试论新时期我国医疗卫生体制的改革与反思
绪 论
医疗卫生体制是人民健康的最基本保障，我国的医疗卫生制度在新中国成立后为全体人民提供了最基本的可及性医疗服务，关系到亿万人民的健康，关系到千家万户的幸福，是重大的民生问题。长期以来，医疗卫生体制改革就是人们关注的重点。对此，我国政府在这个方面也做了很多的努力。自1998年推行的“三项改革”，到2007年明确了医疗卫生领域的四大体系，即“覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系”。我国也提出了要建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度的总体目标。对此，我国做了很多的工作，其中也有很多需要完善的地方。
（一）论文写作背景及目的
我国真正开始医疗体制改革始于1978年，当年随着农村家庭联产承包责任制的实施，拉开了中国30年改革的畜牧。也为我国医疗体制改革提出了新的要求，当时，我国政府矜持了预防为主，以农村为重点、中西医结合的方针政策，为我国医疗体制改革开辟了一条新的道路。 之后，我国颁布了《关于加强医院经济管理试点工作的通知》、《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，该报告提出“必须进行改革，放宽政策，简政放权，多方集资”由此拉开了医疗机构转型的序幕。1989年2月14日卫生部和国家中医药管理局联合下发《“七五”时期卫生改革提要》和《卫生部门加强精神文明建设的九点意见》。进一步明确了改革的指导思想和各领域改革的政策。1990年5月卫生部于成立《中国卫生发展与改革纲要（1991—2000）》起草小组，此纲要先后草拟了12稿，不断地征求意见，讨论修改，这个过程对深化各部门对医改的认识有着重要的意义。1993年中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了社会主义市场经济体制和社会主义基本制度密不可分的关系，同时指出要建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。1997年1月，中共中央、国务院出台《关于卫生改革与发展的决定》，明确提出了卫生工作的奋斗目标和指导思想。
1998年开始推行“三项改革”，即医疗保险制度改革、医疗卫生体制改革、药品生产流通体制改革，2000年国务院专门召开会议就“三改并举”进行部署。在这期间，有关部门对中国医改的构成以及具体内容进行探讨，以期界定具有中国特色的医改范畴，
第 1 页 共 22 页
2007年1月全国卫生工作会议提出四大基本制度，即基本卫生保健制度、医疗保障体系、国家基本药物制度和公立医院管理制度。2007年10月，中共十七大报告中首次明确提出卫生医疗领域的“四大体系”，即“覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系”。“四大体系”的提出不仅系统总结了以前的研究，还为今后的改革构建了崭新的框架。2009年3月，两会在北京隆重召开。此次两会，医改作为重要议题，得到了全党、全社会的广泛关注。两会在征集社会广泛意见后讨论并于4月6日公布了《关于深化医疗卫生体制改革的意见》和《2009—2011年深化医药卫生体制改革实施方案》。这两项政策的出台为我过医疗体制改革指明了前进的方向，为我国医疗卫生体制改革之路开启了一个新的篇章。由此可以看出我国在医疗体制改革方面所做的努力。
医疗体制改革作为一项重大改革，是我国的一项重大民生问题，我们认为在政府高度重视下，未来我国全民享受基本医疗的目标一定会实现。
（二）研究现状
1998年，在改革开放三十年之际，我国发展的三十年的巨变引起了相关学者、专家的热烈讨论，并编写了大量关于我国三十年以来社会体制改革30年巨变的著作。如唐志良在《对中国医疗体制改革的反思》一文中提到在我国的医疗体制改革至今已经有整整20多年的时间，其间主要经历了以下两个阶段：
第一阶段是1985年到1996年。在这期间，各地对医院的领导体制和管理模式进行了改革和探索，引用了一些企业的改革的经验，采取了简政放权，加强经济管理等政策。改革措施涉及了医疗卫生机构的管理体制、医疗收费 和价格制度、人事制度和分配制度等方面。总的来看，这一阶段的改革着重于对医疗卫生机构的运行机制和微观利益的调整，但是由于客观条件与主观认识的局限，改革中的一些问题没有得到有效控制，如：卫生事业着重于规模与数量增长，对提高质量与效率、合理配置与利用卫生资源重视不够、管理措施不配套；对医疗卫生机构运行中由于经济利益驱动带来的消极影响估计不够，调控措施不得力，一些片面追求经济收益的现象有所增长。第二阶段1997年至今。以1997年1月中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》为标志，我国的医疗卫生体制改革进入“三医”联动、城乡结合、深层推进的新的发展阶段。在这一重要的历史文献中，在医改方面明确了 一系列重大方针和政策。2002年2月，国务院办公厅《关于医药卫生体制改革的指导意见》，进一步明确了医疗体系、办医体制、补偿机制等方面的比较具体的基本政策。医疗机构按经营性质进行分类核定、分类管理；民间资本进入医疗服务领域，民营医院逐步成为医疗体系的重要组成部分，成为不可或缺的力
第 2 页 共 22 页
量，在满足群众需求方面发挥了积极作用；社区卫生服务正在逐步推进；公立医院实行药品招标采购，医院后勤服务社会化；群众对医疗服务的选择权、知情权得到增强。而宋晓梧主编的《中国社会体制改革30年回顾与展望》，认为我国医疗体制改革分为六个阶段,分别是1978—1984年为初期，1985—1992年，1992年—2000年，2000年—2005年，2005年—2007年以及2007年至今等。本文支持的观点是后者。
另外，国务院医改专家葛延风提出在未来中国医疗卫生体制改革两条原则必须坚持。一是要追求公平，要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务。这是促进社会稳定和发展的需要，是建设和谐社会的需要。同时，实现医疗卫生事业的公平，确保所有社会成员的基本健康，对于降低全社会的疾病负担，对于稳定城乡居民生活预期，进而拉动消费，促进宏观经济增长意义也都是非常重大的。二是要强调卫生投入的绩效。现在很多人关注比如医疗服务机构能否盈利等所谓的“效率”是不对的，真正要关注的应该是医疗卫生投入的健康绩效、健康结果。也就是，在有限的全社会卫生投入水平下，如何能够使全民族的健康水平获得最大限度的提高。
（三）研究内容
本文论述新时期医疗体制改革的相关问题，主要围绕以下几个方面： 一、我国医疗卫生体制的基本介绍
二、新时期我国医疗卫生体制改革的发展历程及分析 三、我国医疗卫生体制改革取得的成绩 四、我国医疗卫生体制改革存在的问题 五、对我国医疗卫生体制改革的路径选择 （四）研究方法
