发展众创空间的制度环境及制度创新

发展众创空间的制度环境及制度创新

乔应平

摘要：制度环境是众创空间发展的关键因素。本文根据相关文献和中国实践经验对各地发展众创空间的制度环境进行了分析，并在此基础上，提出了相应的制度创新的解决措施：创新地方政府职能部门的管理模式、完善创新体系的法律法规和重构公民创新文化教育与认同。

关键词：众创空间；制度环境；制度创新

发展众创空间需要良好的制度环境已成全民共识。各省市如北京、天津、上海、武汉、杭州、成都、广东、厦门以及江苏等地也前后出台了支持众创空间发展的政策举措。众创空间的发展伴随政府对众创空间扶持力度的加大，创新政策与经济政策的耦合发力，创新创业与“互联网+”的历史性交汇，必将加速众创空间的发展，推动“大众创业、万众创新”成为中国经经济稳定增长新动力。

一、文献述评

当前，国内外学术界对发展众创空间、推动大众创新创业为核心的创新驱动战略的推进和必要性以及众创空间的建构和建设方面进行了大量的研究，但对发展众创空间制度环境研究文献则较少，只是对各省市出台政策的罗列与解读。中国经济奇迹的理论和实践证明，众创空间发展需要完善的制度环境来支撑。

在创新系统文献中，制度环境被界定为用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则(Lundvall,2007)。North(1990)这是由于社会中核心经济要素的激励结构是由制度来确定的，。制度在经济增长过程中起着举足轻重的影响作用，并且对人力资本、物质资本、技术以及生产组织等方面的投资产生了重大影响（AcemogluandRobinson,2004）。由此可见，只有具备了支撑市场经济的制度框架，才能适应经济增长过程所带来的各种挑战（Shirley，2005）。中国经济转型期一个最显著制度特征就是政治锦标赛（周黎安，2007），倾向于从财政分权和政治锦标赛体制来解释中国经济的增长（QianandWeigast，1997；Lietal.，1998这种竞争会在一定程度上扭曲政府对创新的支持行为，；CaiandTreisman，2005；Jinetal.，2005；LiandZhou部分地区；2005）。主观强制推动的自主创新战略并没有取得良好的效果。但从整体上来看，财政分权和政治锦标赛体制一方面有效推动了地区在经济发展上竞争力提升速度；另一方面由于地区竞争能对政府的行为进行有效约束，促进市场机制的维护与完善进程，进而推动经济发展步伐。

制度环境是地区经济发展的重要因素，研究地域鲜明的众创空间的发展离不开制度环境。在竞争环境下，政府治理水平、地区市场化程度以及法治化程度等均影响着我国地方政府众创空

间的的发展，这对我们更好地实施创新驱动战略，创建以众创空间为核心的创新生态体系十分有帮助。

二、众创空间发展的制度环境分析

发展众创空间，核心就在于整合创新资源和创建创新生态体系。一是整合创新资源，通过解决企业创新过程中存在的信息对称问题、协同互动问题，创新内容与市场需求相适应问题以及创新成本高等问题；二是创建创新生态体系，在创新内容方面由技术或产品供给转变为市场需求，引导创新方式上则从个体或少数主体转向大众主体合作形式，创新空间则由局部或本土化向跨区域、跨行业。目前制度环境支撑力度不够有力，其深层原因在于地方政府的政策因素与政府行为偏差、创新体系的法律法规不完善和创新文化教育与认同欠缺。

(一)地方政府的政策因素与政府行为

在发展众创空间实现创新战略的环境下，地区间的各类经济要素呈现出流动现象，导致这种表象的主要因素是各级政府的政策和行为。以地方财税包干为主的经济激励和以地方官员职务晋升为主的政治激励，推动了地方政府确立利益主体地位并且不断对此进行强化（梁琦、吴俊，2008）。地方政府作为地方利益代表，其逐渐演化成为具有特殊地位的“准市场主体”,有着明确的利益取向和地方经济私利，呈现出理性的“经济人”特征。地方政府已经具有了代理人和自利者双重角色特征，其表面行为之后存在着明确的利益取向和博弈行为（赵静等，2013）。因此，地方政府在我国当前发展众创空间实践中，纷纷展开争夺资源、争招商和项目等战争，这些形式上的博弈行为均符合其利益取向。由此看来，在某种意义上以担负着推进发展经济使命的各级地方政府已经演变为为参与市场经济活动的行为主体。

