关键词：制度；企业发展；途径
一、规章对企业的重要性
。
（一）规章制度建设有利满足企业市场化的需求。建立现代企业制度，是市场经济主体建设的目标，公司法等一系列关于“企业主体”的法律从宏观的层面上规范了企业的组织与行为，而在微观上建立企业的组织行为架构，就有必要制定企业规章制度。企业内部良好的规章制度，能够为企业的发展充足的动力，使其发展能够把握市场规律、掌握市场发展动态，从而适应现代化的开放要求。
（二）规章制度建设有利于提升企业管理水平。企业要做大做强，不断扩展自己的规模，需要走创新之路。在市场经济环境下，管理创新甚至会比技术创新有更重要的意义。高水平的管理是企业发展壮大的依靠和支撑，而规章制度则是企业管理的基础和源泉。完善的企业规章制度能够保障企业运作的有序化、规范化，能够有效约束员工的行为，协调企业内部各方，让企业管理更加科学有效。
（三）规章制度建设有利于保护企业职工的合法权益。一方面，企业制定的各项规章制度，使职工在劳动过程中有了共同的行为规范，对于职工的劳动有了统一的衡量标准，有利于避免用人单位对职工的不公平对待；另一方面，企业依法制定的内部规章制度有很多内容都涉及到对职工合法权益的保护，如有关劳动过程中安全生产、社会保险待遇、员工福利等内容，都能够有效保护职工的合法权益。
二、当前企业规章制度建设存在的问题
（一）规章制度未能符合国家法律及政策要求。企业制定规章制度时不了解或漠视现行的法律法规、政策，会影响整个公司的发展，这种表现在国家法律法规已颁布或修订，而相应的企业制度还未得到及时的完善，由此导致了生企业整体发展方向与国家法律政策出现偏差的可能性。
（二）企业规章制度同企业整体发展战略目标相悖。企业制度建设的根本是为了实现企业的相应经营目标，而有些企业在规章制度建设过程中仅就制度而制定，未针对企业的整体发展目标制定具有针对性并行之有效的方案，这样就彻底失去了企业制度建设的方向，也无法对企业发展产生有力推动力。
（三）企业规章制度与现实脱节，缺乏执行性和可操作性。执行力和可操作性是企业制度出台的前提，缺乏可操作行的制度对于企业来说就是一纸空谈。有些企业缺乏对本企业实际的深入调查研究，仅借鉴其他企业成功做法，却不符合本企业实际，与现实脱节，无法实施，有些即使达到了高标准严要求，但在执行过程中存在相当的困难，这就是缺乏实践和未从实际出发的后果。
（四）企业规章制度建设缺乏民主参与。许多企业制定规章制度都只是由企业的董事会或总经理甚至是某个部门制定后即实施。一旦企业规章制度建设缺乏全体员工的积极参加，在规章制度的制订、执行过程中遇到的新的问题就无法及时反映到制订部门，制度建设难以真正得以贯彻实施与有效执行，企业的管理就无法真正得到提高。
三、加强企业规章制度建设的途径
（一）企业规章制度建设必须符合国家法律及政策要求。企业的规章制度必须符合国家法律、政策及整体发展方向，同时根据相关政策适时调整。企业应根据法律、法规的修订，及时调整相关规范制度使其与国家法律、制度相适应。同时只有符合国家政策发展方向的制度，才能并促进企业的长远发展。
提升企业规章制度的法律及政策效力可以从三方面入手，首先，企业要梳理现有规章制度，做好修订新增工作。；现有的规章制度是否符合法定程序要求；现有规章制度是否符合政策发展趋势。经过这样一番彻底的疏理和清理后，企业的规章制度体系才能成为一个合法又符合政策要求的科学体系。其次，企业应增加法律审核程序.保证规章内容程序合法。企业内部规章制度的效力是以内容和程序合法为前提，违法的内部规章制度无效。为了确保企业劳动规章制度合法、有效，规章制度的法律审核人员应由专业法律人员担任。法律人员在审核劳动规章制度的合法性时应主要注意规章适度内容是否符合法律法规规定，是否齐全、完善且具有可操作性；制定主体是否符合法律法规规定；制定程序是否符合有关规定；文字表述是否准确等等。最后，企业应加强书面化日常管理.留存相关行为证据。从《劳动合同法》的诸多条文规定来看，法律倾向于要求用人单位加强劳动关系书面化管理。这要求企业在日常管理过程中加强书面化管理，在相应的劳动规章制度中细化规定特定行为程序，注意留存相应行为的原始书面材料，使各个管理行为做到有法可依、有章可循、有据可查，为防范企业劳动管理法律风险夯实证据基础。
（二）企业规章制度建设必须符合企业的整体发展战略目标。首先，企业应建立与其战略发展相适应的规章制度。企业的一切行为都应该围绕企业的战略目标来实施，不同发展战略和管控模式，意味着公司管理模式和管理重点不同，这些差别必须最终落实在规章制度里面。规章制度的设计作为公司层面一项涉及全局性的工作，必须要满足企业战略发展的要求，兼顾企业现实和未来发展的需要。规章制度建设只有与管理重点和企业发展战略相匹配，才能有效保障管理目标的实现。因此，企业必须统筹各方面关系，做好规章制度的设计工作，必须结合公司战略、目标定位、管控模式相适应，覆盖企业生产、经营管理的各个环节，实现规章制度的实用性和协调性。另外，企业应确保规章制度与战略匹配的及时性。在实际工作中，应根据企业的宗旨、战略目标，围绕不断变化的生产、管理工作去制定、执行、维护制度，一切与战略目标产生冲突的规章制度都应及时修改或废止。
（三）企业规章制度建设必须重视执行性和可操作性。 以保障制度执行者对制度内容有充分的理解。对规章制度的宣贯工作要形成制度化、专业化， 并使之落实到制度所涉及的各个部门和员工。（2）切实把规章制度的执行落到实处，不断落实岗位职责、完善管理制度、健全业务标准、规范管理行为， 促进企业管理水平的提高。（3）抓好现行规章制度执行效果评价工作。企业各职能部门要充分发挥支持、协调作用， 确保评价全面有效， 避免形式化。
