中山市土地利用总体规划文本

第一章 土地利用现状分析

一、概 况

中山市位于广东省中南部，为珠江三角洲腹地，东临珠江口伶仃洋，北连番禺、顺德，西及西南与新会、江门、斗门为邻，东南靠珠海、澳门。市域范围从东经113。09’21”至113。35’43”，北纬22。11’26”至22。46’35”。北部为广阔平原，中南部则主要为低山丘陵地，另外，白水林山以南的坦洲一带也有小片海积平原。

本市原名香山县，建于公元1152年（南宋绍兴22年），是革命先行者孙中山先生的故乡，为纪念孙中山先生，1925年3月改名为中山县，1983年改设为中山市，1988年初升格为省地级市。现辖22个镇和中山火炬高技术产业开发区。1996年全市人口达1283625人，人口密度713.13人/平方公里。

改革开放以来，中山市经济发展迅速，1997年国内生产总值达220亿元，农民人均年纯收入达5693.7元，全市城镇职工年人均工资收入11039元，提前进入小康水平，近年来，全市城乡建设成绩显著，先后取得“全国园林城市”、“国家卫生城市”和创建“全国文明城”先进城市称号，中山市正朝着建设现代化名人城市的目标迈进。

二、土地利用现状

根据1997年土地资源详查及变更调查数据，全市土地总面积1800平方公里，利用土地179299.25公顷，土地利用率99.6%，土地利用现状为：

- 1 -

中山市土地利用总体规划文本

1、农用地

包括耕地、园地、林地、水面。全市农用地总面积133817.85公顷，占土地总面积的74.34%，其中：

（1）耕地

包括水田、旱地、菜地等。全市耕地面积54019.53公顷，占农用地总面积的40.37%。其中水田面积45778.74公顷，占耕地面积的84.74%；旱地面积7520.09公顷，占耕地面积的13.92%；菜地面积701.97公顷，占耕地面积的1.3%。

（2）园地

包括果园、其它园地等。全市园地面积5338.49公顷，占农用地总面积的3.99%。其中果园面积5278.91公顷，占园地面积的98.88%；其它园地54.42公顷，占园地面积的1.02%。

（3）林地

包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、苗圃和复耕林地等。全市林地面积37258.77公顷，占农用地总面积的27.84%。其中有林地为27989.2公顷，占林地面积的75.12%；灌木林地4558.9公顷，占林地面积的12.24%；疏林地为435.3公顷，占林地面积的1.17%；未成林地918.9公顷，占林地面积的2.47%；苗圃地23.7公顷，占林地面积的0.06%；复耕林地3332.77公顷，占林地面积的8.94%。

- 2 -

中山市土地利用总体规划文本

（4）水面

包括河流水面、湖泊水面、坑塘水面、水库水面和苇地。全市水面面积37201.05公顷，占农用地总面积的27.8%。

本市无专用牧草地。

2、建设用地

包括居民点与独立工矿事业用地及特殊用地、交通用地、沟渠、水工用地。全市建设用地总面积37027.52公顷，占土地总面积的20.57%，其中：

（1）居民点与独立工矿事业用地

本市城区、乡镇、火炬开发区的居民点与独立工矿用地面积27368.59公顷，占建设用地面积的73.91%。其中城市用地2464.28公顷，占全市居民点及独立工矿用地的9%；镇区中心区用地为7765.7公顷，占全市居民点及独立工矿用地的28.37%；农村居民点用地6718.62公顷，占全市居民点及独立工矿用地的24.55%；独立工矿用地10076.51公顷，占全市居民点及独立工矿用地的36.82%；特殊用地343.49公顷，占全市居民点及独立工矿用地的1.26%。

（2）交通用地

主要是公路、乡村道路和港口码头等，面积为2193.95公顷，占建设用地总面积的

- 3 -

中山市土地利用总体规划文本

5.93%。其中公路用地1614.53公顷，占全市交通用地面积的73.6%；农村道路用地579公顷，占全市交通用地面积的26.4%；港口码头0.41公顷，占全市交通用地面积的0.02%。

（3）沟渠

全市沟渠面积6462.33公顷，占建设用地总面积的17.45%。

（4）水工用地

全市水工用地面积1002.65公顷，占建设用地总面积的2.71%。

3、未利用地

包括滩涂和其它未利用地。全市未利用地面积9169.09公顷，占土地总面积的5.09%。其中滩涂面积8543.88公顷，占未利用地面积的93.18%；荒山荒地538.85公顷，占未利用地面积的5.88%。

三、土地资源特点

1．地理位置优越，气候环境适宜。

中山市地处北回归线以南，临近穗、港、澳，为南亚热带季风性气候，全年夏长冬短，无霜期长，降水丰富，光热充足，雨量充沛，土地肥沃，具有发展农业的优越条件，1997年，全市粮食年总产量已达28.06万吨。另外，交通便利，对促进外向型经济发展十分有

- 4 -

中山市土地利用总体规划文本

利。

2．地形以平原为主，综合利用条件较好。

本市地形是以平原为主，还有部分台地和丘陵地，并且有广阔水域。平坦的土地有利于规模化的农业开发，有利于大面积耕作及收割的进行，同时，亦满足大规模建设的需求，有利于交通干线的布置以及城市布局。

3. 自然资源及人文资源丰富。

本市濒临海洋，沿海的0.9万公顷滩涂，可供利用，内陆也有部分滩地，而且有广阔河流和海域水面，土地开发潜力大。

此外，本市还有中山温泉、长江水库和翠亨村孙中山故居等旅游资源，沿河沿海良好港口资源，对本市经济提供广阔前景。

四、土地利用存在问题

1、耕地锐减，人地矛盾突出

随着人口的不断增长和国民经济的发展，各项非农建设用地迅速增长，占用耕地数量日益增加，农业结构调整亦大量改变耕地用途，鱼塘挤占耕地，其中非农建设占用耕地7436.9公顷。今后一定时期内，虽然采用复耕、控制新占用耕地等一系列措施，但人地矛盾仍然突出。