在研究方法上，本文主要运用了系统研究方法、文献资料分析法、比较分析法，实证与规范分析法。具体表现在：首先，本文将医疗体制改革做了一个系统的学习，充分了解了医疗卫生体制改革的指导思想、基本原则、总体目标、四大体系及五大重点改革思路；其次，实证与规范分析法的运用比较多，如绪论国内外研究情况的介绍，以及整篇文章基础理论的提出，医疗卫生体制改革的发展历程都是对大量文献资料进行分析的结果。再次，通过国内不同时期医疗体制改革的比较，得出我国医疗体制改革存在的问题；最后，还运用了实证分析与规范分析法。以此对我国医疗体制改革做出了一个全面的分析，以期能为我国医疗体制改革做出一点贡献。
第 3 页 共 22 页
长期以来，卫生医疗体制改革经常作为一个笼统的概念出现在人们的视野中，其实这里面包含着丰富而具体的内容。从1998年推行的“三项改革”1开始，经历了长达9年的时间，在2007年10月，中共十七大报告中首次明确提出卫生医疗领域的“四大体系2”，即“覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系”。“四大体系”的提出不仅系统总结了以前的研究，还为今后的改革构建了崭新的框架。2009年4月6日国务院公布了《关于深化医疗卫生体制改革的意见》和《2009—2011年深化医药卫生体制改革实施方案》。这两项政策的出台为我国医疗体制改革指明了前进的方向，为我国医疗卫生体制改革之路开启了一个新的篇章。
一、我国医疗卫生体制的基本介绍
医疗卫生体制是人民健康的最基本保障，我国的医疗卫生制度在新中国成立后为全体人民提供了最基本的可及性医疗服务，关系到亿万人民的健康，关系千家万户的幸福，是重大民生问题。
（一）医疗卫生体制改革的指导思想
深入贯彻科学发展观，坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，健全制度体系，加强监督管理，创新体制机制，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，不断提高全民健康水平，促进社会和谐3。
（二）医疗卫生体制改革的基本原则
坚持以人为本，把维护人民健康权益放在第一位；坚持立足国情，建立有中国特色的医药卫生体制；坚持公平效率统一，实行政府主导与发挥市场机制作用相结合；坚持统筹兼顾，把完善制度与解决突出问题结合起来。
（三）医疗卫生体制改革的总体目标
到2020年，基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，实现人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。
（四）医疗卫生体制改革的四大体系
建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应
1 《深化医疗卫生体制改革 实现三项改革总体目标》《中国医院》2001年05期 2
《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》 2007年10月 3
《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》 2009年3月17日
第 4 页 共 22 页
保障体系四位一体的基本医疗卫生制度。
（五）医疗卫生体制的五大重点改革
加快推进覆盖城乡的基本医疗保障制度建设，初步建立国家基本药物制度，健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化，推进公立医院改革试点。
二、新时期我国医疗卫生体制改革的发展历程及分析
计划经济体制下，医疗卫生体系定位明确，我国医疗卫生创造了一系列辉煌。农村和城镇的医疗服务也在这时全面展开，医疗服务的可及性大大增强。由于社会经济发展和综合国力的影响以及“政事一体化”的管理，我国在医疗技术，服务水平和基础设施建设方面都不同程度地存在一定问题。这就要求我们不断探索新的发展途径。
按照我国经济体制改革的阶段性特点，我认为我国医疗卫生体制改革分为以下几个阶段：
（一）第一阶段：1978—1984年 1、本阶段社会经济背景。
在计划经济时期，由于政府坚持了预防为主、以农村为重点、中西医结合等一系列正确方针路线，建立了完善的农村和城市医疗卫生服务网络，并取得了显著成就。据统计，中国人均期望寿命从新中国成立前的35岁提高到1981年的67.8岁，新生儿死亡率从新中国成立前的200‰降低到1981年37.6‰，孕妇死亡率大幅度降低。1但是在“文化大革命”时期，卫生事业发展受到了严重的影响，国家虽然做了多项努力，但也没有得到很好的恢复，直至1978年后，随着农村家庭联产承包责任制的实行，拉开了中国30年改革的序幕，一方面为医改提供了动力，另一方面经济体制改革深刻影响中国社会的发展，不断为卫生事业提出新的要求。
2、改革进程。本阶段的改革主要针对十年浩劫对卫生系统的严重损害进行调整、建设；同时，也包括培养相关人员业务技术，加强卫生机构经济管理等内容。
1978年党的十一届三中全会提出全党工作重点转移到现代化建设上来，卫生部门也以此作为契机，根据党的建设路线开始加强对卫生事业的管理。1979年，卫生部各领导都提出自己对医疗体制改革的意见和建议，在当时引起了很大的反响。同年，卫生部等三部委联合发出了《关于加强医院经济管理试点工作的通知》。接着又开展了“五定一奖”2和对医院“定额补助、经济核算、考核奖惩”的办法，并展开了试点。传统医院
1邹东涛.发展与改革蓝皮书 社会科学文献出版社
2
王威琼、张丽、唐爽.医改：世界顽疾的中国处方《医界》杂志社 2010年2月4日 http://www.zgyj.org/html/medPlot/20100204/2010020400021071.shtml
第 5 页 共 22 页
管理的弊端在这一阶段逐步显露出来，随后加强医院管理的政策相继出台。如1981年，卫生部下发的《医院经济管理暂行办法》和《关于加强卫生机构经济管理的意见》；1982年卫生部颁布《全国医院工作条例》，都是对医院相关工作的具体要求。
在加强对医院管理的同时，也开辟了医疗主体多元化的先河。1980年，卫生部《关于允许个体开业行医问题的请示报告》得到国务院批准，这为转变国有、集体医疗机构一统天下，形成多种所有制形式并存的医疗服务机构奠定了基础。同时，也一定程度上弥补了国家对医疗资源投入的不足，促使国有医院的改革更加顺利地进行。
3、阶段特点。本阶段是恢复与改革之间的过渡时期，1980年之前基本上进行恢复性质的建设工作，1980年之后当建设全面展开使更多的弊端显露出来，重点开始向改革转移，其中主要的是医疗机构内部的一些调整。但是这些调整都只是管理上的修修补补，并没有涉及体制上的变革。所以说这个阶段只是医改的孕育期。
（二）第二阶段：1985—1992年