（四）企业规章制度建设必须重视民主参与。对规章制度的制定或修改， 特别是涉及职工切身利益的， 都须事先广泛征求员工意见， 保证员工从源头上参与规章制度管理。通过员工参与制度的制定、检查及监督，建立起员工自主管理的机制。规章制度是要靠员工共同遵守的，因而也要充分反映员工的意愿。因此应该将规章制度的制定权交给员工，只有经过自下而上、自上而下地反复轮回，充分听取和吸纳各方面的意见建议，并经过一定的民主程序，才能确保制度的公正性，民主性、规范性，得到员工的认可，员工才能自觉遵守各项规章制定，要让员工意识到规章制度对维护集体利益是非常重要的，是利于企业发展的。
综上所述，加强企业规章制度建设是企业管理的重要工作， 要不断探索符合企业特点的规章制度的新途径，进一步提升企业规章制度的合法性、战略性、执行性和民主性， 从而增强企业的实力， 全面提升企业管理品质。
参考文献：
关键词：高校；依法治校；制度建设
一、依法治校的提出
1999年12月，前教育部长陈至立同志在第一次全国教育法制工作会议上就依法治校作了题为《全面推进依法治教，开创21世纪教育振兴的新局面》的报告，报告中指出：“依法治校就是要在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上。实现学校管理与运行机制的制度化、规范化，形成政府宏观管理，学校依法按照章程自主办学，依法接受监督的新格局。”2003年7月17日，教育部颁发了《关于加强依法治校工作的若干意见》，指出：“实行依法治校。把教育管理和办学活动纳入法治轨道。是深化教育改革。推动教育发展的重要内容。也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障。”依法治校因此进入人们的视野。事实上，“依法治校”源自“依法治国”的理念，又是依法治国的重要组成部分，是贯彻党的十五大精神。推进依法治国基本方略的必然要求，也是现代高校重要的办学理念。特别是随着我国高等教育事业的快速发展，确立高校依法治校的办学思路和治校方略，对于推动高等教育快速、平稳发展具有十分重要的意义。
二、依法治校的内容
(一)依法治校的主体
高校“依法治校”，就是要求高校管理者依照国家法律法规对高校的具体事务进行管理，体现出法治精神。就“依法治校”的主体——即高校的管理者而言，一般我们可以从两个层面进行理解：宏观层面，国家机关以高校为对象，从外部依法管理和规范学校行为的角度而言。主要是各级政府及教育主管部门，包括其他国家行政机关对学校的各项事务进行依法管理：微观层面，从高校自身的管理角度而言，高校管理者依法从内部对学校的各项具体事务进行管理。
“依法治校”所“依”之“法”有广义和狭义之分。狭义的“法”主要指专门的高等教育法律、法规和规章，其中包括高校依据《高等教育法》、《教育法》等上位法制定的高校内部的规章制度。广义的“法”不仅包括狭义的“法”的范畴，还应该包括《宪法》、《行政法》、《民法》等与高等教育有关的法律法规。高校“依法治校”既应依据专门的高等教育法律、法规、规章和制度。又应依据全社会共同遵守的一般法律。
(二)依法治校的内容
根据教育部颁发的《关于加强依法治校的若干意见》及其他有关文件，高校依法治校的目标是：依法理顺政府与高校的关系，落实学校办学自主权，完善高校各项民主管理制度，提高高校依法处理各种关系的能力，实现高校管理与运行的制度化、规范化、程序化。把这些目标细化开来，高校依法治校包含了如下几方面的内容：第一，转变政府职能，依法行政，对高校进行宏观管理；第二，建立健全高校规章制度，理顺涉及高校的法律关系，扩大高校办学自主权，建立依法决策、民主参与、自我管理、自主办学的工作机制和现代大学制度。逐步实现高校管理的科学化、法制化、民主化、规范化。促使高校形成自我发展、自我约束的机制；第三，加强法制宣传教育，提高高校管理者、教师和学生的法律素质：第四，健全救济机制，建立完善的救济渠道，依法保障教师和学生的合法权益。形成良好的学校育人环境：第五，高校要贯彻、落实国家的教育方针，坚持正确的办学方向。实现高等教育的公平。
为高等教育改革与发展创建良好的法制环境：第六，建立民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序的和谐校园。
三、依法治校视角下的高校制度建设
(一)高校制度
制度并不只是限于经济领域，而且普遍存在于人类社会当中，是人们行为的普遍准则，如约定俗成的道德观念、法律：法规等都在制度的范畴之内。“制度”就是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。结合现代制度经济学家诺思对于“制度”的理解，我们认为“制度”是一种规则或规则体系，人们依靠它来衡量自己的行为和处理事务。在此基础上。高校的规章制度，就是高等学校为了实现自己的目标，要求师生员工共同遵守的法规、规章和章程，以及按一定程序办事的各项规定。
制度与法律有着内生的相关关系：人们普遍认可的。由国家立法机关将之上升为国家意志的制度，就是法律。法律具有国家强制力，这是区别于一般制度的根本所在。但是，另一方面，各种规章制度的制定依据是国家的各种法律、法规和规章。高校的规章制度也不能例外。高校制定规章制度必须以法律、法规和规章为依据，其内容和执行程序等必须符合法律、法规和规章的相关规定，不能随意创设，并且都应该纳入到法制建设的轨道上来。
(二)制度建设
制度建设就是通过组织行为改进原有规程或建立新规程。以追求一种更高的效益。高校内部的制度建设水平和机制创新水平直接决定着一所高校的发展水平。从大学发展的历程来看，大学发展的每一次质的飞跃和突破性进展。无一不是以大学制度的局部或者整体性变革为前提。现代大学的滥觞及其在全球范围内的迅速扩展，最直接的动力就是大学制度结构的变迁。那些举世闻名的大学之所以能够大师云集、学术精进、英才辈出、长盛不衰，无不得益于积极的制度建设和合理的机制创新。
在依法治校的总体环境下，高校管理者依照法律规定制定、建立与健全高等学校的制度体系。使学校的每项事务都能够按照规章制度进行办理或处理，真正做到正确配置行政权力和学术权力；通过法律的形式彰显大学的本质和理念，从而达到突出学校办学特色，提高学校的办学质量、声誉和核心竞争力，促进高校不断发展壮大的目标。 转贴于
