要，连续三年以市委文件形式印发《加强小型农田水利建设的意见》，先后出台《小型水利工程产权制度改革方案》、《民营水利管理暂行办法》、《安陆市小型农田水利基本建设以奖代补管理办法》等政策，鼓励支持机关、事业单位、企业的干部职工、城镇个人、农村能人、外来者，投资、新办、购买小型水利设施，逐步形成了多渠道、多层次、多元化的建设小型农田水利建设投入格局。
产权流转是重点。小型农田水利设施因点多、面广、权属关系复杂而难以吸引更多资金投入。安陆市推进产权流转改革，明确投资方权利与义务，调动了各界投入积极性，较好解决投入不足问题，是对改进和加强农村小型农田水利设施投入方式的有效探索。
信贷跟进是瓶颈。金融信贷服务的缺位，对小型农田水利建设的可持续发展影响很大。目前，安陆市没有金融机构主动介入水利建设项目。在盈利性为主的背景下，国有商业银行乡镇营业网点被撤销，没有开展与小型农田水利建设相关的业务。农信社对各类贷款业务均实行责任追究制度，而农田水利建设项目的效益实现周期较长，抗大灾、抗风险能力较差，还贷存在一定的风险，导致信贷人员不愿涉足这一领域。其他涉农金融机构如农发行、邮政储蓄银行在信贷政策上可行，在实践操作上因人手短缺、经验缺乏等原因而难以实质性介入。
金融创新是趋势。小型农田水利设施产权流转稳步推进，用水合作组织的发展，是农村水利建设发展的新趋势，对金融机构开展信贷创新业务提出了现实需求。同时，小型农田水利建设的配套机制处于探索阶段，“权、责、利”相统一的管护体制和机制尚不完善，客观上需要有信贷创新产品与之配套。建议涉农金融机构借鉴土地流转、林权质押贷款的经验，推进“水权证”质押信贷创新制度，完善相关措施，为小型农田水利建设创造宽松的信贷资金支持环境。
以科学发展观为指导，以扶持发展现代农业、提高农田水利建设资金整体使用效益为目的，以小型农田水利建设为重点，整合各类用于农田水利建设的资金，拓宽农田水利建设投入渠道，建立健全使用科学、投入集中、监管严密的资金管理体制，通过连续三年的集中投入，为顺利建成“全国农田水利建设重点县”奠定基础。
二、基本原则
(一)集中财力，优化结构。整合优化各类财政支农资金，发挥项目资金的集聚效应，重点扶持对区域农业和农村经济带动作用强的项目。
(二)规模建设，集中投入。围绕小型农田水利建设，合理布局、集中连片、规模建设，集中投入，突出实效。
(三)机制创新，效益为上。按照上级扶持政策不变、项目单位资金管理权限不变、资金安排渠道不变、资金监督方式不变要求，实行项目相对集中，综合配套使用，提高资金整体效益。
(四)政府指导，部门配合。加强政府宏观调控和指导，明确财政支农工作目标和资金投入重点，合理配置财政支农资金，保证政府确定目标的有效实施。
三、整合范围
在维持现有各类财政支农资金投向相对稳定的前提下，对区农业综合开发专项资金、土地整理项目专项资金、高效设施农业专项扶持资金、水利专项建设资金、财政管理分配的支农资金、农口部门预算项目建设资金以及各类社会融资等进行整合。
四、整合目标
经过三年的建设，基本完成区域范围内主要小型农田水利设施建设任务，实现农田“旱能灌、涝能排”，使农业生产条件明显改善，农业综合生产能力明显提高，农业抗御自然灾害能力明显增强，达到“全国农田水利建设重点县”的标准。
五、建设规划和重点工作
三年共新建高效节水灌溉工程面积5000亩。防渗改造渠道40.8公里，配套渠系建筑物530座；新建灌溉泵站3座、更新改造28处；新建小型引水堰6座，整治、扩建塘坝60座；新建排涝泵站4座、更新改造2座；新建排水涵闸3座，更新改造19座，整治、疏通灌排沟系27.0公里。
项目区小型农田水利建设总投资11029万元，其中重点县市以上专项资金6618万元，区镇4411万元。项目区街镇支撑小型农田水利建设涉农整合项目资金45460万元。
年度项目区安排在周边项目区和圩项目区。新建高效灌溉面积500亩。防渗改造渠道11.7公里，配套渠系建筑物187座；新建灌溉泵站3座、更新改造7座；整治扩建塘坝14座；新建排涝泵站2座、更新改造1座；新建排水涵闸1座、更新改造10座；整治、疏通灌排沟系20.6km。项目区小型农田水利建设总投资3494万元，其中重点县市以上专项资金2096万元，区镇1398万元。项目区街镇支撑小型农田水利建设涉农整合项目资金10800万元。
六、组织领导
区成立由区政府主要领导为组长，分管领导为副组长，区政府办、区委宣传部、农工委、区水利局、发展和改革局、财政局、农业局、国土分局、交通运输局、审计局、监察局等部门分管负责人组成区农田水利建设资金整合工作领导小组，领导小组下设办公室，设在区财政局，由区财政局分管负责人兼任办公室主任。
各职能部门相关职责为：
区政府办：负责区农田水利建设资金整合工作的牵头协调工作。
区委宣传部：负责项目区项目宣传等工作。
区委农工委：负责农民合作组织项目的服务工作。
区水利局：牵头实施小型农田水利建设重点县项目，确保争取上级专项资金重点用于项目区。
区发展和改革局：负责协调涉农部门项目区整合项目的编报工作，并监督管理项目实施。
区财政局：负责整合工作的协调工作，确保整合资金监督与管理。
区农业局：负责项目区内设施农业资金、龙头企业、农业科技资金、优质农产品基地建设资金、项目区内农业综合开发土地治理、农业产业化经营项目、龙头企业扶持资金的落实。
区国土分局：负责项目区内土地整理项目的落实。
区审计局：负责项目区项目跟踪审计。
区监察局：负责项目区项目督查。
七、保障措施
一是统一思想，提高认识，有利于转变和履行政府职能，有利于提高资金的使用效益。
二是密切协作，通力协作。区财政支农资金整合领导小组明确各自职责，制定整合工作议事规则，建立和完善财政部门以管理资金为主、审计监察部门以监督为主的良性互动、统分结合的整合工作机制，为资金整合工作顺利开展提供强有力保障。
三是强化宣传，营造氛围。要采取不同形式，积极宣传农田水利建设资金整合的必要性和重要性，推动农田水利建设资金有效整合。
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