1985年可谓是医改元年，在这一年我国正式启动医改，核心思想是放权让利，扩大医院自主权1。
1、本阶段社会经济背景。中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着城市经济体制改革全面展开。这一时期改革从农村到城市、从加强经济管理到经济体制、科技、教育、政治体制等各个领域全面展开。这为1985年中国医改全面展开奠定了基础。
2、改革进程。标志医改启动的事件主要有两个：一是1985年1月召开的全国卫生局厅长会议，贯彻中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》精神，部署全面开展城市卫生改革工作；二是同年4月，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》（国发〔1985〕62号文），62号文提出：“必须进行改革，放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞好”，由此拉开了医疗机构转型的序幕。
为了推动改革的顺利进行，卫生部又相继下发了《关于开展卫生改革中需要划清的几条政策界限》、《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》（国发[1989]10号文），文件提出了推行各种形式的承包责任制等新型改革措施，以此拓宽卫生事业发展的道路。
1988年11月，国务院发布卫生部“三定”方案（即定职能、定机构、定编制）。这一方案确定了卫生部的基本职能，要求对直属企事业单位由直接管理转向间接管理。
1
http://finance.ifeng.com/opinion/jjsh/20090910/1220502.shtml
第 6 页 共 22 页
1989年11月，卫生部正式提出将医院按照任务和功能的不同被划分为三级十等1，这一办法能更客观地反映医院的实际水平，同时也有利于医院在政府的控制下展开有序的合作和竞争。
为了巩固已经取得的成果，1989年2月14日卫生部和国家中医药管理局联合下发《“七五”时期卫生改革提要》和《卫生部门加强精神文明建设的九点意见》。进一步明确了改革的指导思想和各领域改革的政策。
从1990年开始，卫生改革不断迈上新的台阶，全国卫生厅局长会议在贯彻十三届五中全会精神的同时，总结了卫生改革的经验，提出进一步治理整顿，深化改革的要求。同年5月卫生部于成立《中国卫生发展与改革纲要（1991—2000）》起草小组，此纲要先后草拟了12稿，不断地征求意见，讨论修改，这个过程对深化各部门对医改的认识有着重要的意义。2
这个时期我国对卫生工作的基本方针是“预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务，同时把医疗卫生工作重点放到农村。”3这可以看作是对这一阶段卫生政策的高度总结。
3、阶段特点。伴随着各个领域经济体制改革的深入发展，卫生领域不可避免地受到国有企业改革的影响，政府直接投入逐步减少，市场化逐步进入到医疗机构。但是总的来说虽然涉及体制问题，但是本阶段的改革更多是模仿了其他领域的改革，对卫生事业发展自身特性了解和认识不足，是属于改革的初级阶段。
（三）第三阶段：1992—2000年
1、本阶段社会经济背景。1992年春，中国共产党召开了第十四次代表大会，确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，掀起了新一轮的改革浪潮。1993年中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了社会主义市场经济体制和社会主义基本制度密不可分的关系，同时指出要建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。在卫生医疗领域，继续探索适应社会主义市场经济环境的医疗卫生体制。
2、改革进程。1992年9月，国务院下发《关于深化卫生医疗体制改革的几点意见》，卫生部贯彻文件提出的“建设靠国家，吃饭靠自己”的精神，卫生部门工作会议中要求医院要在“以工助医、以副补主”等方面取得新成绩。
针对医院注重效益而忽视公益性的倾向，卫生部门内部也展开了一系列争论提出了
1《医院分级管理办法》 中华人民共和国卫生部 1989
年11月29日
年04期
3刘世杰.贯彻预防为主 促进人民健康 《中华预防医学杂志》1999年第2期
2周志忍.《我国行政体制改革的回顾与前瞻》 《新视野》1996
第 7 页 共 22 页
应顾及医疗的大众属性和起码的社会公平等多种观点。从此以后，医改领域内的政府主导和市场主导的问题成为了针轮的焦点。1996年12月9日，中共中央、国务院召开了新中国成立以来第一次全国卫生工作会议。此次会议为下一步卫生改革工作的开展打下了坚实的基础。1997年1月，中共中央、国务院出台《关于卫生改革与发展的决定》，明确提出了卫生工作的奋斗目标和指导思想。
在医疗机构管理方面，1993年9月卫生部发出了《关于加强医疗质量管理的通知》要求医务人员提高医疗质量意识。1994年2月国务院发布《医疗机构管理条例》（国务院179号令），对医疗机构的规划布局和设置审批、登记、执业、监督管理以及相关法律责任进行了规定，将医疗机构执业管理工作纳入法制轨道。
3、阶段特点。这个阶段仍是在改革探索中，伴随着医疗机构市场化的是与非的争议，各项探索性改革仍在进行。总体来看，缺乏整体性，系统性的改革，一些深层次的问题有待下一阶段解决。
（四）第四阶段：2000—2005年
1、社会经济背景。随着社会主义市场经济的不断发展，党的执政纲领和路线与日俱进。2003年中共十六届三中全会召开，胡锦涛总书记提出科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照五个统筹推进各项事业的改革和发展。
随着市场化的不断演进，政府卫生投入绝对额逐年增多，但是政府投入占总的卫生费用的比重却在下降，政府的投入不足，再加上卫生政策失当，在2000年一些地方甚至出现公开拍卖、出售乡镇卫生院和地方的国有医院。此阶段存在的严重的社会问题。2003年SARS事件又是对卫生体系的一次严峻的考验，又是一次警示。这一事件直接暴露出了公共卫生领域的问题，促使人们反思现行卫生政策，直接影响和推动了卫生体制的改革。
2、改革进程。作为贯彻中共中央国务院《关于卫生改革与发展的决定》的总体文件，国务院办公厅于2000年2月转发国务院体改办、卫生部等8部委《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》。之后陆续出台了13个配套政策，包括是：《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》、《关于卫生事业补助政策的意见》、《医院药品收支两条线管理暂行办法》、《关于医疗机构有关税收政策的通知》、《关于改革药品价格管理的意见》、《关于改革医疗服务价格管理的意见》、《医疗机构药品集中招标采购试点工作若干规定》、《药品招标代理机构资格认定及监督管理办法》、《关于病人选择医生促进医疗机构内部改革的意见》、《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》、《关于发展城市社区卫生