目前，许多大学的规章制度存在着一定的问题，主要表现在两方面：一是各种类型的规章制度之间缺乏内在的统一性。或者在内容上互相矛盾，或者只是流于形式，没有相应的程序规定来保障实施。二是相当一部分大学的规章制度不同程度地存在着与高等教育法律法规相矛盾、相抵触的地方。这两个问题的存在严重违背了依法治校的办学理念，同时也阻碍了高校管理的效能。因此。建立健全规章制度，依法治校，显得更为必要和重要了。高等学校对此要有充分的认识、高度的重视。扎实做好这方面的工作。
第一，高校管理者应当更新观念，提高对于高校依法治校和制度建设的认识：
依法治校是我们高校进行管理的一个理念，而制度建设是在这个理念倡导之下的具体实践。作为高校管理重要依据的各项规章和制度，无论在内容上，还是在制定程序上，都应体现这一理念。高校的管理者对于加强制度建设工作的重要性和紧迫性，应当都要有一个统一的认识。必须从高校发展的战略意义上予以认真对待，
第二，制度的制定程序要规范、合法：
规范的高校制度制定过程一般包括起草、审查、审议与决定以及公布等诸多环节，一般都是由有关职能部门负责起草，法制工作部门负责审查，经校长(院长)办公会议审议通过，最后由学校公布施行。
首先，起草工作决定着规章制度草案的质量，发挥着基础性的作用。因此，在规章制度草案起草工作开始前，有关职能部门必须对拟起草的规章制度进行必要性和可行性论证，同时按期编制计划。经过深入地调研和论证，只有那些各方面条件都比较成熟的规章制度项目，才可以给予批准并列入计划，之后才能开始起草工作。立项程序中。职能部门还应当采取书面征求意见，召开座谈会、论证会和听证会等多种形式听取其他有关部门、教职员工和学生的意见。特别是对于涉及教职员工和学生切身利益的规章制度，职能部门就应当组织召开听证会。其次，在规章制度草案的审查阶段，审查标准应当明确并不断完善。当涉及重大或疑难问题时，还应当邀请有关法律专家给予咨询论证。再次，在规章制度草案的审议和决定阶段，草案必须经校长(院长)办公会议按照规定的程序进行审议。经审议通过的规章制度必须在全校范围内进行公示。
第三，作为规章制度的制定者。高校还应当对规章制度的解释和适用范围进行规范，保障规章制度真正得以实施：
一般而言，制定出来的制度的文本形式本身已经确定了适用范围。但是随着高教事业的发展，高校在具体管理事务中面临着很多新的情况，给这些新情况明确适用依据和作补充规定时，应当由学校负责解释。另外。高校在对规章制度进行解释和规范适用范围时，应当明确规章制度之间具有同等效力；对一些特殊的适用范围也应当给予规范：新的规章制度的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定；特别规定与一般规定不一致的。适用特别的规定等等。
第四，高校还应加强规章制度的清理工作，以保持规章制度的生命力。
加强规章制度的清理工作，对于保证高校规章制度体系与法律体系的统一性，与客观实际的一致性，及其本身的协调性都具有重要意义。具体来说，就是修改或者撤销那些内容不适当，已不能准确反映实际情况，或者是那些不符合制定时候的法律、法规及有关规定的规章制度：废止那些因实际情况发生变化，规范对象消失，或者超过适用期，或者主要内容与后来施行的法律、法规的有关规定不符的规章制度。
关键词：高校；财务规章制度；建设
中图分类号：F235．99 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2007）12－0093－02
近年来，我国高等学校的办学规模急剧扩大，收入快速增长，与此同时，支出却以更快的速度增长，收支矛盾日益尖锐，资金缺口不断加大。在此情形下，如何组织收入，合理配置资源，发挥资金使用效益，已成为高校亟待解决的难题。解决此难题的措施很多，笔者以为，加强财务规章制度建设是不可缺少的一个方面。为此，本文专门对此作尝试性的探讨。
一、高校财务规章制度建设的必要性
（一）国家财经法律法规的要求
高校的财务规章制度，是高校为了组织和管理财务工作，按照一定程序制定的、在全校范围内具有普遍约束力的财务规定和办法等规范性文件的总称。《高等学校财务制度》第一章总则中规定：高等学校财务管理的主要任务之一是“建立健全财务规章制度，规范校内经济秩序。”《江苏省高等学校财务管理若干规定》第一部分中强调：“各高校必须设立财务处（室），作为学校的一级财务机构，在校（院）长和总会计师领导下，统一管理学校的各项财务工作，制定学校财务规章制度……”可见，加强高校财务规章制度建设是财经法律法规的要求。
（二）合理配置学校资源，发挥资金效益的需要
当前，我国的高校都存在资金紧缺现象，但为了生存和发展，高校正积极采取各种举措，努力改善办学条件，提高教学质量，全面提升教学水平。制定切实可行的财务规章制度也是举措之一。高校通过制定制度，强制性地将有限的资源投入到教学的运行、实验和实习基地建设、师资队伍建设、教学仪器设备购置、教学基础设施及其配套项目建设等等方面，以便充分发挥出资金的使用效益，为学校的运转和发展提供保障。
（三）加强经费的使用管理，规范校内经济秩序的需要
高校通过制定和实施一系列的经费管理制度，加强了日常经费报销中的凭证管理，限定了经费的使用范围、使用标准和使用比例，界定了经费的审批权限，明确划分有关人员的权利和义务，以此保证学校经济业务的真实性、合法性和合理性，规范高校内部的经济秩序。
（四）均衡各方利益，构建和谐校园的需要
高校的生存和发展离不开和谐的校园环境，而构建和谐校园的一个重要方面便是实现部门之间、院系之间、教职员工之间、学校与学生之间、学校与社会之间利益的均衡。如何实现利益均衡？一个最有效的办法就是制定并施行各项合理的制度。比如，公平合理的预算经费分配制度有利于实现部门之间、院系之间利益的均衡，从而有利于调动各方面积极性，共同搞好学校的建设。