- 5 -

中山市土地利用总体规划文本

2、 土地利用不够充分，存量土地较多

由于过去经济粗放型发展，大量建设项目盲目上马，往往最后因资金不落实，项目流产，大量闲置土地“有名无实”，加上为了炒卖地皮，盲目填土，也造成大量土地的闲置。全市许多中低产田地力不足，土地利用不够充分。

第二章 土地利用的目标和方针

一、 土地利用总体规划编制依据

1、《中华人民共和国土地管理法》

2、《广东省市级土地利用总体规划编制技术要点》

3、《珠江三角洲地区国土规划》

4、中共中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知（中发[1997]11号）

文件提出了加强土地的宏观管理的要求：各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡要求，努力提高耕地质量。各级人民政府要按照提高土地利用率，占用耕地与开发、复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地要求，认真做好土地利用总体规划的编制，修订和实施工作。农业内部结构调整也要充分开发利用非耕地。除改善生态环境需要外，不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼。非农业建设确

- 6 -

中山市土地利用总体规划文本

需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地。在国家统一规划指导下,按照谁开发耕地谁受益的原则,以保护和改善生态环境为前提,鼓励耕地后备资源不足地区与耕地后备资源较丰富地区进行开垦荒地、农业综合开发等方面合作。对我市建设规划规模过大的，坚决压缩到达到控制规模以内，城市建设用地充分挖掘现有潜力，尽可能利用非耕地和提高土地利用率。农村居民的住宅建设要符合村镇建设规划，坚决执行一户一宅及规定的用地标准。

5、中山市1997～2010年社会经济发展规划目标。

提出：以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论为指导，坚持党的基本路线，深化改革，扩大开放，建立和完善社会主义市场经济体制，本市以中山火炬技术产业开发区和国家健康科技产业基地为龙头，带动全市工业发展；以旅游业为支柱，促进第三产业发展；以续建中山港为重点，实现经济再腾飞，努力把中山建成产业结构优化，科学技术进步，城市功能齐全，生态环境优美，人民生活水平质量高的文明富庶的现代化城市。15年分为两个阶段，1997年至2005年为第一阶段，总体上达到亚洲新兴工业化国家和地区九十年代经济水平。基础设施建设、人才培养和产业开放达到相当水平。2005年国内生产总值达到475亿元，人均国内生产总值33928元，三次产业增加值比例5：40：55。社会主义市场经济体制框架已建立起来。2005年至2010年为第二阶段：总体上达到中等发达国家2000年经济水平。技术密集型产业比较普遍，城乡融为一体，社会保障机制完善。2010年国内生产总值达到837亿元，年均增长15%，人均国内生产总值55430元，年均增长13.5%，三次产业增加值比例5：30：65，科技进步对经济增长的贡献率达65%。

6、中山市人口发展结构变化。

- 7 -

中山市土地利用总体规划文本

根据人口发展预测，到2000年本市总人口（指有本地户口的常住人口）将达到1324873人（年均增长率为8‰），2005年达147万人，2010年达164万人。城镇化水平从1997年的19.13%，提高到2000年的42.96%，2005年的56.65%，2010年的70.38%，城镇人口分别达到684174人、951834人和1285650人。中心城区人口(含外来人口)将分别达325080人、424249人和552595人。同时，随着经济发展，到本市从事各行各业的暂住人口也将不断增加。预计2000年外来人口达542989人，2005年达627674人，2010年达717342人。

二、土地利用目标

为实现2010年全市耕地总量稳中有升，合理安排各类用地，土地利用必须进一步贯彻充分、合理、节约、高效利用的原则。

2000年，全市土地利用的基本情况是：

1．农用地面积将达129057.78公顷，占土地总面积的71.69%。其中耕地面积达57391.18公顷，占土地总面积的31.88%，建设并管理好已划定的基本农田保护区面积48900公顷；为满足建设用地需求，消化存量土地，其中园地面积将达3801.34公顷，占土地总面积的2.11%；林地面积将达34200.56公顷，占土地总面积的19%；水面面积将达33664.7公顷，占土地总面积的18.7%。

2．建设用地面积将增加5301.64公顷，达42329.16公顷，占土地总面积的23.51%。其中居民点与独立工矿事业用地面积将增加4480.33公顷，达31848.92公顷，占土地总面积的17.69%；交通用地将增加821.31公顷，为3015.26公顷，占土地总面积的1.68%；

- 8 -

中山市土地利用总体规划文本

沟渠用地和水工用地面积维持不变。

3．未利用地将减少541.57公顷，为8627.52公顷，占土地总面积的4.79%。

2005年，全市土地利用的基本情况是：

1．农用地面积将达128358.87公顷，占土地总面积的71.3%。其中耕地面积将达65708.61公顷，占土地总面积的36.5%；园地将达2130.49公顷，占土地总面积的1.18%；林地将达34094.28公顷，占土地总面积的18.94%；水面面积将达26425.49公顷，占土地总面积的14.68%。

2．建设用地面积将增加1905.97公顷，达44235.13公顷，占土地总面积的24.57%。其中居民点与独立工矿事业用地将增加1532.23公顷，达33381.15公顷，占土地总面积的18.54%；交通用地将增加254.4公顷，达3269.66公顷，占土地总面积的1.82%；沟渠用地面积维持不变；水工用地将增加119.34公顷，达1121.99公顷，占土地总面积的0.62%。

3．未利用地面积将减少1207.06公顷，达7420.46公顷，占土地总面积的4.12%。

2010年，全市土地利用的基本情况是：

1．农用地将达127997.63公顷，占土地总面积的71.1%。其中通过土地利用开发，土地整理，耕地面积将达70100公顷，占土地总面积的38.94%，维持基本农田保护区48900公顷；园地面积将为1811.97公顷，占土地总面积的1.01%；林地将达34050.06

