推进土地承包经营权流转发展适度规模经营

党课教案

推进土地承包经营权流转

发展适度规模经营

授课人：XX县XX乡（镇）党委书记 XXX

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推进土地承包经营权流转

发展适度规模经营

本课对象：农村基层广大党员、干部和群众。

本课目的：通过本课的学习，使农村基层广大党员、干部和群众全面深刻地把握党的十七届三中全会《决定》提出的“推进土地承包经营权流转”的重大意义，明确推进土地承包经营权流转、发展适度规模经营的途径和措施，从而把这一农村改革和发展的重大战略落到实处。

本课时间：半个小时

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”把土地承包经营权流转作为“市场”来看待，是在农村土地制度改革方面取得的重大突破，为破解农村改革以来经营规模细小难题、发展现代农业必须的适度规模经营指明了方向。

要深刻领会农村土地承包经营权流转、发展适度规模经营

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的重大现实意义，必须从农村土地承包经营权流转的基本含义和历史背景入手。

一、 土地承包经营权流转的基本含义和历史背景 (一) 土地承包经营权流转的基本含义

党的十七届三中全会《决定》规定：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平”，“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体服务功能，培育农民新型合作组织，发展多种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益连接机制，着力提高组织化程度”，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”

这“一个长久不变”、“两个转变”、“一个允许”、“三个不得”是新形势下，农村基本经营制度的完善和创新，加快改造传统农业、发展现代农业的客观要求。学习这些关于土地流转

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和适度规模经营的制度性政策，从认识层面上，应把握住两个要点：

一是在土地承包关系长久不变的前提下，要完善土地承包经营权权能。土地承包经营权作为用益物权，是一种产权，这在《农村土地承包法》和《物权法》都作了严格的法律界定，不得损害。现在的问题是我们相当一部分干部和基层的同志对这个问题的认识虚置化、空洞化、边缘化。所谓虚置化就是认为一、二轮承包都有期限，到期还要调整，所以长久不变的观念没有真正树立；空洞化就是对承包经营权的内涵和权能不甚知晓，总想从这种农民拥有的物权中挤点什么，捞点什么，所以损害行为不断发生；边缘化，就是在农业农村工作中，总存在不充分维护农民的土地承包经营权益的现象，总是用强制、强推、强压的办法开展工作，不顾及对农民承包经营权的维护和尊重。

土地承包经营权既然法律明确为物权，是一种产权，首先要确权，要依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利。只有在确权和权能保障的前提下，土地承包经营权作为农民的生活保障，作为农业生产要素才能够得到落实。我国的现代化过程在某种意义上说就是土地增值和土地资本化的过程。而农村土地增值和资本化，主要通过两个市场来实现，一个是建设用地市场，一个是土地承包经营权流转市场。允许土地承包经

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营权合理流转，是党的一贯政策。自农村改革以来，在有关法律政策中，党中央一直是把土地承包和承包经营权流转放在一起讲的，并且强调依法、自愿、有偿是承包经营权流转的基本原则。这些年流转市场为何发育不起来，主要是土地承包经营权不够明晰和稳定。当然，农村劳动力稳定转移就业相对缓慢和农业适度规模经营主体发育不足，市场拉动力不强，也影响土地承包经营权的流转。目前许多地方正在积极探索土地经营权流转的有形市场，有的地方已经成型，机制正在完善。其关键是土地规模经营主体竞争力的培育和规模经营的效益。尽管农户是流转的主体，但流转价格的提高，根本还在市场的发育程度，尤其是经营的效益。

二是发展适度规模经营问题。这个问题，是邓小平同志在上个世纪90年代提出来的。他指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程”。这就是邓小平同志关于农业改革发展“两个飞跃”的思想。适度规模经营问题，是我国发展现代农业中必然遇到，也是迟早要解决的一个问题，是农业改革和发展必须要迈过的一道坎。我国有2亿4千多万