（五）提高会计人员服务质量，规范会计工作的需要
高校建立了完善的制度体系后，各项经费的报销都有规可依。会计人员只需对照制度进行判断，然后按规定处理即可。这样会计人员在日常核算中所需要的职业判断会简化，主观因素的影响会减小，不同的会计人员对相同业务的处理差异会变小，会计人员的服务质量会提高，从而有利于会计工作的规范化建设。
二、高校财务规章制度建设中存在的主要问题
（一）财务规章制度的制定机构不完善
高校要发挥财务规章制度的约束作用，首先得保证财务规章制度本身的规范性、权威性和可操作性。要做到这一点，就必须设立财务规章制度的制定机构。在实际工作中，财务规章制度通常先由财务部门的一个或几个工作人员兼职拟定，缺少制定制度的专门人员和机构。因为会计人员的业务水平、能力、学术素养和时间有限，由他们制定出的制度必然会存在诸多不足。
（二）财务规章制度的制定程序不严密
制度的制定通常包括立项、起草、审核、发文和施行等程序。目前不少高校制定财务规章制度的一般程序为：根据实际需要立项，财务处相关人员起草，财务处处长初审，主管财务校长审批，校长签发施行。由此可见，制度起草前，缺少必要的调研，制度起草后，缺少必要的征求意见环节，这样制定出的财务规章制度在其完整性和可操作性方面都可能存在欠缺。另外，财务规章制度的审核工作主要是由财务处长和主管财务的校长完成，缺乏一个集体的、专业的审核。这样制定出的财务规章制度在权威性和法律效力方面不可避免也会受到影响。
（三）制定财务规章制度的认识有误区
在实际工作中，不少人持有这样的观点：要么不制定制度，要制定就得非常完美。因此，在制定制度的过程中，讨论来讨论去，耗费大量的时间和金钱，最后还可能不了了之，严重影响了制度效用的及时发挥；另有一些人认为：制定财务规章制度是财务部门的事，与其他部门无关。因此，在制定制度过程中，该参与而不参与，造成制度的适用性下降；除此之外，还有些人认为：制度应该高度概括，太具体会显得琐碎。
（四）财务规章制度施行受阻，无法发挥出制度应有的作用
制定财务规章制度的最终目的是为了施行。有些高校制度很完善，但由于各种各样的原因，致使制度名存实亡，最终导致经费管理的目的落空。
三、解决高校财务规章制度建设中存在问题的措施
（一）设立完善的制度制定机构
由于制度制定是一项严谨而缜密的工作，为保证制度的质量，高校应充分发挥集体的智慧，设立专门的组织机构，比如组建一个由主管财务的校长任组长，学校财务、纪检监察、审计部门、相关经费管理部门负责人以及一些财务专家为成员的小组，全面负责制度的立项、调研、起草、征求意见、修改、审核、发文以及修订工作。
一项制度在起草的前后，需要广泛地征询意见，不仅要征询校内部门、院系的意见，而且还应向兄弟院校请教，尤其是对于预算经费的分配办法，部门、院系的创收分配制度、经费管理办法等等，更应参考其他高校的具体规定，从而制定出切实可行的财务规章制度。
（三）完善制度的制定程序，强化集体的、专业的审核
制定并施行财务规章制度，是高校的一项重要工作，应经过集体审议、批准，这不仅是内部控制制度的要求，也是充分发挥集体智慧，提高财务规章制度质量的要求。此外，在制度制定的过程中，还应强调专业人士的审核，力求制度的规范和科学。
（四）转变观念，提高认识
任何一项制度都要经历从无到有、从不完善到逐步完善的过程。因此，不要期望制定出永远适用、完美无缺的制度。同时，制度建设是学校的工作，它不仅仅是财务部门的事，还需要学校其他部门的支持和配合。此外，制度的内容应具体，表达要明了，以免执行过程中产生疑惑。
（五）采取多种措施，积极推动财务规章制度的施行
1．全面提高会计从业人员的素质
高校的财务部门是预算执行的监控主体，财会人员的素质直接关系到财务规章制度能否顺利施行。因此，财会人员应通过学习、讨论、交流，透彻理解制度，熟练掌握制度，灵活应用制度。平时注重提高自己的道德素养，在工作中，能真诚且平等地对待每一位师生员工。
2．充分利用各种载体，做好制度的宣传解释工作
要施行制度，首先得让师生员工了解制度。高校可充分发挥校园网络、广播、电视台、校报等的作用，向广大师生员工做好制度的宣传解释工作。财务部门还可通过自制单据的巧妙设计，进行制度的宣传。
3．积极寻求各级领导的支持
校长是高校财务工作的第一责任人。他的言行，直接影响着财务规章制度的施行。另外，高校每项经费的报销都须经过相应的审批人审核，因此，推行财务规章制度也离不开经费审批人的支持。财务部门可采用汇报、沟通、交流、部门商讨等方式向校长、经费审批人宣传有关制度，让他们了解、熟悉和执行制度，把好执行制度的第一关。
一、加强党风廉政制度执行力的重要性
1、是加强党风廉政制度建设的客观需要
加强党风廉政制度建设，关键是要提高制度的执行力，要通过建立健全反腐倡廉监督机制，明晰反腐倡廉监督责任，不断整合反腐倡廉监督力量，进一步加强对党风廉政制度执行力的日常监督、专项检查和定期考核。要坚持制度教育、制度监督和制度创新同时并存、共为抓手，为推进反腐倡廉制度建设提供必要的前提条件。
2、是加强党的建设工作的重要环节
党的十七大报告中，第一次把反腐倡廉建设同思想建设、组织建设、作风建设和制度建设一起，确定为党的建设的基本任务，形成了“五位一体”的党建新格局，这是我们党面对反腐败斗争的新形势，从提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的全局作出的重大决策。提高反腐倡廉制度执行力，有利于广大党员干部增强党性修养，坚定理想信念，促进思想建设；有利于单位树立正确的用人导向，建立一个高效廉洁的领导班子，建设一支高素质、团结奋进的干部队伍，促进组织建设；有利于党员干部保持奋发有为、昂扬进取的精神状态和清正廉洁的工作作风，促进作风建设；有利于建立健全以党风廉政建设责任制、民主集中制等为核心的各项制度，促进制度建设。
3、是推进反腐败斗争的迫切需要