- 9 -

中山市土地利用总体规划文本

公顷，占土地总面积的18.92%；水面面积将达22035.59公顷，占土地总面积的12.24%。

2．建设用地在保证必要的交通、能源、水利等用地的同时，尽量挖掘使用存量土地，尽可能利用非耕地和提高土地利用率，到2010年将增加1141.39公顷，达45376.52公顷，占土地总面积的25.21%。其中居民点与独立工矿用地将增加804.79公顷，达34185.94公顷，占土地总面积的18.99%；交通用地将增加336.6公顷，达3606.26公顷，占土地总面积的2%；沟渠与水工用地维持不变。

3．要积极开发未利用土地，大力改造中低产田，提高土地利用综合效益，到2010年未利用地将减少780.15公顷，达6640.31公顷，占土地总面积的3.69%。

三、土地利用方针

为了上述目标，既要考虑人口增长给粮食需求造成的压力，又要考虑到经济增长下企业用地需求的增加，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策必须进一步落实。具体有以下的方针：

1．实现耕地总量稳中有升

必须严格控制对耕地的占用，在稳定耕地面积的前提下，通过土地开发和土地整理等措施，增加耕地面积，并努力提高耕地质量，严格执行年度土地利用计划，严格控制建设占用耕地，控制农业内部结构调整，依法切实保护好基本农田保护区，建设占用的耕地必须通过土地开发整治增加新耕地予以补充，做到耕地占补平衡。

- 10 -

中山市土地利用总体规划文本

2．提高土地利用集约化水平，保障建设用地需求。

交通、通讯、能源和水利等基础设施建设用地，对资源开发和经济发展起着很大作用，因此，应该合理安排用地，同时要严格控制城镇用地规模，要依靠技术进步，挖掘现有建设用地潜力，布局上尽量少占或不占耕地。

3．提高土地利用率和产出率

在更深层次地开发和利用土地过程中，要不断加大物质和技术的投入，提高土地利用率。农业用地上，既要提高地力，发展“三高”农业，又要进行农田整治，增大农田面积；建设用地要集约布局，利用好地上、地下空间，发展多层建筑，并且形成良好的居住生活环境。

第三章 实现耕地总量稳中有升

主要控制指标及措施

一、土地潜力分析

1、新增耕地潜力分析

规划期内本市可开发利用的未利用地有9169.09公顷，大部分可以开发成农用地。

2．建设用地利用非耕地潜力分析

- 11 -

中山市土地利用总体规划文本

据统计，全市目前已批未建土地782.94公顷；待完善手续土地8687.9公顷，包括未建的约5212.74公顷。另外，可利用荒山坡地、废弃地128.06公顷，盘活这部分土地，可减轻未来用地压力。

二、 实现耕地总量稳中有升的主要控制指标

根据省下达指标，本市从1997年到2010年各类非农建设用地占用耕地2000公顷。通过调查核实各镇区的耕地现状数量，建成现状面积和存量土地（包括已批、已填土、推土未用）等内容，据此确定参考指标，采用数学方法把耕地指标分解到各镇（区）。

三、 主要控制措施

为了实现耕地总量稳中有升，除了合理安排用地外，更要有一系列控制措施，坚决从“开源”和“节流”两方面入手，一方面积极开发土地后备资源，通过复垦废弃地、农地整理和退鱼还耕等多种途径增加耕地；另一方面，要采用占用耕地与开发复垦挂钩的政策，挖掘用地潜力。具体措施如下：

1． 控制耕地占用措施

根据本市土地潜力分析，今后，本市非农建设应按照“严控增量、盘活存量、消化闲置、确保重点”的方针，走节约挖潜的路子，努力提高土地资源利用率。根据本市土地利用现状，市政府决定继续执行中央冻结非农建设占用耕地政策，直到2000年12月31日止，除国家、省和经市政府常务会议讨论通过的市重点项目外，不审批非农建设占用耕地项目。另外，对农村居民宅基地的审批严格把关，同时要积极做好公寓式住房试点，逐步

- 12 -

中山市土地利用总体规划文本

引导农民从单家独院走上公寓化的道路。对农田保护区管理更要长抓不懈，对擅自占用或改变农田保护区的镇区，将被冻结非农建设用地审批，并按照有关法律法规进行处理。

2． 补充耕地措施

根据省下达1997年至2010年开发、整理农业用地指标2666.7公顷的要求，本市坚持“占用耕地与开发复垦挂钩”的政策，进一步加大农用土地开发力度，鼓励各镇区、各部门和各单位、企业、公司通过充分论证和依法上报批准后，对全市“四低”后备资源进行综合性的开发和整治利用。对非农建设项目占用耕地收取耕地开垦费，专项用于市政府开荒造地，围海造田，做到用地收入与造地开支平衡。补充耕地的主要措施有：

（1）土地开发

本市有9169.09公顷未利用地作为耕地开发的后备资源。市政府十分重视后备资源的开发治理工作，各镇区、各部门为开发后备资源办示范点，积累经验，再加上农村经济结构转变，经济效益提高，对积累农业建设资金，增加农业投入，更为后备资源的开发治理创造了良好的工作基础。规划期内将开发未利用地2408.61公顷来补充耕地。

（2）土地整理

我市部分镇区的农村居民点较为分散，大部分是沿河涌布局，既浪费土地资源又难于管理。到2005年全市将对886.67公顷分散的农村居民点和废弃的砖厂进行土地整理，到2010年全市将对380公顷分散的农村居民点和废弃的砖厂进行土地整理，复垦为耕地。

- 13 -

中山市土地利用总体规划文本

（3）退鱼还耕、退园还耕

我市过去鱼塘挤占耕地现象较严重，造成耕地数量减少，规划期间，全市将对被挤占的耕地进行复垦，增加耕地面积12153.05公顷；过去几年还有一些农民将耕地变为园地，规划期间将复垦1997.63公顷园地变为耕地。