第 8 页 共 22 页
服务的若干意见》、《关于卫生监督体制改革的意见》、《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》。
在上述配套文件出台后，开始了医院产权改革之路。 2001年无锡市政府批转《关于市属医院实行医疗服务资产经营委托管理目标责任的意见（试行）的通知》提出了托管制的构想；2002年年初《上海市市级卫生事业单位投融资改革方案》出台，这也是产权化改革的探索；有关部门在地方进行“医药分开”的试点，按照“医药分家”的模式将药房从医院中剥离，但未获得重大进展。
本阶段城市社区卫生服务工作受到重视，2000年—2001年间，卫生部又相继印发了《城市社区卫生服务机构设置原则》、《城市社区卫生服务中心设置指导标准》、《城市社区卫生服务设置指导标准》、《城市社区卫生服务基本工作内容（试行）》、《关于2005年城市社区卫生服务发展目标的意见》等方案。2006年年初，国务院又发布了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，之后又出台了一系列配套政策，连续密集出台的这些文件为社区卫生组织发展提供了政策支持。
3、阶段特点。这一阶段可以说是一个矛盾的时期，一方面市场主导随着改革的深入取得了一定的成绩，但另一方面，非典爆发后，市场主导又显示了它的弊端，单纯依靠市场主导在公共卫生医疗事故发生后，政府很难在最快时间发挥积极的作用。此外三改并举在这一阶段确立并开始大规模实施。医院产权改革是本阶段最为明晰的脉络。从中央文件的印发到地方政府的尝试，改革的领域和层次在不断提高的同时，操作的方法和手段也日益纯熟。
（五）第五阶段：2005—2007年
1、社会经济背景。在这一阶段科学发展观和小康社会的背景下“看病难，看病贵1”表现尤为突出。
随着市场化和产权改革的不断深入，公立医疗机构的公益性质逐渐淡化，追求经济利益导向在卫生医疗领域蔓延开来。2005年7月28日《中国青年报》刊出的由国务院发展研究中心负责的最新医改研究报告，通过对历年医改的总结反思，报告认为：目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的。这种结论主要建立在市场主导和政府主导争论基础之上，而正是因为这份报告让2005年成为新一轮医疗体制改革的起点。
2、改革进程。2005年，产权改革依然如火如荼地进行着，2月国资管理公司开始托管民营医院改革新模式在上海产生，但是产权改革并不是本阶段的主要内容。
2005年1月，在全国卫生工作会议上吴仪做出批示：解决群众看病难，看病贵的问
1
赵奕均.《论“看病难看病贵”的成因及对策》 现代商贸工业 2009年第3期
第 9 页 共 22 页
题需要标本兼治，综合治理。 13月，国务院总理温家宝也在十届全国人大三次会议上提出了要切实解决群众看病难，看病贵的问题。随之，卫生部开始尝试制定《关于深化城市医疗体制改革试点指导意见》，但大部份都没有对外公布，只是在内部征求意见，参与意见征求的专家普遍认为，后者明确规定了卫生事业的性质，即公立医疗机构的公益性。
除了对公益性质的关注，本阶段还注重医疗机构服务质量的管理。2005年被确定为“医院管理年”，11月卫生部发布了《医院管理评价指南》，细化了医院的评价指标。2006年，继续深入开展医院管理年活动。2007年4月卫生部等七部委下发《关于开展创建“平安医院”活动的意见》，《意见》为扎实推进医疗机构治安综合治理工作，切实解决医疗机构执业环境面临的突出问题作出了贡献。
2006年9月，成立了由11个有关部委组成的医改协调小组，国家发改委主任和卫生部部长共同出任组长，新一轮的医改正式启动。到2007年，共有9家机构对此进行专门研究，此时正式的医改方案也处于酝酿时期。
除了主流的改革之外，改革开放后在对医务人员的管理方面也进行了一些相应的改革。这方面的政策主要有：《护士管理办法》（1993）、《医师资格考试暂行办法》（1997）、《中华人民共和国执业医师法》（1998）、《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试暂行办法》（1997）、《医师执业注册暂行办法》（1999）、《医疗事故处理条例》（2002）等。
3、阶段特点。本阶段主要是从反思争论中不断地总结经验和教训的同时让医改又上了新的台阶，尤其是2006年医改协调小组成立以后，各方积极分析准备，医改的具体方案也在一次次协调和调研中得到了细化。虽然在整个过程中也充满了利益的协调问题，但是随着中共十七大报告的出台，我们也有信心期待医改方案的最终出台。
（六）第六阶段：2007年至今 1、社会经济背景
2007年至今，这三年期间，我国政府做出了很多的努力以求促进医疗公平，满足广大群众对于医疗保障的需求。自2003年期，经过六年的时间，我国医疗体制改革的方案几经讨论修改，始终没有定案。直至2009年两会的召开。开启了医改的一个新篇章。一年间，医改政策出台之密集，政府投入之巨大，前所未有。截至目前，医改五项重点全部启动实施。
2、改革进程
1
回春.《2005年全国卫生工作会议1月10日在北京召开》 央视国际 2005年1月10日
第 10 页 共 22 页
2008年4月11日和15日， 温家宝总理在中南海两次主持召开医改工作座谈会，就医改征求意见稿听取医务工作者、专家学者、药品生产和流通企业负责人、教师、城镇居民、农民、农民工等群众代表的意见和建议。2008年9月10日，温家宝总理主持召开国务院常务会议审议并原则通过了《关于深化医药卫生体制改革的意见( 征求意见稿)》， 并决定公开向社会征求意见。2009年1月21日， 国务院常务会议再次审议并原则通过了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009—2011年深化医药卫生体制改革实施方案》。
3、阶段特点
这一阶段很明显的基调是，研究建立国家基本医药制度、推进公立医院改革试点等医改工作，把改革任务落到实处，使人民群众得到实惠。
三、我国医疗卫生体制改革取得的成绩
医疗体制改革的主要任务是发展卫生事业，增强医疗卫生机构活力，扩大服务提供，缓解供需矛盾。医改30年以来，卫生服务体系得到前所未有的快速发展，服务条件、水平和能力有了明显改善。
2003年以来，战胜非典疫情以后，党中央提出以人为本的科学发展观，高度重视经济社会的统筹发展，高度重视和加强卫生工作，2009年提出的五项重点医疗改革工作截至目前已经全部启动，在此基础上，各项工作取得了新的成绩：