目前，我们的党风廉政和反腐败工作虽然取得了一定的成绩，但是在往后的相当长一段时间内，反腐败斗争依然面临着严峻的形势，主要表现在：有些党风廉政建设责任制落实得不够好，有些党员领导干部对加强反腐倡廉制度创新不关心、对执行党风廉政建设责任制不重视，对反腐倡廉制度执行监督检查力度不够，导致一部分领导干部和某些关键岗位人员贪污贿赂、失职渎职的案件时有发生。鉴于以上情况，我们只有不断提高反腐倡廉制度的执行力，对腐败问题坚持常抓不懈，时刻绷紧反腐倡廉这根弦，才能为社会、单位的良好发展提供有力保证。
二、当前党风廉政制度执行中存在的问题
1、对上级精神领会不透
很多单位没有从全局的高度去谋划制度建设，对上级制定下发的制度规定不认真研究，来一个转一个，照搬照抄上级的制度条款；或者用网上搜索、复制、粘贴等办法，制定本单位的规章制度，造成“水土不服”的后果；超前思维不够，制定的制度被频繁修改，缺乏稳定性；对不断发生的新情况、新问题研究不够，导致制度修订不及时，跟不上形势发展的需要；相关职能部门之间协调意识差，在制度制定过程中不沟通，造成制度之间相互“打架”。这些问题的存在，不仅导致制度本身的不科学、不严谨，还给制度的执行带来很大困难。
2、对上级精神学习不实
对党风廉政建设相关法律法规学习不深入，只求过得去、不求过得硬，习惯按“规矩”办事，凭个人经验办事，致使学习流于形式。学习的内容过于笼统，学习的主题不够突出、重点不够明确，针对性不够强，“一刀切”“、一锅煮”的现象比较普遍，学习缺乏长远规划和科学安排。
3、对规章制度有令不行
现在，党风廉政建设各方面的制度规定不少，但是由于有些基层单位执行不力，致使有些制度，形同虚设。有的单位重视程度不够，执行制度氛围不浓，员工在思想上有松懈的倾向，因此工作人员对规章制度不熟悉，主动执行意识较差；有的单位借口基层工作繁忙，把制度放在一边不落实；有的单位则以实用主义的态度对待制度规定，合意的就执行，不合意的就不执行。
4、对规章制度执行不严
有的单位员工工作作风不够扎实，执行制度、实施监督深入不进去、严格不起来；有的单位员工意识到“办事不公开不行”，却总想着找制度的漏洞，打球；有的单位制定的制度，在内容上比较空洞，一般问题公开，敏感问题含糊其辞，有的结果公开，过程不公开。
5、对制度执行监督不力
制度执行不顺畅，最主要的原因是监督不力。有的党员干部存在着监督上级害怕丢掉“位子”、监督同级害怕伤害“面子”、监督下级害怕丢掉“选票”的心理，导致监督成了“空谈”，有的地方甚至还出现上级对下级哄着、同级之间相互让着、下级对上级捧着的现象；有的单位对一些违纪苗头不重视，没有调查处理，导致小问题发展成了大问题；还有的单位处理违纪问题时充当“老好人”，抱着大事化小、小事化了的态度，这些现象在很大程度上助长了歪风邪气。
三、如何加强党风廉政制度的执行力
1、拓展教育内容和形式
一要加大宣传教育力度，提高自觉意识。切实加强制度的宣传教育，让每个人都增强制度意识，特别是要让党员干部在熟知各项规章制度的基础上，认真落实规章制度，使制度成为党员干部的行为准则。廉政制度的执行，关键要把它建立在自觉的基础上，因此在具体的教育形式上，可以以灌输教育为基础，重点引导党员干部进行自主学习、自我教育；既要突出对党员干部特别是党员领导干部的教育，又要对普通员工加强普及教育，使制度执行具有群众基础；既要定期的开展常规教育，又要不定期的针对特殊情况开展有针对性的教育，从而真正使反腐倡廉制度深入人心。
二要强化对领导干部的教育。一是权力观教育。领导干部权力观的正确与否，直接影响到单位党风廉政建设的开展情况，说严重点关系到单位的兴衰成败。领导干部要进一步提高对权力观的认识，从提高执政能力的高度，加强自身能力的培养，在工作中不断积累新经验、增长新本领，努力提高自身的工作能力、领导水平和协调能力，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。二是理想信念教育。没有坚定的信仰，就没有正确的政治方向，政治敏锐性就不强，工作中就难以明辨是非。要加强对领导干部的理想信念教育，使他们牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，时刻牢记党的宗旨，牢记自身的使命和职责，做到立党为公、执政为民。三是党纪国法和规章制度教育。党纪国法和单位的规章制度是约束每一位党员领导干部正确行使权力的最重要武器。要使领导干部在“知道”制度的前提下“懂得”制度，最后“遵守”制度，不断增强其制度意识和法制意识。
三要创新教育形式，增强教育的针对性。教育要避免形式主义、教条主义和空洞乏味的说教，要做到教育形式的多样化，教育的载体要不断地丰富和创新；要结合工作实际、思想实际和生活实际，有针对性地开展教育活动；要把思想教育、纪律教育和社会公德、职业道德、家庭美德、法制教育等结合起来，在单位内部形成一个立体化、全方位的教育网络，不断倡导廉政文化建设，积极营造以廉为荣、以贪为耻的良好氛围。
2、领导干部率先垂范
领导干部的行为是单位的标杆，一定要带头做到在制度面前没有特权，任何人都不能凌驾于制度之上。一要树好“标杆”。领导干部要带头学习好、贯彻好、执行好单位的各项规章制度，要求别人做到的，自己首先要做到；要求别人不做的，自己坚决不做。要以领导的示范带动作用，提高整个单位的制度执行水平。二要守住“底线”。领导干部要坚守制度的“底线”，不能越“雷池”、不能闯“红灯”，不论遇到什么困难，不论遇到多少阻力，在制度执行上都要坚持不变形、不走样、不缩水。三要筑牢“防线”。领导干部要深刻地认识到，自身不仅是检验制度执行力的标杆，更是提高制度执行力的重点，所以自己要增强带头执行制度的意识，牢固树立制度面前人人平等的思想，在制度面前不搞特权，贯彻制度不变通，进一步筑牢思想防线。
3、加强廉政文化建设