第四章 主要城镇建设用地规模

据统计，全市1997年常住人口为128万人，外来人口50万人，随着本市经济发展，技术密集型工业的不断增多，集约化、规模化的日渐体现，预测2010年，全市常住人口将达到164万人，外来人口达到717342人，据此制定出城镇建设用地规模。例如中心城区城镇人口459536人，外来人口72379人，按人均用地94平方米计算，农村人口1290人，外来人口20680人，按人均用地120.62平方米计算，得出中心城区用地规模为5265公顷；小榄镇城镇人口117115人，外来人口52618人，按人均用地91平方米计算，农村人口48325人，外来人口15033人，按人均用地108.01平方米计算，得出小榄镇用地规模为2228.9公顷；坦洲镇城镇人口46344人，外来人口31013人，按人均用地91平方米计算，农村人口19123人，外来人口8861人，按人均用地127.58平方米计算，得出坦洲镇用地规模为1060.97公顷（详见表三）。

第五章 各业用地安排

为合理利用各业用地，必须坚持以下原则：

1、控制城镇用地规模，合理、节约用地。

- 14 -

中山市土地利用总体规划文本

2、以供给定需求，以制约定布局，尽量消化盘活存量土地。

3、切实保护耕地，严格控制非农建设占用耕地。

4、依法保护和使用耕地。

根据规划确定的土地利用目标和基本方针，平衡各项用地的需求，各业用地安排是：

一、农用地

到2000年全市农用地面积达129057.78公顷；到2005年面积达128358.87公顷；到2010年面积达127997.63公顷，比1997年减少5820.22公顷，其中：

（一）耕地

为确保本市农产品的供给，规划期间必须严格控制占用耕地，通过土地开发、土地整理和退鱼还耕等措施增加耕地16080.47公顷，努力提高耕地质量，并要管理建设好全市已划定的48900公顷基本农田保护区。到2000年全市耕地面积达到57391.18公顷，其中水田面积40000公顷,旱地面积12056.18公顷，菜地面积5335公顷；到2005年全市耕地面积达到65708.61公顷，其中水田面积40000公顷，旱地面积19798.61公顷，菜地面积5910公顷；到2010年全市耕地面积达70100公顷，人均耕地面积0.042公顷，比1997年增加16080.47公顷，其中水田面积40000公顷，旱地面积23700公顷，菜地面积6400公顷。本市向来以“鱼米之乡”著称，淡水养殖业为本市重要产业之一，规划期间应严格控制占用耕地改挖鱼塘，淡水养殖水产品的总量增加应以提高单产为重点。

- 15 -

中山市土地利用总体规划文本

（二）园地

本市水果生产除了香（大）蕉外，主要有荔枝、龙眼、柑桔、菠箩等，规划期间，中山将重点发展“名”、“优”、“特”水果品种。园地面积到2000年面积为3801.34公顷，其中果园面积3747.46公顷，其它园地面积 28.58公顷；到2005年面积为2130.49公顷，其中果园2080.29公顷，其它园地25公顷；到2010年面积不低于1811.97公顷，比1997年减少3526.52公顷，其中果园面积1761.97公顷，其它园地面积25公顷。

（三）林地

进一步加强宜林荒山荒地的造林绿化和管理工作，调整林分结构，提高林分质量，使森林覆盖率提高到25.7%。林地面积到2000年为34200.56公顷，其中有林地16642.56公顷，灌木林地986公顷，疏林地1500公顷，未成林地14672公顷，苗圃400公顷；到2005年面积为34094.28公顷，其中有林地18168.28公顷，灌木林地980公顷，疏林地1300公顷，未成林地13196公顷，苗圃450公顷；到2010年不低于34050.06公顷，比1997年减少3208.71公顷，其中有林地20124.06公顷，灌木林地980公顷，疏林地1000公顷，未成林地11446公顷，苗圃500公顷。

（四）水面

对现有鱼塘进行高标准建设，建成高产鱼塘，并逐步增加优、稀、珍贵品种的养殖，充分利用好本市水面资源。水面面积到2000年为33664.7公顷；到2005年面积为26425.49公顷；到2010年，水面面积不低于22035.59公顷，比1997年减少15165.46公顷。

- 16 -

中山市土地利用总体规划文本

二、建设用地

从规划基期到2005年占用耕地和非耕地指标各1400公顷，另外，消化存量土地4349公顷，到2000年全市建设用地面积达42329.16公顷，到2005年建设用地面积达44235.13公顷；从2006年到2010年占用耕地和非耕地指标各600公顷，到2010年建设用地面积达45376.52公顷，比1997年增加8349公顷，其中：

（一） 居民点及工矿事业用地

规划期间要有效使用存量土地，提高建设用地的集约化水平，并且尽量使用非耕地，不得侵占基本农田保护区，至2000年12月31日止，除国家、省、市重点项目外，本市不新批非农建设占用耕地，居民点及工矿用地控制在31848.92公顷，比现状新增用地4480.33公顷；到2005年居民点及工矿用地达33381.15公顷；到2010年，居民点及工矿用地达34185.94公顷，比现状增加6817.35公顷。

1、城镇用地：严格控制城市建设用地规模，合理安排城镇发展必要用地，到2000年市镇两级中心区用地达11553.37公顷；到2005年市镇两级中心区用地达13814.85公顷；到2010年全市城镇人口达到1285650人，外来人口717342人，人均用地91.14平方米，市镇两级中心区用地将达到16521.81公顷，比现状增加6291.83公顷，其中占用耕地564.21公顷。

2、农村居民点用地：随着城市化水平提高，农村常住人口相对减少，用地规模也要适当缩小，到2000年面积达6389.64公顷；到2005年面积达6353.66公顷；到2010年控制在6264.42公顷以内，比现状减少454.2公顷，全部整理成耕地，人均用地114.89