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农户，耕地目前直逼18亿亩的底线，人均1.4亩，农业户均只有7.5亩，经营规模少于日本，有学者称微型农业。“家家包地地不多，户户务农各干各”，这种格局是典型的小规模低收益。这也是提高资源利用率、土地产出率、劳动生产率，发展现代农业的明显障碍。这是个不争的事实。随着市场经济的发展，特别是参与国际市场竞争，没有适度规模，生产成本降不下来，产出率就不会高；没有规模，生产标准上不去，产品质量安全水平上不去，竞争力就不强；另外没有规模，要素投入就没法集约，劳动生产率就不会高。所以在适度规模问题上应该也是“大发展、小困难，小发展、大困难，不发展、最困难”。

当然我国的基本国情，决定了农业经营规模要适度。我国人均1.4亩，就是把100个人的地都转给一个人种，与南北美洲、澳洲等比，也称不上什么规模，但你却要解决另外那99个人的就业和生计问题。所以规模要适度，形式要多样，最重要的条件就是农村富余劳动力要转移出来，二、三产业的稳定就业要充分，农民的增收渠道要拓宽，农业生产的要素市场要发育充分，农业规模经营主体培育要充分，只有这样才能实现“多数的农民不种地，少数的农民多种地”，使农业职业化，提高农业经营集约化、组织化水平。所以实行土地流转，发展适度规模经营，是现代农业发展的客观现实要求。

（二）土地承包经营权流转的历史背景

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农村土地制度历来反映国家阶段内意志倾向，农村土地流转标志着党和国家优先农业政策的一贯性。土地是农民赖以生存的重要生活资源，在不同的历史时期有着不同的产权制度和经营模式，其社会背景大多与国家的政治、经济需要密切相关。新中国成立后，束缚农民2000多年的封建土地所有制宣告终结。新中国成立后，国内相继实行了“耕者有其田”的农民私有制、计划体制下的集体所有制。30年前，党的十一届三中全会吹响的改革号角率先在农村取得突破。到1985年，在党的解放思想、实事求是的思想路线指引下，我国确立了以土地家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一体制因为能够适应农业生产经营的特点，已经成为我国农村的基本经营制度。但我们必须清醒地认识到，他并非完美无缺。受人多地少、农村人口比重过大等客观因素影响，集体内部按人口多少平均承包土地的基本做法，已严重制约了农业经营效益的提高，不利于现代农业的发展。随着工业化和城市化水平不断提高，农民在就业和收入方面的选择越来越宽。一些农民的收入开始脱离农业转向非农产业，而另外一些农户则希望扩大农业经营规模，提高收益。这样，在农户之间就产生了土地承包经营权流转的客观要求。

二、 土地承包经营权流转的重要作用及现状

要推进农村土地承包经营权流转，发展适度规模经营，必

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须了解其重要作用及现状。

（一） 推进土地承包经营权流转的意义

党的十七届三中全会把走中国特色农业现代化道路作为农村改革发展的基本方向，而推进土地承包经营权流转的重要意义在于发展现代农业。

1、要发展现代农业，必然要求农业的适度规模经营。家庭承包经营虽然可以解决单位面积土地的产出效率问题，却无法解决农户的经营收益问题。进入新的历史阶段，我国农村劳动力转移步伐加快，农业从业人员减少，整体素质趋于降低。在这一背景下，发展适度规模经营已经成为我国农业增长的客观要求。

2、适度规模经营可以在土地承包关系不变的前提下实现。通过适度规模经营，可以提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力和可持续发展能力，从而提高农业的经济效益，增加农民收入。因此，在稳定和完善土地承包关系的基础上，通过土地经营权流转，发展适度规模经营，是下一步农村土地制度创新的重点。

（二）当前我国土地流转存在的问题

《决定》之所以提出推进土地承包经营权流转，发展适度规模经营，是为了解决当前我国土地流转存在的问题。

1、土地流转率逐步提高，但比重仍然不大。由于受到种种

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因素的制约，农村土地承包经营权流转市场还不完善，土地流转率虽逐步提高，但所占的比重仍然有限。