（一）重大疾病防治工作扎实推进，公共卫生服务和保障能力得到提高
传染病和公共卫生突发事件（如SARS、禽流感等）应急处置能力不断上升，艾滋病、结核病、乙肝、血吸虫病等重大传染病发现、控制和治疗能力得到提高。截止2007年11月底，全国448个血吸虫病流行县（区）中，280个县（区）达到传播阻断标准，72个县（区）达到传播控制标准；2007年1—10月血吸虫病治疗和扩大化疗人数达289.5万人1。预防免疫也有了新进展，2007年温家宝总理在十届全国人大五次会议上提出“扩大国家免费规划范围，将甲肝、流脑等15种可以通过接种疫苗有效预防的传染病纳入国家免疫规划”。2008年卫生部印发《扩大国家免疫规划实施方案》，进一步落实扩大国家免疫规划的目标和任务。非典时期，我国采取了疫情网络直报，2007年全国卫生信息直报系统试运行，网络信息平台的使用进一步提高了我国公共卫生领域的应对速度和能力。
（二）社区卫生服务加快发展，新型城市卫生服务体系正在形成
社区卫生服务机构的数量不断增加：2003年全国社区卫生服务中心（站）10101个，
1 周志忍.《我国行政体制改革的回顾与前瞻》 《新视野》1996
年04期
第 11 页 共 22 页
2004年增长为14153个，2005年17128个， 2006年22656个，2007年末全国共有卫生机构31.5万个，其中医院、卫生院6.0万个，妇幼保健院（所、站）3007个，专科疾病防治院（所、站）1400个，疾病预防控制中心（防疫站）3540个，卫生监督所（中心）2590个1。2007年社区卫生服务中心人员数达7.7万人（其中卫生技术人员6.4万人），社区卫生服务站总人员8.0万人。2007年与2003年比较，社区卫生服务中心（站）增加1.4万个，卫生人员增加约10万人（增长1.6倍）。
（三）医疗机构管理得到加强，医疗服务更加规范
2004年起将医疗服务纳入卫生监督范围，开展“打击非法行医和非法采供血行动”。2006年，全国共检查医疗机构和计划生育技术服务机构45.4万户，取缔无证行医7.8万户，查处聘用非卫生技术人员行医2.7万户，吊销医疗机构执业许可证1064个，吊销医师执业证书533人。病床使用率提高，平均住院日缩短，医师工作负荷增加。2007年，医院病床使用率为78.4%，乡镇卫生院病床使用率为47.7%。与2003年相比，医院病床使用率提高13.1个百分点，乡镇卫生院病床使用率提高11.4个百分点。2007年医院出院者平均住院日为10.6日，比2003年平均缩短0.4日。
（四）城镇职工医疗保险覆盖面进一步扩大，城镇居民医疗保险开始试点 医疗救助制度逐步完善，2007年救助资金总规模达71.2亿元。2006年全国农村医疗救助支出资金15亿元，救助1823万人次；城市医疗救助支出资金10亿元，救助211万人次。截止2009年城乡居民参与医疗保险人数超过12亿，全国50%以上的地区实现了就医费用及时结算，基本药物制度已在30%的基层医疗卫生机构实施，基本药物销售价格下降幅度平均在30%左右。2
（五）新型农村合作医疗制度覆盖面扩大，农村卫生工作得到加强
新型农村合作医疗制度从2003年开始试点，截至2007年9月底，全国开展新型农村合作医疗的县（市、区）达2448个，参合农民7.3亿人，参合率达86.0%，与2004年相比，开展新农合的县（市、区）增加2115个，参合农民增长8倍，参合率增长10.8个百分点。与此同时，我国积极实施农村卫生服务体系建设与发展规划，从2004年起5年投资217亿元，重点加强中西部地区县乡村医疗卫生机构建设。3
（六）中医药工作稳步推进，中医药事业得到进一步发展
国务院成立了中医药工作部际协调小组，加强对中医药工作的领导。制定了《中医药创新发展规划纲要（2006—2020年）》，加大对中医药事业的投入，实施培养名医、创
1 2
http://zhidao.baidu.com/question/55226132.html
人民网.《新医改1年基本药物价降30%》 2010年05月21日
3 夏群彪.《进一步完善农村医疗体制扎实推进新农村建设》 《经济时报》2006年08月
第 12 页 共 22 页
建名科、建设名院和中医药服务进农村、进社区、进家庭的“三名三进”1工程。中医药服务体系进一步发展，中医药在疾病防治中发挥了越来越重要的作用，以其简、便、验、廉的特点正在惠及越来越多的城乡居民。
（七）中央和地方政府卫生投入显著增加
2003年全国卫生总费用6594.70亿元，其中政府、社会和个人卫生支出分别占17.1%、27.1%和55.8%。到2006年，全国卫生总费用达9856.3亿元，政府、社会和个人卫生支出分别占18.0%、32.6%和49.4%。2007年，中央财政医疗卫生支出达到631亿元，比2006年增长277%。2009年国务院明确表示，从2009年—2011年，3年内各级政府预计投入8500亿元用于新的医疗体制改革。2
四、我国医疗卫生体制改革存在的问题
市场化走向的医疗体制变革带来的成效主要表现在：通过竞争以及民间经济力量的广泛介入，医疗服务领域的攻击能力全面提高。但由于多方面因素的影响，我国医疗卫生领域仍存在许多亟待解决的问题，这不仅体现在政府宏观调控层面，也体现在微观主体的市场行为上。这些问题主要有以下几个方面：
（一）政府职能转变仍不到位
在医疗卫生服务领域，卫生行政部门仍然充当“裁判员”和“运动员”的双重角色，在卫生监督机构、疾病预防机构与卫生行政部门的关系处理上，“双重身份”问题尤为突出。疾病预防控制体制与卫生监督体制改革之前，卫生防疫机构为各级卫生行政部门委托执行各项卫生监督以及免疫工作，直接受各级卫生行政部门的领导，在经费补偿上与卫生行政机构有着千丝万缕的联系。而在监督执行的对象中，相当大一部分归属于当地卫生行政部门领导，比如归属卫生行政部门的医疗机构，一旦这些医疗机构出了问题，卫生监督机构很难依法行事。而且各级法定质量技术检验检测机构隶属于卫生行政或监管部门，属于非独立的技术服务事业单位或中介身份。这种关系是计划经济体制遗留下来的，这一体制下技术层面的检测与行政层面的监管利益是关联的，难免造成各类频发的卫生问题。
政府职能转变不到位的另一个重要表现是财政预算费用占卫生总费用的比重在不断降低。从l980年到2006年，财政预算占卫生总费用的比重由36．2％降至18．1％，同期个人自负比重大幅度攀升，影响到基本医疗卫生服务的公平性和公正性。政府投入不足还会带来基本公共卫生服务的数量减少和质量降低，医疗卫生机构将有限的医疗资
1 2
山西经济日报 《09年推“三名三进”实施中医药振兴工程》 2009年02月27日 新华社.《2009—2011深化医药卫生体制改革实施方案》 2009年3月17日
第 13 页 共 22 页
源主要用于营利性服务，并减少公益性服务的供给，从而降低了基本公共卫生水平并有可能导致公共卫生危机的爆发。1