- 17 -

中山市土地利用总体规划文本

平方米（农村人口包括外来人口134819人）。坚决按照中央关于农村居民每户只能有一处不超标的宅基地的要求，多出部分要依法收归集体所有。

3、独立工矿用地：工业是本市经济支柱。规划期间，全市进行产业结构调整，采用新科技，发展集约经济，提高土地利用率。到2000年独立工矿用地达13572.48公顷；到2005年独立工矿用地达12879.22公顷；到2010年，独立工矿用地达11066.3公顷，比现状增加989.78公顷，其中占用耕地848.49公顷。

4、特殊用地：本市通过保护现有旅游景点，挖潜开发新景点，同时，美化绿化城区环境，完善各项配套设施，吸引大量国内外游客。到2000年特殊用地面积达333.42公顷；到2005年特殊用地面积达333.42公顷；到2010年，保持特殊用地333.42公顷，比现状减少10.07公顷。并有计划逐步开发翠亨－五桂山风景名胜区，控制范围355平方公里。

（二） 交通用地

交通是国民经济发展的基础，应该适应社会经济发展规模。到2000年交通用地面积达3015.26公顷；到2005年交通用地面积达3269.66公顷；到2010年全市交通用地面积达3606.26公顷，规划期末比现状增加1412.31公顷，主要用于城区二环路和镇（区）级公路。今后，各类交通建设应注意节约用地，尽量不占用耕地。

1、公路

为使公路建设适当超前于社会经济发展，本市公路网应进一步完善和发展，到2000年规划增建市级公路5条，占地318.62公顷，主要有南沙公路占地110.3公顷、沙坦公

- 18 -

中山市土地利用总体规划文本

路占地72.8公顷、细窖至沙朗公路占地86.9公顷等；到2005年规划增建市级公路3条，占地254.4公顷，主要有东环线占地130公顷等；到2010年，规划增建市级公路5条，占地面积336.6公顷，主要有新港疏港北线占地88.4公顷、西环线占地72.8公顷、二环路占地104公顷等。另外规划期间计划增建国道、省道4条，主要有广珠、中江高速公路等，占地418.63公顷（详见表六）。

2、农村道路

本市农村基础设施建设已初具规模，规划期间面积保持在579公顷，今后重点要提高农村道路质量，搞好农村道路配套建设，逐步形成网络，改善耕作区交通条件。

（三）沟渠

规划期间沟渠面积未发生变化。

（四）水工用地

规划期间重点加固现有大、中型水利设施，建设一批防洪防涝设施。“九五”期间新建东、西河口和小榄电排站，彻底解决中顺大围内（含城区）的排涝问题，将占用耕地119.3公顷。

三、未利用地

到2000年未利用地面积达8627.52公顷；到2005年未利用地面积达7420.46公顷；

- 19 -

中山市土地利用总体规划文本

到2010年未利用地面积达6640.31公顷，比现状减少2528.78公顷，应尽量做到综合利用以提高利用率，有计划地开发未利用地资源。

第六章 重点用途区及管理措施

在全面落实规划用途区布局的基础上（详见“中山市土地利用规划图”），对以下几种用途区实行严格控制。

一、耕地管制区

耕地管制区包括基本农田保护区和一般耕地区。

（一）基本农田保护区

根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《基本农田保护条例》，市政府成立基本农田保护区领导组，在全市划定了基本农田保护区48900公顷。为保障全市经济发展对粮食的基本需求，切实保护本市48900公顷保护区，主要措施有：

1．稳定基本农田保护区，镇级土地利用总体规划中要落实基本农田保护区的面积和分布，严禁侵占农田保护区。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

2．政府应下定决心搞好农田水利基本建设。上级和本市有关农田基本建设投资及扶持

- 20 -

中山市土地利用总体规划文本

粮食生产的资金、物资、农业基金等，应优先安排投入本区，把基本农田建设同地力培肥、中低产田改造等结合起来，不断提高基本农田质量，以便更好地提高粮食生产水平。

3．建立必要措施。除已制定的基本农田管理条例，实施办法外，主要实行严格的农用地转用许可制度。

（二） 一般耕地区

主要管理措施：

1．应优先保证水稻、蔬菜生产发展的用地需求，不得盲目占用或弃耕。

2．分布在一般耕地区的农村居民点用地，不在土地整理范围的，要充分利用居民区内空地或旧宅基地进行开发。

3．有江、海堤围的镇区临干堤内外坡角的鱼塘，应逐步改为旱作地。

二、园地中名、优、新品种种植园区

主要管理措施：

（一）制定好水果发展规划，加强水果基地建设。

（二）加强对优质、高产果园保护，非农建设不得随便占用。

- 21 -

中山市土地利用总体规划文本

三、林业用地区

主要管理措施：

（一）搞好林地规划和建设，加强现有林木的管护，逐步发展以阔叶林为主的南亚热带季风常绿叶林，并建成多树种、多层次、多色彩、多功能的森林生态系统。

（二）加强城乡绿化，美化全市环境。

（三）加强护林防火、森林病虫害防治和防止乱砍滥伐的林业“三防”体系建设。

四、居民点和独立工矿用地区

（一）城镇、农村建设用地的管理措施：

1．城镇建设用地实行新区开发建设与旧区改造相结合，搞好各项基础配套设施。新区开发统一规划 、配套建设；旧城区改造按成片、成线进行综合改造。

2．必须按照土地利用总体规划和城市规划合理、节约配置土地，中心城区、镇（区）中心区控制人均90.14平方米以下。

3．农村村民建设住宅使用本村所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议讨论同意，镇人民政府审核后，报市人民政府批准。