2、土地流转形式逐步多样化，但土地流转程序不规范。随着形势的进一步发展，租赁、有偿转包、股田制、土地股份合作社、土地托管等便于土地规模经营的市场化流转方式成为主要形式，流转的目的也有减负转为增收。但在流转形式多样化的同时，存在着程序不规范的种种问题。

3、土地流转逐步规模化，但土地流转市场化程度不高。近几年，由于农村劳动力转移和种养大户、合作社的大量涌现，农村土地流转出需求和土地转入需求的增加，促进了农地流转向规模化发展。同时，我国的农村土地流转市场尚未形成，农地流转市场化程度不高。由于我国尚未建立起按市场化流转价格体系，在土地流转过程中，土地定价为一个突出问题。

三、如何推进土地承包经营权流转，发展适度规模经营 推进土地承包经营权流转、发展适度规模经营，涉及农村改革的方方面面，是一项长期而艰巨的工程。

从推动工作的操作层面上看，当前主要应抓好以下几个方面： 首先，解放思想，大力宣传，尽快提高广大干部和农民群众的认识，认清粗放经营的弊端，为增加农民收入，保障主要农产品供给，提高实现“两个转变”的自觉性。当下有三种不正确的认识需要端正：一是有相当一些干部认为：“土地流转靠

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自愿，推动快了惹祸端”。这种认识只是从表面上看到一些条件的制约，如劳动力转移不充分，市场环境不完善，主体培育不成熟等，但他们没有从本质上看到农业产业发展的新需求，而是消极等待条件的成熟，这是不正确的。推动工作不应只靠等待，还应靠创造，靠发动，靠宣传催生，靠使农民认识到“两个转变”的好处，充分调动他们自愿流转的积极性。二是有的基层干部认识滞后，有的说，土地自由流转最省事，有无合同不碍事，干部操心是多事，这说明乡村干部在推动这项工作上的认识上有误区。主要是责任心不强。“土地分到户，滋了村干部，不派粮和款，工作歇半年”，这是实行家庭承包和取消农业税后一些干部心中的失落心态，也是目前农村土地流转不成规模，流转不规范，缺乏正确引导和组织的主要原因。三是农民的认识跟不上。有的农民说：“土地是命根儿，种地有粮吃，打工能争钱，钱粮保平安”，作为一种朴素心态这是无可厚非的。但是由于比较效益的问题，种粮效益低，成本高，所以青壮年进城务工的积极性高，就导致出现留守农业；农业从业人员老龄化，低素质化，于是本来精耕细作的农业传统就让位于粗放经营；同时也由于有良种、化肥和农机作业使种粮简单了，种地的基本收益还守得住，所以就导致农业的兼业化成为眼下的常态，“想多种的种不上，不想种的丢不开”，不温又不火，成为新障碍。还有的直截了当说：“不想不种田，不想多种田，只

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种口粮田”。

我国农村经济体制目前正处在向市场体制的转换中，由于市场化不充分，所以农村发展的许多工作离不开各级党委、政府的推动，而推动首先要发动宣传，因此，目前提高广大干部群众对推动土地承包经营权合理流转的认识，充分调动自觉性和积极性是第一位的。

其次，尽快建立以县为单位的农村土地流转有形市场，健全土地流转管理服务体系。有形市场主要是交易平台，在县、乡两级建成服务网络。有形市场要依托农村土地承包管理机构。市场的完善首先是服务流转的各种要素要全，如流转的信息采集与发布系统；提供指导价，服务竞价；指导合同的签订与鉴证以及风险保障等。要统一工作流程：以村会计为信息联络员，流出、流入方都要填申请登记，进乡信息库，然后在市场（中心大厅）显示屏公布；有意者可自由，也可由中介服务组织引导洽谈协商，达成一致意见的，即用标准合同文本签约。在管理服务上，要把规范流转放在第一位，坚持依法、自愿、有偿的基本原则。同时要牢固树立“三个不得”的要求，即“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。另外，在探索农村金融体制改革中，应排除把农民土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。这是《担保法》规定的，因为这些是农民生活的必