党风廉政制度执行力的强弱取决于是否有正确的价值理念、良好的文化氛围和正确的舆论导向。在党风廉政制度执行力的建设中，要注重以廉政文化来培育员工的价值理念，影响员工的思维意识，使廉洁自律意识融入到每一位员工的日常习惯中，使他们养成优良的工作作风和良好的生活作风，在单位内部形成崇廉耻贪、积极向上的良好氛围，这样才能最大限度的减少廉政制度执行时来自各方面的阻力。
4、强化制度执行的监督问责机制
在反腐倡廉制度的执行过程中，必须建立健全相关的制度执行监督机制。试想一下，如果每一个干部的行为都能够严格按照现有的制度进行规范的话，那么，很多腐败现象就会无机可乘。而在我们日常的反腐倡廉工作中，对于制度有令不行、有禁不止，逃避执行、歪曲执行、选择执行等情况却时常存在，这在很大程度上严重影响了党风廉政建设工作的深入开展。对制度执行情况的监督，要坚持以预防为主、惩治为辅的方针，充分发挥各职能部门的协调配合作用，实行事前、事中和事后的全过程监督，形成全方位、多层次、高清晰的立体监督体系。要综合应用多种监督形式，切实加强党内监督，不断提高群众监督，努力形成结构合理、程序严密、制约有效的权力运行监督机制。此外，还要对制度执行情况进行评估，对违反制度、规避制度的行为，要加大问责和惩处力度，出台责任追究制度，进一步提升制度的执行力。
参考文献
①闫群力，《转变作风亟需破除“制度迷信”——领导公信力决定制度执行力》，《人民论坛》，2013（1）
②宣政，《增强廉政制度建设的执行力》，《政工学刊》，2012（11）
③金东镇，付景林，《提高制度执行力的探讨》，《吉林金融研究》，2008（9）
关键词：高校行政管理 规章制度 合法性 问题与对策
前 言：
高等学校行政管理是在注重教学管理效率的基础中提出的，是学校为了实现教学目标，依照制定的相关制度，运用可行性手段和举措，发挥管理和行政职能，充分利用各种现有的资源来实现预定目标的组织活动。由此可知，高校行政管理是高校工作中即为关键的一个环节，是一个多层次、高难度的复杂化性系统，因此，高校行政管理是实现其教书育人、科研创新两大功能的基础与保障，是学校管理系统中承上启下、协调左右的桥梁和纽带。。而这种合理性、合法性的审查最直接的体现，就是在对高校行政管理规章制度的审查上。
高校规章制度是高校为了组织和处理各项行政管理工作，按照一定程序制定的，在全校范围内具有普遍约束力的规范性文件的总称。从此定义可以看出，首先，高校规章制度是规范性文件的总称，所谓规范性文件，是指具有高校范围内普遍有效性并能够反复适用的规则；其次，高校规章是一定的高校主体依照一定的合法程序才能制定的规范；最后，高校规章制定的目的和宗旨是为了组织和处理学校的行政管理工作，规范行政管理权的有效运行。从我国法律制度和高等教育体制的现实状况来看，与高校教职员工及学生有关的规范主要包括如下两大类：一类是属于法的范畴的规范性文件，如宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章等调整高校行政管理的文件；以及属于抽象行政行为范畴的地方教育行政机关制定的行政规则。另一类则不属于法的范畴，是学校自行制定的内部教育处理规章制度。这两方面的规范都是高校教职员工、学生必须遵守的，也是他们正常学习、工作、生活的强有力保障，特别是高校内部的规章制度，更是与广大教职员工、学生息息相关。
一、高校规章制定权概述
(一)公立高校规章制度的性质 公立高校通过内部规章制度进行管理是其约束内部成员的主要方式，是落实高等学校教育管理职能的细化手段的行为作出的规定和约束。作为高等学校的内部规则，是高等学校自治管理权的延伸和体现，是高等学校日常管理活动的重要依据和行为准则。它本质上来说，虽具有预先设定性、一定的权威性和强制性但不具有法的全部属性，不属于法的范畴，不属于行政法的渊源，也不是人民法院审理案件的依据和参照，但是作为内部管理范畴和自制规则，在合法的前提下，高等学校规章制度可被认为是对相关教育法律法规的一种补充或完善，并对内部成员具有约束力，是对我国教育法律体系的有益拓展。 （二）高校规范制定权的合法依据
在我国现行的法律制度下，公立的高校被定性为依法享有自主管理权的事业单位，校规制定权是其自主管理权的主要组成部分和重要体现。根据行政法上两个重要的原则，即法治原则和法律保留原则，公立高校制定校规的权力必须来自于法律法规的明文授权，否则就会失去其制定的依据并丧失其应有的效力。。宪法是我国的根本法，在法律体系中居于最高的地位，其他法律规范性文件制定的依据。宪法第19 条第2款、第89 条第7款规定了国家发展高等教育、公民有受教育的权利和义务以及赋予国务院管理教育工作的权力。第二、《教育法》，《教育法》是我国教育体制的重要单行法，其第28 条、第42 条规定和赋予了学校及其他教育机构有制定自己的章程进行自主管理的权利，还规定受教育者应当遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度。第三、《中华人民共和国高等教育法》，该法第41条、第53 条在规定了高等学校的校长行使制定具体规章制度并组织实施等6项权力， 同时要求高等学校的学生应当遵守法律、法规， 遵守学生行为规范和学校的各项管理制度。第四，国家教育部2005 年3月25 日新修改的《普通高等学校学生管理规定》第68 条规定， 高等学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定， 报主管教育行政部门备案(中央部委属校同时抄报所在地省级教育行政部门) ， 并及时向学生公布。综上，我国从宪法到行政规章， 从人大立法到部委立法都赋予高等学校校规制定权。
二、高校规章制度建设存在的问题
。在这一系列案件中，大多以高校败诉告终，法院判决高校败诉的主要理由则是高校内部规定与法律法规相抵触，从而暴露出现行高校管理规范中的诸多问题。鉴于此，笔者认为只有规范和完善高校管理规章制度，实现高校校规法治化，才能减少高校与其成员之间的法律纠纷，才能更好地推进依法治校。