- 22 -

中山市土地利用总体规划文本

4．农村村民一户只能拥有一处宅基地，有条件的地区，应当充分利用荒坡地作为宅基地，推广农民公寓式住宅。农村居民点用地控制在人均114.89平方米以下。

（二） 工业建设用地管理措施：

1．工业区实行统一规划，统一开发，统筹安排区内生产、交通、生活等基础设施，以避免重复建设。

2．严格执行建设用地审批制度，优先使用闲置地，工厂用地规模严格按照有关工业规范予以确定。尽可能降低厂内非生产用地的比例。

3．工业建设首先应考虑使用山岗丘陵地，不占或少占耕地。

4．工业用地应进行挖潜改造，尽量提高工业用地利用率。

五、特殊用地区管理措施

区内有长江水库、中山温泉、翠亨村、菊城（小榄）、石岐等旅游区，为了进一步改善地区的生态环境，2001年到2010年将以中山温泉为中心的2000公顷土地规划为自然保护区。主要管理措施：

（一）全面搞好旅游区规划建设与管理，充实旅游景点，避免重复建设。

（二）加强区内自然景点保护，水库库区内保护好水质。

- 23 -

中山市土地利用总体规划文本

（三）加强宣传和制定相关政策，鼓励社会各界积极参与建设。

第七章 实施规划的政策措施

一、本规划经市人民政府审核并上报省人民政府批准后具有法定效力，由市人民政府颁布纳入国民经济和社会发展计划严格执行。

二、本规划是全市区域内土地利用的最高层次规划。各镇（区）土地利用总体规划的编制、修编必须严格按照本规划提出的土地利用目标，各项用地分解指标予以落实，市各用地部门应根据本规划编制和修订本行业的土地利用专项规划。

三、全市中期和年度土地利用计划要依据本规划和省政府下达的土地利用年度计划制定，并由市政府将计划指标逐级分解下达。没有农用地转用计划指标或超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地，未严格执行建设占用耕地补偿制度或没有完成土地开发整理计划指标的，核减下一年度的农用地转用计划指标。

四、建设占用土地，应符合本规划和土地利用年度计划。申请建设用地的单位和个人须持市土地行政主管部门核发的《建设项目用地预审报告书》办理立项审批和规划许可手续，并提出建设用地使用申请，经土地行政主管部门批准后组织供地方案的实施。涉及农用地转为建设用地的，由市人民政府统一办理农用地转用报批手续，报批时由市人民政府土地行政主管部门拟定农用地转用方案，报省人民政府土地行政主管部门批准。

五、通过建立和实施对各类专项土地利用规划的审核制度，对重大建设项目用地的布局和规模的预审制度，对改变土地用途占用基本农田保护区和农用地转为非农用地的转用

- 24 -

中山市土地利用总体规划文本

规划许可制度、对非农建设占用耕地与开发复垦挂钩制度等一系列规划管理措施，使规划的各项指标在土地管理中得到落实。

六、通过深化土地使用制度改革，逐步健全和完善土地使用权出让、转让、出租、抵押制度。利用地价来调节土地利用，调整各方面的用地需求，使之符合规划的要求。

七、制定和完善土地管理与实施规划的有关政策法规，从法律上保证规划的贯彻实施，实行耕地保护目标责任制。

八、加强土地利用动态监测，及时掌握规划实施情况，保证规划实施。因客观情况变化或实际需要对规划进行部分修改补充完善的部门，应按规划审批程序履行报批手续。

九、做好规划宣传和违反规划查处工作，广泛开展土地利用规划的宣传教育，增强全民土地忧患意识，使广大干部群众了解规划内容，认识执行规划的意义，提高执行规划的自觉性，同时，依照有关法律严格查处违反规划的行为。

附 件(一)

中山市各类非农建设用地的安排

以及用地指标的分解

在本次规划中，我市严格按照“严控增量，盘活存量，消化闲置，确保重点”的方针，合理安排各类非农建设用地，首先根据我市实际，继续冻结全市非农建设占用耕地审批(除

- 25 -

中山市土地利用总体规划文本

国家、省及市重点项目外)，直至2000年12月31日。其次，根据省下达我市规划期间非农建设占用耕地指标不超过2000公顷和省国土厅同意我市非农建设占用非耕地不超过2000公顷的要求，科学地将指标分解到镇（区），并充分体现在本次规划当中。下面，将详细论述本市各类非农建设用地的安排以及用地指标的分解：

一、严格控制各类非农建设用地规模，合理安排各类用地。

规划期间，我市新增非农建设用地8349公顷（包括城镇及工矿用地、交通用地和水工用地），其中占耕地、非耕地各2000公顷，另外，消化存量土地4349公顷。

1、规划期间，建设用地占用耕地指标2000公顷，占用非耕地指标2000公顷，通过土地整理，把1266.67公顷废弃的砖厂和分散的农村居民点整理成耕地，土地开发面积2408.61公顷，确保耕地总量动态平衡。

（1）应进一步加强中心城区用地建设

过去制定城市化水平中，总与经济水平存在着简单的整合关系，从而制定了一系列脱离实际的高指标与高速化进程。近年来，珠江三角洲农村地区普遍出现了“农村城市化”，乡镇企业大量涌现，乡镇建设用地快速增长，势头远超中心城区，造成农村赶超城市的表面现象，但这只是一个过渡阶段，由于无计划的征用和过量出让土地，大量的重复投放项目，造成了土地浪费、环境污染、资源掠夺式开发。因此，在今后城市化转移人口当中，还应选择中心城区，通过适当的控制城市化转移空间与速率，不但可以发挥大中城市的效益优势，而且达到建设用地总体集约使用效果。

- 26 -

中山市土地利用总体规划文本

在1997年，中心城区人口只占全市人口的18.63%，2010年预计中心城区人口达46万，占全市人口的28.09%，在规划期间，我市新增居民点用地达5837.74公顷。中心城区用地面积50平方公里，严格控制中心城区人均用地面积在94平方米/人以内。因此，大力发展中心城区用地，大量吸收农村及外地人口，才能发挥城市产业的空间聚集效应。