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需品，是农民最后的生存保障，不能拿走，根本原因是我们的社会保障体系不完善，必须避免农民失地、失业、失住房，以维护农村社会和谐稳定。流转中的矛盾纠纷调解仲裁，加强合同管理，以及政策法规咨询等也是管理的重要内容。 第三，转移农村富余劳动力和扶持规模经营主体的发育。推动土地流转的一个重要条件就是富裕劳动力有效转移，拓宽就业增收渠道。十七届三中全会决定有个重要的“三业”提法，即“统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业”。许多实践经验证明，人力资源市场与土地流转市场是相辅相成、相得益彰的。当前应进一步加大对劳动力转移的培训引导力度。

土地市场化流转，从目前看，真正的拉动力在规模经营主体的经营能力及经营效益，只要有效益，土地经营主体的数量扩张和质量提升才会走上正轨，并加快速度。所以，必须在大力发育优势产业、特色主导产业的同时，大力培育农业规模经营主体。从目标发展情况看专业大户仍然是规模经营的主体。专业合作社正在快速发育，最近华东地区一些土地股份合作社的发展势头也很好，方兴未艾。其突出的特色是效益好，能保证农民有三个方面的稳定收入：即地价款，效益分红和工资收入。但也有几种倾向需要注意，即：地价以种粮收益为基础；

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经营结构以高效经济作物和设施农业为主，非粮化突出；前期投入较大，起步要靠大户和龙头企业带动。但这个方向很好，值得推动。

第四，加大扶持力度，出台扶持政策。当前制约土地流转的因素，除了认识和劳动力转移等外部因素外，就流转市场环节的内部因素看，主要有三点：一是流出方对流转价格要求高，但目前流转价格基本是以种粮收益为基准；二是流入方要求流转土地成方连片、不断垄，并要求期限长且稳定；三是服务环节要规范，要保障。而要解决这三个方面的问题，单靠市场机制，一是速度慢，二是农民的权益得不到保障。因此政府必须就这三个方面给予适当扶持。关于流转价，目前一些省份是补流入方，以减少其在流转上的投入。但作为流转引导应在双方协商价的基础上再补流出方一部分，这样可起到加大引导牵动作用。关于对流入方，即规模经营主体，主要应从产业上扶持，如种子、农机、标准化、产业化项目等。关于服务保障，主要是有形市场建设，这属于公共服务范围，理应由政府财政负担。全国经验都说明，当前政府扶持是推动流转的重要动力。所以各级各有关部门要提高认识，尽快采取措施，出台扶持政策，加大引导力度。

第五，加强管理服务体系建设。首先要稳定完善农村基本经营制度，确保现有承包关系稳定并长久不变，解决二轮土地

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承包遗留问题，严格做好承包地的使用权登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民承包地的占有、使用、收益等权利。严格遵循“依法、自愿、有偿”原则，和“三个不得”规定，规范流转程序，依法化解矛盾纠纷等。 同时，要以建立土地流转有形市场为抓手，以农村土地承包管理机构为依托，健全省、市、县、乡四级管理服务体系，建立以农村会计兼土地流转信息员为基础，以各级土地承包管理机构为支撑的服务体系队伍，确保稳定承包权，搞活经营权，保障收益权。

在服务体系建设上，要保证运转，也要适当投入。不光要有章程、理事，有人管事，还必须有钱办事，不然运转就受影响，管理服务就难以做到位，从而影响整体工作的推动和发展。总之，当前推动农村土地经营权流转，发展适度规模经营，要靠认识发动，市场拉动，扶持推动，服务促动，监管护动，“五动”齐动，才能推动。

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