（二）医疗卫生资源的配置不合理
受城乡二元经济结构的影响，我国城乡医疗卫生资源在配置方面差距过大。20世纪90年代以后，城市医疗服务供不应求的矛盾已基本解决，但在多方办医的形势下，卫生行业管理未能得到相应地健全和加强，致使当前我国卫生资源的配置不合理。
1、医疗资源分布不均，主要集中在大城市和大医院。一方面，目前我国约80％的医疗资源集中在城市，广大农村地区医疗资源严重缺乏。如2006年全国平均每千人口医院卫生院床位数为2．53张，许多大城市高达7张以上，而农村地区平均每千人口只有病床0．94张。再如2006年全国每千人口卫生技术人员为3．58人，许多大城市都在6人以上，而农村地区仅为l．35人。同时现行财政补助办法都是按床位、人员数量进行定额补助，导致公共卫生资源进一步向大城市集中，而农村卫生机构则相对补偿不足。据测算，城乡人均卫生费用差异为3至5倍。另一方面，城市大中型医院集中了大量的高新医疗设备和优秀医护人才，基层卫生资源则严重不足。2004年，国家对医疗机构的拨款中，医院占64%，妇幼保健院占8%，城市社区医疗机构占2%，专科疾病防治院占5%。可见，有限的政府投入，更多的是流向了高端市场，而没有用到国民的基本医疗保障上。2
2、某些地区的医疗资源重复建设现象严重。由于一些历史和体制原因，我国除了医疗卫生部门外，其他如国防、政法、交通、电力、邮电、矿业等部门都根据各自需要建立了自己的医疗卫生机构。改革开放以前，这些医院都有自己的目标人群，逐渐走向市场以后，遍向社会开放，竞相增加病床、扩充人员并购置设备。但是由于条块分割且缺乏宏观规划管理，造成一些地区机构、服务重叠严重，甚至在同一区域内集中了从属于不同部门的、不同层次的、职能有所交叉的多个卫生机构，导致局部的医疗资源过剩。而另一些地区则缺医少药，资源匮乏。
3、医院与公共卫生预防机构资源配置比例严重失衡。截止到2007年年底，全国妇幼保健院(所、站)、专科疾病防治院(所、站)以及疾病预防控制中心的数量占医疗机构总数的2．7％，床位数占3．6％。这种“重医疗、轻预防”的现象直接导致我国传统的传染病、地方病发病率上升，严重阻碍了全国医疗卫生事业的健康、合理和协调发展。目前全国约有500万肺结核患者，居世界第二，占全球结核病患者总数的l／4，全
1 领导决策信息.新医改要充分发挥地方政府的积极性 2009
年14期 2 刘纯瑜.加强政府责任积极推进医疗改革 《经济师》2009年3期
第 14 页 共 22 页
国乙型肝炎病毒携带者的数量高居世界第一，而且一些绝迹多年的地方病如血吸虫病甚至死灰复燃。
4、医疗卫生服务的利用效率不高。如平均住院日过长，到2007年全国医院出院者平均住院日仍高达10．8天，而国际上先进国家为5—7天。据统计，我国卫生部门综合医院的病床使用率从1985年的83％下降为2006年的72．4％，如果医院病床使用率能够提高到90％，则现有医疗机构病床数非但不用再增加，相反削减1／5仍可满足当前需要。此外，大量医疗资源的利用与其实际应承担的任务不相适应：重点收治危重病人和疑难病人的城市三级医院承担了大量一级医院的工作，吸引了大量常见病、多发病患者，门诊治疗人满为患；与此同时，二级、三级医院的医疗资源没有得到充分利用，而价格低廉又方便的社区卫生服务机构更是很少有患者问津。
（三）医疗费用上涨过快
政府投入降低的直接后果之一就是出现以药养医问题，由于国家允许医疗卫生机构在业务范围内向患者零售药品，按药品批发价加成一定比例后出售，并免征流转税和所得税，售药全部收益留归医院，医疗机构为了生存便通过卖药和高档设备使用费来创收自养。以药养医机制刺激医生为追逐利益而与药商合谋，开大药方、售高价药，并诱导患者过度消费，从而导致看病贵问题的出现。在医院医疗费收人中，药费收人的比重平均达到60％以上，少数中小医院高达70％—80％，医疗仪器检验收费约占20％—30％，医生医疗技术服务收费约占l0％--15％，国家补助约5％，而国际上药费收入占医疗费的比重一般只在10％_20％。由于“以药养医”等原因，造成我国多数公立医疗机构公益性淡化，单纯追求药品销售收入最大化，而内部改革动力不足，机构重叠、人浮于事、服务质量差，导致居民医疗成本居高不下。1据统计，2006年全国城镇居民家庭医疗保健支出比重达7．1％，农村为6．8％。实际上由于缺乏对医疗服务供给方的内在成本制约机制，诱导了需求，导致过度卫生消费现象非常普遍。尤其是在大城市，不少医疗机构通过大处方、重复检查、频繁转诊等手段诱导患者不合理的医疗消费，导致了人均门诊费用和人均住院费用的逐年大幅上涨。据卫生部门综合医院统计，2007年门诊病人人均医疗费用为l35．8元；住院病人人均医疗费用4964．4元；门诊病人人均医疗费中，药费占50．O％；住院病人人均医疗费中，药费为2144．0元．占43．2％。
（四）药品生产流通领域比较混乱
当前我国药品的生产和流通完全按照市场化运作，追求利润最大化，与卫生服务的公益性严重背离。截至2005年年底，我国经过认证的药品生产企业有4000多家，药品
1任凌云.《和谐共赢的医疗体制研究》 2009
年11月
第 15 页 共 22 页
批发企业8000多家，还有药品零售企业12万家，医药生产流通企业大多在低水平上竞争。为使药品挤进医保用药目录和各类医院，企业不惜采用各种回扣手段，致使商业贿赂屡禁不绝。
1、药品的创新能力不强。药品生产企业短期行为明显，急功近利，药品研发投入过低，而代之以“起新名、换包装、重新定价”1等非正常手段来开拓市场。药品生产企业创新动力不足，热衷于开发短平快、低水平重复产品，而不愿在创新药上投人人力、财力和物力。这与企业现在的实力和生存环境密不可分，虽然新药的高额回报会形成一种驱动力，但新药研发周期长且风险大，我国制药企业分散，单个企业经济和研发实力都非常有限，且仿制药的审批相对容易，企业如果只是生产仿制药，仍然能获得较高的利润。在这种权衡之下，绝大多数企业开展创新的动力是不足的，会选择为了当前的利润，只生产仿制药而不投入创新。l985年至1996年，我国共批准西药新药1218个，其中一类创新药仅占4．33％。
2、药价虚高问题比较严重。由于缺乏对经营领域中的有效监管，导致同类药品价格高的、回扣大的企业就愿意经营，便宜药反而进不了流通市场，药品市场竞争无序。政府多次采取降价措施，其作用只是影响了流通企业对购销药品的选择，不能从根源上保证消费者使用到降价药品。虽然医疗卫生体制改革一直在推广药品集中招标，但药价依然降不下来，甚至越招越高。为规避降价政策，许多药品生产企业把普通药品改换名称、剂型、规格，就变成所谓“新药”，出现降价药药店停售、药厂停供的尴尬局面。降价药品遭抵制，惠民政策被消解，药品降价政策被频频“截留”，原因在于药品降价政策实际上失去了执行主体。药品制造商和供应商追求利润最大化，利用了医药难以分开的现实，利用医生之手，从大处方中获利。而由于政府投入不足，医疗机构为追求经济利益，也难以抵御大处方的诱惑。