(2)镇区中心区用地应该加以发展，最终达至城乡协调发展

农村的发展与城市发展息息相关,过去长期计划经济下,城市与农村之间就象隔开一道闸门,由于政策所限,农民只能在小城镇从事特定服务业,八十年代开放后,农民可以自由进城，城市工业和人才也可以向乡镇扩散，有效地解决农村过剩劳动力的问题。今后，农村经济从劳动密集型向技术密集型转变，仍然是一个较长期的发展过程，中心城区在大量吸收高技术、高素质的人才的同时，其他大量人员可能转移到农村的劳动密集型企业工作。城乡差别仍然在一段较长时期内存在。所以在用地安排上，既要控制，又不能统死；既要提高闲置土地的利用率，搞活二级市场，又要适当安排新增用地，规划期间，本市镇中心区人口将增加64.5万人，新增镇区中心区面积3756.11公顷，控制镇级中心区人均用地面积在91平方米/人以内。

(3)严格控制农村建设用地

过去，农村建设杂乱无章，近年各镇区编制及实施城镇建设规划，通过改造旧村，建设新村等一系列工程，使农村城镇发展进入新阶段，规划期间，土地整理将是实现土地集约的必由之路，通过解决沿路建设、沿河建设、分散建设等问题，并对耕地灌溉、防洪水利设施进一步完善，将使农村建设健康有序地发展。通过土地整理，预计农村建设用地有所减少，规划期间将减少454.2公顷，人均用地面积控制在114.89平方米以内。

- 27 -

中山市土地利用总体规划文本

(4)严格控制独立工矿企业用地

工业开发区理论上能够实现工业规模化，工业区必须配套居住、服务等各项建设，往往使工业区与居住区重复建设，加上大部分工业区存在大量闲置用地，因此，规划期间独立工矿用地应严格控制，尽量消化闲置用地，独立工矿企业用地将增加989.78公顷。

2、应该周详考虑交通用地安排。

为适应我市经济的进一步发展，交通建设应进一步加强，公路网应进一步完善，但由于非农建设占用耕地指标的限制，不可能完全按照交通局的交通规划安排用地。所以，用地指标要认真安排在重要的项目中，其他项目尽量使用非耕地，另外，要考虑把部分市级公路与区域性公路相结合。争取市以上立项，既避免了重复建设，又减少使用指标。规划期内新增交通用地1412.31公顷。

二、科学分解用地指标，公平合理利用土地。

我市调查核实了各镇的耕地现状，现状建成面积，存量土地（包括已批、已填土、已推土未用）等内容，并确定耕地系数、建成区面积系数和存量土地系数，其中耕地系数等于各镇人均数比全市人均数，其他两项系数等于全市人均数比各镇人均数，最后将三项系数求和得到综合系数，再用各镇综合系数比全市综合系数，得到百分比，将省下达非农建设占用耕地指标按百分比分配到各镇区。

其中，人均耕地指标说明了建设用地可利用潜力，人均耕地越少，可利用潜力越少，如沙溪镇，现存耕地多属于基本农田保护区，人均耕地面积只有0.69亩/人，可利用潜力

- 28 -

中山市土地利用总体规划文本

极少，所获得分解用地指标较少。人均非农用地指标反映集约化程度，亦间接反映经济发展状况，如小榄镇人均建设用地只有114.26平方米/人（各镇平均值为182.03平方米/人），这反映小榄镇建设集约化程度较高，所获得分解用地指标较多。人均存量土地指标反映各镇区闲置用地情况，闲置用地越多，将获得分解用地指标越少。

通过综合系数（各分解系数之和），就能公平合理地分解出各镇区非农建设占用耕地指标，避免人为影响结果，经过分析，分解结果与实际相符合。

根据我市园林地多集中在中南部地区的实际，按照以下标准把非农建设占用的非耕地指标分解到各镇：（1）平原地区的镇在用地过程中占用耕地指标较多，占用非耕地指标较少，因而在分解非耕地指标时以各镇耕地指标的50%进行分解；（2）中南部丘陵山地较集中的镇除按50%分解非耕地指标后，剩下的非耕地指标再按该镇的经济发展前景有侧重地进行补充。

考虑中心城区和火炬高技术产业开发区是我市经济发展的重心，在分解耕地、非耕地指标时便有所侧重。同时，通过各类功能用地的使用情况对比，按公共事业用地占总指标的22%，工业用地占总指标的50%，商业住宅（含村民住宅）占总指标的28%的标准对各镇和火炬区的用地指标进行了分解。

以上几个方面，具体说明了本市安排用地指标的依据与方法。希望通过客观、科学地安排各项用地，能够对本市未来用地发展作出正确的预测。

附 件(二)

- 29 -

中山市土地利用总体规划文本

编制中山市土地利用总体规划

方案说明

一、目的

土地利用总体规划（以下简称规划）是科学、有效地管理土地的依据。这次规划修编更是国家加强土地宏观管理的重要举措，修编具有重要的目的，具体表现为：

1、通过规划修编，全盘考虑、统筹兼顾及合理安排用地，才能使国民经济和社会可持续发展得到保障。

2、通过规划修编，本市土地开发利用从粗放型逐步向集约型过渡，提高土地利用率，消灭闲置用地。

3、通过规划修编，政府更好地对土地市场实行宏观控制，保证市场供求平衡，确保农业用地的稳定。

二、编制过程

中央、国务院中发[1997]11号文件下达后，国家土地管理局对全国各类用地情况作了一系列的清查、核实工作。接着召开了全国土地管理工作会议，明确了新思路、统一了新要求以及布置了工作。中山市国土局根据上级会议的布署，对具体程序和时间作了安排：1997年9月～10月为准备阶段，成立规划修编领导小组，修编工作办公室，制订修编工