（一）规章制度制定程序不规范， 管理不到位 规章制度制定程序不规范是影响规章制度质量提高的瓶颈。目前许多高校制定规章制度时， 一般是职能部门认为工作需要了， 就提出并组织人员起草相应的规章制度， 在一定范围内讨论和征求意见并修改， 经主管学校领导同意或有关会议审议后由该职能部门颁布实施。这样的程序在几个主要环节上存在明显问题。一是没有立项审批环节， 对拟制定的规章制度缺乏必要性和可行性的审查；二是对草案内容的审查机制不健全，使得草案带病接受最终的审议；三是征求意见工作由于没有法规部门或人员的参与， 往往征求意见的过程和对意见的处理上受到起草部门意愿的影响， 有时难以起到真正的效果。四是没有严肃正规的颁布实施环节， 由学校为主体制定的规章制度简单由职能部门发文颁布实施；五是没有实施后的审查、解释、修订和废止等环节。所以， 按照这样的程序来制定规章制度就显得十分的随意，规章制度的质量也难以保证。制定规章制度十分重要， 但如果在实施过程中疏于管理， 规章制度不仅难以发挥其应有的效用， 有时甚至会产生负面作用。比如， 该修订的时候不进行修订或是该整合的时候不进行整合；规章制度已不执行但迟迟不正式废止；甚至有的规章制度从一开始就没有很好地执行过， 形同虚设；多年不进行规章制度的汇编工作， 搞不清全校到底有多少规章制度， 查阅和使用也十分困难；等等。以上问题， 会造成学校规章制度混乱， 丧失权威性， 执行中有困难或矛盾， 降低管理的效率和水平。
（二）规章制度的体系不完善 在国家社会、经济和文化建设中发挥越来越的作用， 高校的教学、科研和社会服务等职能的内涵和范围不断扩充， 各类机构不断增加， 需要处理的新情况、新问题层出不穷， 但在实际工作中由于相应的规章制度建设没有能够及时跟上， 所以造成许多高校规章制度体系的不完善。一是缺少一些重要的宏观的规章制度。比如， 学校的章程、议事规则， 对各领导小组、委员会、职能部门职责的规定， 学校各方面工作的指导性文件等。二是对一些原则性的规定， 没有制定出具体的实施细则或办法， 使得这些规定无法真正落实。三是缺少工作指南性质的文件， 许多具体的工作该怎么做， 没有文字表述， 一直以来是老人传新人。而且对于新矛盾、新问题的处理， 很多停留在作为个案处理的层面上， 没有很好地归纳总结， 将其上升为一种规定或制度。规章制度体系不完善的另一种表现是重复或交叉制定规章制度， 属于补充规定性质的规章制度太多。
（三）存在合法性或合理性问题 高校规章制度除了存在与国家法律法规不一致的情况外， 。首先是制定文件的主体混乱问题。高校管理涉及的工作方方面面， 但对于哪些规章制度必须由学校制定， 哪些授权由职能部门制定这个重要问题， 许多高校没有明确的规定， 造成规章制度的制定主体混乱。例如， 某高校本科专业设置管理规定是由教务处制定的， 缺乏权威性。甚至有职能部门修改学校制定的规章制度的情况。如某高校关于攻读博士学位研究生培养工作的规定制定时是经过校长工作会议通过的， 但后来多次被研究生院修订。二是内容不一致或冲突问题。在多数高校的规章制度中， 或多或少存在规章制度内容不一致或冲突的问题。一种情况是不同职能部门制定的文件之间内容不一致或冲突， 另一种情况是同一职能部门先后制定的文件之间内容不一致或冲突。由此可见， 在制定和实施规章制度的时候， 必须考虑遵循正当程序， 否则即使事实清楚， 证据确凿， 但学校的管理行为或决定却不合法。三是规章制度实施日期问题。一个规章制度的实施日期是规章制度不可缺失的重要组成部分， 高校规章制度作为学校日常管理工作的基本依据， 其实施日期应当有明确的记载， 尤其是涉及到学籍、奖惩、人事、福利等方面的事情时显得尤为重要。 三、完善公立高校规章制度的建议 鉴于公立高校规章制度建设的重要性以及现实中存在的问题，笔者仅从法律角度对完善我国公立高校规章制度提出如下建议。 （一）更新观念，以尊重和维护学生的权益为中心 在依法治国的背景下，学校与学生之间的关系已经不再是简单的管理者与被管理之间的关系，而是一种对应的权利义务关系。作为教育者，应当将尊重和维护受教育者的合法权益作为其首要任务。具体落实到高校的规章制度建设方面，高校应确立以学生确立为主体、尊重学生权利的制度体系。
（二）依法治校，引入依法行政原则 正当程序是法治理念的重要内容，同时也是依法治校的重要保障。针对我国公立高校目前普遍存在的程序瑕疵，建议高校在制定和实施规章制度时，必须遵循正当程序原则，否则即使是事实清楚，证据确凿，学校管理行为也会因为程序要件的缺失而归于无效。基于正当程序原则，高校规章制度的实施过程中应当包含：告知相对人所实施行为的根据和理由、送达、听取相对人的陈述和申辩、告知权利、举行听证及事后为相对人提供相应的救济途径等程序。当然，对于不同的事项，具体程序也不同。正当程序原则的适用，不但可以促进高校实施规章制度更加公正、合理、规范，而且更有利于对学生合法权益的维护和保障。 。广义的比例原则，一般多细分为：适合性、必要性和狭义比例性。 比例原则的引入有助于权衡高校规章制度的具体规定。以大学生在校期间发生而被校方处分为例，如果适用比例原则，就可以从处分的适应性和目的性、处分手段的温和性和最小侵害性以及不同法益比较这三个方面对校方的规定作出较好的权衡。比例原则的引入既可以在校方制定规章制度时亦可在规章制度实施过程中，这样就可以对学校相关权利的行使达到事前预防和事后监督的双重作用。 （三）注重协调，建立有效的监督机制 要建立和健全有效的监督机制。为使将来自治规则受到适当的限制与监督，仍然需要确定法律保留事项、政府法规规章可以规定的事项以及自治事项。并在事项划分基础上，建构一种各层次规则有效运作的制度：法律规定或者授权政府规定由其保留的事项，但绝对保留的必须由法律规定；政府行政法规、行政规章，可自行规定有关事宜，但以不侵扰学校自治为限；学校就自治事宜制定学校规则，只要在自治范围之内，学校规则在法律、法规、规章留下的空隙内进行的填补，当承认其效力。