五、对我国医疗卫生体制改革的路径选择
中国医改过程中，2010年近期目标至关重要，既要让人民群众真正看到和得到实惠，又要为实现2020年从享有基本医疗卫生服务的目标奠定基础。为使改革尽快取得成效，落实医疗卫生服务的公益性质，着力保障广大群众看病就医的基本需求，按照让群众得到实惠，让医务人员受到鼓舞，让监管人员易于掌握的要求，2009—2010年着力抓好五项重点改革。
（一）转变职能，逐步实现全行业管理
1赵建革.《简议我国医疗体制改革趋势》
《管理与科学》2009年12期
第 16 页 共 22 页
卫生行政部门的主要工作应该是管医院而不是直接办医院，要从医疗机构的代表者转变为广大人民群众健康利益的代表者，运用法律、行政、经济等手段，实行卫生全行业管理。卫生全行业管理指的是对医疗机构、医务人员、卫生防疫系统、妇幼保健、药品生产流通等与人民群众健康息息相关的行业进行统一管理，改变以往条块分割、责任不清、政企不分的状态。只有实行卫生全行业管理才能解决卫生监督管理的身份不独立问题，才能真正实现公平、公正的依法管理，才能促进全行业的健康发展。
（二）调整布局，合理分配医疗卫生资源
1、优化医疗资源的区域布局。防止医疗资源过分向特定地域集中，确保公众都能够得到及时和便捷的医疗服务。重点是加强对中西部、贫困地区的转移支付，逐步缩小城乡之间、区域之间的公共卫生和基本医疗服务差距。推动农村乡镇卫生院等基层卫生站(点)的建设，加强农村医疗卫生设施的建设，强化农村卫生队伍建设，提高乡村医务工作人员的医疗技术水平和防病治病的能力，补充后备力量。在城市地区，要积极引导新的医疗卫生资源向新建居民区和郊区县转移，加强新城区和郊区县的区域医疗中心建设。同时要提高城镇整体医疗技术和服务水平，改造陈旧老化的基础设施，将具有一定竞争力的医院“做精、做强”，对于医疗服务量不够、不能正常运行的医院坚决实行转型、压缩和撤并，提高现有医疗资源使用效率。
2、改善社区卫生服务。改革城市医疗卫生服务体系，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络，重点是建立分级医疗、双向转诊制度。卫生行政部门要引导和组织社区卫生服务机构与城市综合性医疗卫生机构建立稳定的业务合作关系，制定双向转诊的临床标准和管理办法，加强考核监督，确保双向转诊工作有序开展，真正实现“小病在社区、大病在医院”和“救治在医院、康复在社区”。医疗卫生机构应指定专门的职能科室和人员负责双向转诊管理工作，建立健全双向转诊流程和处理规范，对社区卫生服务机构转来的患者要开通“专用通道”，及时提供选择科室、预约检查、组织会诊及安排住院等服务，同时将康复期患者和诊断明确的慢性病住院患者转回社区，并提供跟踪服务。
3、坚持预防为主的方针，加快公共医疗卫生体系建设。加强预防保健并从源头上控制疾病，是最经济、最有效的卫生投资。根据当前面临的国内外新形势和新问题，政府应增加投入，加强公共医疗卫生体系和疾病控制体系的建设，高质、高效地应对突发公共医疗卫生事件，以确保社会安定及经济稳定、持续发展。做好公共医疗卫生宣传和计划生育宣传，加强外资和私营企业的职业卫生管理，加强妇幼保健、免疫接种和传染病控制，应在控制传染病流行方面加大力度，逐步提高慢性非传染性疾病的预防和治疗，
第 17 页 共 22 页
认真开展慢性病监测工作。根据各类突发公共卫生事件的特点，进一步完善包括急救医疗中心(站)、传染病专科医院和各类非传染病突出事件应急救治基地在内的医疗救治网络。适应疾病谱的改变，努力做好疾病的预防工作。
（三）推进改革，发挥公立医疗机构的积极作用
随着市场竞争以及社区卫生服务的发展，加上医疗保险制约机制逐渐发挥作用，当前需要加快推进公立医疗机构改革。政府要统一规划，合理确定公立医疗机构的数量、规模和基本功能，按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的要求，深化医疗机构管理体制、运行机制和财政经费保障机制的改革，推进医疗机构属地化和全行业管理，理顺医药卫生行政管理体制，强化公立医院的公共服务职能，纠正片面追求经济收益的不良倾向。
1、建立完善的公立医疗机构法人治理制度。为明晰公立医院的产权关系，加强对国有医疗卫生资源的管理，按照管资产、管人、管事相结合的原则，建立出资人制度。探索成立卫生国有资产管理与投资发展中心，履行政府出资人代表职责，代表出资人聘用院长，通过契约明确各自的权利和义务，使医院具有真正意义上的经营自主权，形成法人治理结构，做到政事分开、权责明确。
2、建立符合国情的公立医疗机构运行机制。落实医疗机构的管理自主权，探索社会力量参与公立医院管理的形式。对继续由政府举办的医疗机构，按照经营权与所有权分离的原则进行改革。建立科学合理的院长任期目标责任制，探索风险抵押、委托经营等管理方式，严格考核制度，积极探索效益工资、绩效工资、岗位工资、年薪工资等多种报酬实现形式。
3、创新人事与分配制度。改革公立医疗机构的人事制度，打破人员身份限制，实行全员人事代理和全员合同聘用制，促进公立医院员工由单位人向社会人转变，由身份管理向岗位管理转变。改革公立医疗机构运行机制，实施药品收人分开，切断药品销售与医疗机构的经济利益关系。规范医务人员的收入分配机制，坚决杜绝提成、回扣等违法违规行为。规范公立医疗机构的盲目创收倾向，缓解看病难、看病贵问题。
4、建立有效的公立医院财政经费保障体制。加大对公立医院的财政支出力度，帮助公立医院切断靠药品收入弥补医务人员收入、维持医院发展的局面，确保公立医院的公益性特征，强化公立医院的公共服务职能。逐步增加医疗技术服务收费标准，降低药品收入、大医疗技术设备检查收入在医药总收入中的比例。
（四）改革收费，杜绝以药养医
当前我国医药费用不合理问题，如虚高定价、层层回扣等，主要原因是由于医生的
第 18 页 共 22 页
处方权是与医院的药品销售垄断权利紧密相联的。因此，改革药费上涨过快问题的关键在于实行医药分家，切断医疗机构与药品营销之间的直接经济联系，打破医院在销售药品上的垄断地位。国家应首先实行医疗机构药品收人的超收上缴和收支结余上缴，医院的门诊药房要逐步改为独立核算的药品零售企业，经济上与医院分开，行政上仍然可以归医院领导，社区卫生组织以及私人诊所、门诊部原则上不能从事药品购销活动。作为配套措施，要对医疗机构收费进行调整，引导医疗机构和单位通过开展正常的医疗服务实现合理的补偿，调整收费应当坚持综合考虑医疗成本、财政补助等因素进行总量控制和结构调整。
除实行医药分家外，国家还要制定服务和价格规范，引导居民合理消费。按照机构功能，制定科学、合理的服务规范和服务范围，规范各级医疗机构服务行为的同时还要理顺医疗服务价格体系，实现各级医疗机构服务价格的合理梯度，引导病人合理流向。有调查研究表明，60％以上的门诊病人可以在社区或基层医疗机构解决，70％以上的住院病人可以在社区解决或接受家庭医疗卫生服务照顾，如能实现病人的合理分流，可以节省大约40％左右的医疗费用。因此，在规范了各级医疗机构服务行为的前提下，通过政府协调与职工医疗保险管理部门加强合作，将社区卫生服务纳入到医保服务范围，并建立鼓励病人利用社区卫生服务的医保报销规定，提高基层卫生服务的补偿比，也可以有效降低居民医药费用支出。