- 30 -

中山市土地利用总体规划文本

作方案，落实修编经费，搜集基础资料进行分析、研究，确定分解指标；11月，传达贯彻省土地规划管理工作会议精神，举办规划修编培训班，开展镇（区）级修编工作；12月，市镇（区）级修编工作全面同步进行；1998年2月，镇级修编文本和表格基本完成，并进行数据汇总，完善市级数据。同时着手编写规划文本与规划说明，完成修编工作。随即征求有关部门意见，作出协调及修改，最后形成《送审稿》。7月与省规划文本相衔接，对我市规划进行调整、修改，10月部署各镇(区)规划按市规划修改后的要求完成修改，11月完成市规划图纸描绘。12月报省国土厅初审通过后，由市政府行文按照规划成果要求上报省政府审批。

三、编制依据和原则

这次规划修编是根据中央[1997]11号文件和有关法律法规展开的。它紧密地结合了中山市国民经济和社会发展“九五”计划及中山市1997～2010年经济社会发展规划，并尽可能与《珠江三角洲经济区现代化建设规划纲要》相衔接。

规划年限为1997～2010年，以1997年土地详查变更数据作为规划基数。

本市土地利用安排原则：

1、在供给引导和制约需求的前提下，坚持统筹兼顾，合理安排。

2、坚持占用耕地与开发、复垦挂钩的原则。

3、兼顾社会效益，经济效益和生态效益，坚持局部利益服从整体利益，眼前利益服从

- 31 -

中山市土地利用总体规划文本

长远利益。

4、坚持政府决策与公众参与相结合的原则。

5、坚持宏观与微观相结合的原则。

6、坚持因地制宜，切实可行的原则。

四、主要任务

中山市土地利用总体规划是全市范围内土地宏观调控的重要手段，是今后年度计划用地的重要指南，具有十分重要的地位，其具体任务表现为：

（一）全面落实省下达的各项指标。

省下达给我市1997年～2010年非农建设占用耕地指标为2000公顷，开发农业用地指标2666.67公顷。根据“供给决定需求”的原则，把其中2000公顷指标科学地分解到各镇（区），2666.67公顷指标将由市政府统筹安排，鼓励各镇（区）、各部门、各单位、各企业公司进行开发。另外，省同意我市到2010年利用非耕地指标2000公顷，该指标在分解到全市各镇(区)的基础上将重点下达在山地较多的镇区进行综合开发。

（二）严格控制非农建设占用耕地，积极消化、盘活存量土地。

这次规划修编按照“严控增量，盘活存量、消化闲置、确保重点”的方针，走节约挖

- 32 -

中山市土地利用总体规划文本

潜路子，努力提高土地资源利用率。各镇（区）建设用地坚持消化盘活存量土地，充分利用非耕地。根据本市实际，市政府决定继续冻结全市非农建设占用耕地审批（除国家、省、市重点项目外），直至2000年12月31日止。

五、编制方法及其重要特点

（一）野外调查与室内分析相结合。

为了摸清本市土地资源情况、利用现状和开发潜力，在掌握土地详查资料的基础上进行野外调查、填图和校对已有图件，然后根据各部门提供情况、数据和野外调查资料进行室内分析。室内分析主要是整理资料和分析资料，以及编制图件。

（二）按照省下达非农建设占用耕地指标，用“综合分析”方法，确定各镇的用地分解指标。

调查核实各镇区的现状建成面积（由于有大片农村居民点被镇区中心区包围，所以将这部分农村居民点面积和人口纳入镇区中心区统计），存量土地（包括已批、已填土、已推土）等内容，并确定耕地系数、建成区面积系数和存量土地系数，其中耕地系数等于各镇人均数比全市人均数，其他两项系数等于全市人均数比各镇人均数，最后将三项系数求和得到综合系数，再用各镇综合系数比全市综合系数，得到百分比，将省下达非农建设占用耕地指标按百分比分配到各镇区。

（三）综合协调部门用地平衡。

- 33 -

中山市土地利用总体规划文本

根据安排用地原则，土地利用法规，社会发展需求和土地供应可能性综合协调各部门用地。

1、按安排用地原则。优先安排基础设施用地。

2、按法规确定用地数量原则。其中基本农田保护区、非农建设占用耕地非耕地和开发新增耕地等指标均确定，城乡用地规模（即中心城区94平方米／人，镇(区)中心区91平方米／人以下，农村居民点用地115平方米／人以下）亦作了控制。

本次修编的主要特点：

1、以国家、省政策和法规为指导。

2、与地方实际相结合，明确用地面积及范围。

3、现代化手段与常规方法相结合。

六、有关规划内容的几点说明

（一）土地利用现状和土地利用现状图。

本次修编是以1997年土地详查数据作为规划基数。市级土地利用规划图系由解放军总参谋部测绘局1986年印制的1/5万地形图作为基础图，利用全市1/1万地形图（广东省国土厅1995年航测出版地形图）补充修编。把基本农田保护区范围、市、镇中心区范

- 34 -

中山市土地利用总体规划文本

围和农村居民点及工矿用地范围等图斑划分出。

（二）部门用地需求考虑的主要因素。

这次修编是在保证本市耕地动态平衡基础上，严格控制非农建设占用耕地。所以，协调好农业用地与非农业建设用地矛盾是最重要的环节。

1、农业用地

农业用地的减少直接影响到人民粮食的自给，过去大量圈地，已使这一问题更为严峻。中央[1997]11号文颁布，明确指出要切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡。另外，农业用地也是重要的生态环境建设用地，它是构成城乡协调，建立区域经济—生态良性循环的关键用地。作为现代化城市，更应考虑有充分的农业腹地为依托。

2、非农建设用地

在非农建设用地中，除了关系到国计民生的基础设施建设应优先考虑外，其他居民点及工矿用地，应充分挖掘潜力，尽可能利用非耕地。中山市市镇两级中心区严格控制在94平方米／人以内，农村居民点用地控制在115平方米／人以内。

七、实施规划的注意事项

在实施规划中，应注意以下两点：

- 35 -

中山市土地利用总体规划文本

1、注意各项指标落实，切实不能超标。

2、应注意内部挖潜，除了必要基础设施用地外，应注意开发的速度和效益，做到征用一片，建设一片。

- 36 -