尤其值得注意的是，某个事项是否属于自治范围，并非完全从实体上予以考虑，也绝非固定化。 （四）深入改革，建立规章立、改、废程序 1.立项和起草。高校校长办公会或党委常委会确认有必要制定规章制度的，可以授权相关职能部门、单位负责起草；职能部门、单位认为有必要制定规章制度的，应当向学校提出立项建议，对制定规章制度的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明，报学校法制部门审核；立项审核通过且经主管校领导同意后，由有关职能部门、单位具体负责起草。起草部门或单位应当就规章制度涉及的主要问题开展调查研究，对涉及其他部门或单位职责的，应当征求其他部门或单位的意见。起草部门或单位与其他部门或单位有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商仍不能取得一致意见的，应当在上报规章制度草案时说明情况和理由。 2.审核。规章制度起草工作完成后，起草部门或单位将规章制度草案、说明以及有关材料，报学校法制部门初审。报请审核的规章制度草案由起草部门或单位主要负责人签署；几个部门或单位共同起草的，由几个部门或单位的主要负责人共同签署。规章制度草案经初审通过后，由主管校领导主持，召开由起草部门或单位、有关专家、规章制度的管理服务对象代表等参加的专题办公会，对规章制度草案进行审议。涉及全体教职员工和学生基本权利与义务的规章制度草案，应实行公示制，向全校公布，征求意见，必要时举行听证会。 3.决定、公布与解释。规章制度草案经审核后，应由主管校领导签署意见，报请校长或党委书记审阅同意后，提交校长办公会或党委常委会讨论。经校长办公会或党委常委会讨论通过的规章制度，由学校按照公文处理办法的有关规定印发文件，予以公布。规章制度解释权由校长办公会或党委常委会统一行使。校长办公会或党委常委会可以授权职能部门、单位对规章制度进行具体解释。 4.修改和废止。规章制度起草部门、单位应当经常对规章制度进行清理，根据实际情况的变化，以及有关法律法规和国家方针、政策的调整情况，对已公布的规章制度及时修改或废止。规章制度修改或废止后，应当及时公布新的规章制度，在新的规章制度中明确原规章制度废止的时间。
关键词：央企内控建设问题建议
一、引言
依据有关公开的数据，国务院国资委管辖的中央企业的数量目前在120家左右，资产规模大约在25万亿元，央企在国民经济结构中处于举足轻重的位置。。近年来，央企集团公司正大力推进内控制度建设，通过内控制度建设，为央企的发展营造了良好的内部控制环境，同时由于各种原因，内控制度建设尚存在诸多问题亟待改进。本文拟就央企在内控制度建设中的问题加以剖析，并针对性地提出一些建议。
二、央企内部控制建设的阶段性成果
国务院国资委自成立以来，通过向央企集团公司派驻监事会，对央企进行现场监督，促进了中央企业的合规经营，起到了国有资产监管应有的作用。
通过对大型央企集团开展董事会试点制度，改善了中央企业的所有者缺位的现状，实现了国有资产所有权与经营权分离，在治理结构方面满足了内控建设的要求。
内控指引颁布以来，部分央企通过开展全集团内控制度建设，梳理了业务流程，识别了关键控制点和内控风险点，健全了控制措施，进一步明确了部门分工、岗位职责，加强了内部牵制。
境外上市公司依据萨班斯法案的要求，单位内部开展内控自我评价、中介机构开展内控审计，既满足监管需要，又在某种程度上防范了经营风险，建立了内部监督机制。
三、央企内控建设中存在的问题
相对世界五百强的企业而言，我国的央企内控建设刚刚起步，尽管获得了良好的开局，但是毋庸置疑仍然存在着若干问题。
(一) 对企业内控建设目标理解不准确
内控指引的颁布，促进了央企建立、实施和客观评价内部控制，规范了会计师事务所内部控制审计行为，按照以往一贯的行文程序，无疑对于这套指引，部分央企通过财务部门逐级转发宣贯实施，部分央企将企业内部控制制度建设工作按照财务内控建设工作部署要求，或者由财务部门牵头实施，这很容易导致下属单位将企业内控建设理解为就是财务内控建设，从而忽视公司层面内控制度建设，尤其是内部环境的建设。目前的内控推进情况表明，一部分企业仍然处于“要我做”而不是“我要做”的状态，编制企业内控制度手册重形式，轻实质，对企业内控建设目标理解不够准确。
(二) 治理结构不完善，内控环境薄弱
自国务院国资委2003年成立以来，央企集团所属大型企业逐步建立了董事会、经理层、监事会三权分立的组织机构基本形态， 但其所属事业单位法人治理结构不完善，大多采用院所长负责制，决策层管理层合二为一，治理结构缺乏监督层，这种缺乏监督的组织架构，只能寄希望于院所长的综合素养，可能由于院所长个人的风险偏好最终决定单位的风险取向，某种程度上事业发展带有一定的冒险色彩。
虽然大部分企业实行公司制，但是法人治理结构也并不健全，“内部人控制”现象时有发生，董事会的独立性时常受到外部干扰，监事会成员大多来自职工代表、工会组织、股东代表，行政关系上受制于董事会高层，有的单位经理层不能正确运用管理控制方法，各部门之间、各岗位之间难以形成有效的制衡。
(三) 缺乏有效的监督机制
由于管理层对内部监督的认识不足，内审人员自身专业胜任能力的欠缺，因此内审机构设置形同虚设，部分企业内审机构作为财务部门的一个处室，无法发挥内部监督的职能。已经单独设立内部审计机构的，也因为内控评价过程中的而大大降低了监督效力。
(四) 缺少内控信息系统的支撑
会计软件满足会计核算要求，物资管理系统满足库存管理需要，人力资源管理系统满足劳资人事管理需要，合同管理系统满足合同文件管理的需要，档案管理系统满足文档资料管理需要，尽管央企已经建立了若干独立的信息系统，但是由于独立软件缺乏将各个业务流程与内部控制有机衔接的机制，因此目前的信息系统尚需要进一步升级改造，实现流程管理与内部牵制有机结合。
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