（五）有序发展，整顿药品生产流通秩序
1、加快建立和完善国家基本药物制度。建立国家基本药物制度，是深化药品生产流通体制改革，保证药品生产、流通、使用等各个环节规范运行的一项根本制度，也是治理医药购销领域不正之风的一项治本之策。1这项制度的核心内容是，国家按照必需、适宜、安全、廉价的原则，制定国家基本药物目录，目录内的基本药物由政府组织招标定点生产、集中采购和统一配送，以减少中间环节。政府负责基本药物的价格管理，确定不同医疗机构必须使用基本药物的比重，提高药品价格的科学性和合理性，严禁虚高定价。同时政府要加强药品质量监管，集中治理药品审批、生产、流通混乱局面及腐败现象。
2、加强药品生产经营准入制度，提高产业集中度。药品生产流通秩序混乱的主要原因之一是药品生产的供过于求，因此在治理我国药品生产流通秩序时首先要改变我国目前医药产业的结构，加强药品生产经营的准人制度，在生产领域要加强GMP认证以及生产企业的资格认证等，在流通领域要加强GSP认证以及药品经营企业资格认证等。
1蒋中仆.关于医疗体制改革的建议 《前进论坛》2009
年4月
第 19 页 共 22 页
此外还要加快产权制度改革，实行兼并重组，提高产业集中度，以提高我国医药企业的竞争力，使我国医药产业朝着健康有序的方向发展。
3、健全法制，加大对公共卫生领域的执法力度。药品是一种特殊商品，直接关系到广大人民群众的生命健康，国家应对药品的研发、生产、流通、使用、质量、价格等各个方面实行严格监管。目前尽管我国政府相关部门颁布、制订了各种药品监管法律法规，但由于我国法治的不健全，仍然存在漏洞，因此应不断完善法律制度建设，加强政府监管，在制度上防止药品生产流通领域不良现象的发生。并且要依法整顿医药市场，下大力气扭转医药行业的不正之风。加大执法力度，对违法乱纪者绝不手软。最后，还要按照我国社会信用体系建设的总体思路和部署，紧密结合医药行业的特殊要求，积极探索简历和完善药品市场信用体系，是药品生产流通得到有序发展。
结 语
如今我国已经公布了《关于深化医疗卫生体制改革的意见》和《2009—2011年深化医药卫生体制改革实施方案》，并于发布之日起启动了我国医疗卫生体制的五大重点改革，即加快推进覆盖城乡的基本医疗保障制度建设，初步建立国家基本药物制度，健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化，推进公立医院改革试点。这几年，也有新闻指出我国医疗体制改革道路中所出台的规定，我们看到了我国政府在这个问题上所做的努力，这两项制度的出台为我国医疗体制改革指明了前进的方向，为我国医疗体制改革开启了一个新的篇章。
即使这次改革仍有许多不尽如人意的地方，但实践告诉我们，任何一种法制的健全，总是要在与现实的博弈中不断前行的。我们应当正确认识，客观分析我国医疗卫生体制的现状，充分吸收、借鉴国外医改的先进经验，构筑完善的医疗卫生保障体系，从而十我国的公民能够全民享受医疗保障，不用再担心生病。笔者相信，在党中央、国务院的领导下，在国内专家的研究支持下，在全民的参与下，我国医疗体制改革的道路会越走越好，充分实现全民医保的目标。
参考文献
[1]《深化医疗卫生体制改革 实现三项改革总体目标》《中国医院》2001年05期 [2]《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》 2007年10月 [3]《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》 2009年3月17日 [4]邹东涛.发展与改革蓝皮书 社会科学文献出版社
第 20 页 共 22 页
[5]王威琼、张丽、唐爽.医改：世界顽疾的中国处方《医界》杂志社 2010年2月4日
[6]http://www.zgyj.org/html/medPlot/20100204/2010020400021071.shtml [7]http://finance.ifeng.com/opinion/jjsh/20090910/1220502.shtml [8]《医院分级管理办法》 中华人民共和国卫生部 1989年11月29日 [9]周志忍.《我国行政体制改革的回顾与前瞻》 《新视野》1996年04期 [10]刘世杰.贯彻预防为主 促进人民健康 《中华预防医学杂志》1999年第2期 [11]赵奕均.《论“看病难看病贵”的成因及对策》 现代商贸工业 2009年第3期 [12]回春.《2005年全国卫生工作会议1月10日在北京召开》 央视国际 2005年1月10日
[13]周志忍.《我国行政体制改革的回顾与前瞻》 《新视野》1996年04期 [14]http://zhidao.baidu.com/question/55226132.html
[15]人民网.《新医改1年基本药物价降30%》 2010年05月21日
[16]夏群彪.《进一步完善农村医疗体制扎实推进新农村建设》 《经济时报》2006年08月
[17]山西经济日报 《09年推“三名三进”实施中医药振兴工程》 2009年02月27日
[18]新华社.《2009—2011深化医药卫生体制改革实施方案》 2009年3月17日 [19]领导决策信息.新医改要充分发挥地方政府的积极性 2009年14期 [20]刘纯瑜.加强政府责任积极推进医疗改革 《经济师》2009年3期 [21]任凌云.《和谐共赢的医疗体制研究》 2009年11月
[22]赵建革.《简议我国医疗体制改革趋势》 《管理与科学》2009年12期 [23]蒋中仆.关于医疗体制改革的建议 《前进论坛》2009年4月
第 21 页 共 22 页
致 谢
时间如白驹过隙，四年的大学生活即将结束！在公共管理学院学习的这段日子无疑将成为我人生中最美好的回忆，每一点喜悦的收获、每一次痛苦的思索，都值得仔细珍藏。站在这样一个终点与起点交汇的地方，心中感慨万千：展望未来，有无限的憧憬；回顾过去，是无尽的感激。
深深地感谢我的指导老师陈坚良教授，从论文的选题、多次修改直至论文的完成，老师给予我无私的指导和帮助。同时，要感谢公共管理学院的各位老师，在我求学期间他们所给予的支持和无私帮助，使我终身难忘。
感谢四年来共同生活的同窗，是缘分让我们走到了一起，我很珍惜这来之不易的友情。感谢他们同我一起度过了这一段美丽的日子，并让我收获了很多！和你们在一起的日子，必将成为我终身美好的记忆。
最后要感谢我的家人，在我求学过程中，因为有他们无私的奉献和默默地支持，才使我得以顺利完成学业。
第 22 页 共 22 页
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容