1政府对众创空间创新表现出的支持态度具有一定的积极效、政府和众创空间对创新技术的不同偏好出现“挤出效应”应，然而这并不是推动众创空间发展提升的主要因素，并且效果也不显著。提升发展众创空间的主要因素是其自身以及政府对创新技术的不同偏好。白俊红等（2009）认为，一是由于政府插手了本属于企业投入就可进行的研发领域，使得此领域挤出效应凸显；二是政府的介入将使得企业的研发资源需求增加，并且研发成本在研发资源短期供给缺乏弹性环境下有所提高，这导致企业开始注重研发以外的盈利项目，最终出现企业投资挤出现象。政府投资多存在各项弊端，如资金监管不到位、技术“远期”偏好等，这些均是导致政府效率远远比企业自身投资低的因素，由此可知，政府增大投入（且并不一定挤出企业投资，两者投入领域不同）这一行为本身就会对企业平均研发效率有所影响，使其大幅降低。针对我国国情，欧阳晓和生延超（2010）认为技术是否先进

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经贸实践

并无很大影响，只要保证国家区域和经济产业基础能够匹配就会使此技术具备顽强的适应力。若在一个相对落后的产业技术基础下，技术适应能力尚未得到适应时就盲目引进先进技术，这种做法是不会实现产业升级和技术赶超目标的。林毅夫就曾指出我国目前经济发展的重点应是遵循优势加快要素结构而非升级技术结构。中国式分权体制下的锦标赛制度以及政府的有偏激励是导致我国在技术创新过程中，不能选择具有内生性能力适宜的技术创新模式，进而不能有效促进技术进步。

2在当前的制度环境下，、地方政府完成特定的政治目标而地方政府有强烈的动机对企业的经营“政企合谋”

活动进行干预，并希望对企业施加影响来协助其实现特定的政治目标(江雅雯等，2011)。在中国现行体制下实施的创新激励往往是有偏激励，企业为了获得补贴或是寻租伪造数据或是盲目的进行研发投入而不管投入产出效果。同时，正式制度缺位使得企业有强烈的动机通过攀附政治权力来规避相应的风险并获取更多的政策性资源。以往研究均发现在制度建设滞后的国家或地区，企业产权无法得到有效保护，因此政治资本便成为企业因应市场、政府和法律失效的一种积极反应(Faccio,2006;罗党论和唐清泉，2009)。众创空间承担许多非生产性的政府职能，包括促进经济增长和降低失业率等。众创空间除了要实现盈利的目标外，还背负着沉重的政策性负担。由此可见，“政企合谋”就成为当前制度环境下的重要产物。

3不同的地方政府之间存在着利益竞争关系。在创新体系建、地方与地方之间的竞争所形成的利益博弈

设环境下具有的明显问题，即各区域与部门之间的利益博弈和制度壁垒阻碍着创新资源的流动，这就促使出现创新资源利用效率较低甚至出现浪费的现象。虽然中国各地区市场正在日趋整合（陈敏等，2007；范爱军等，2007；陆铭，陈钊，2009），但目前各地区的市场的分割仍然存在，并且市场分割的手段日新月异。目标市场的市场分割在很大程度上提高了众创空间国内跨地区经营的交易成本，是众创空间跨地区经营面临的重要制度障碍。相对匮乏的创新资源以及低效应的配置不可避免的导致创新动力活力被阻碍、同时增大创新成本，这也阻碍了大众创新的落实。鉴于此况，取消各地区与部门间的利益分割和因此所设置的各种对创新资源自由流动的不利制度势在必行，只有通过对各地域和部门之间建立良好的创新资源自由流动通道，并依照创新资源产业发展和市场配置需求来建立科学流动通道，实现各个主体间的有效对接，才能满足各个创新主体对创新的需求。

（二）法律制度环境与众创空间的创新驱动

由于法律制度因素及其起源问题影响一国或地区的市场发展水平，资本市场发展又影响创新行融资可得性，并最终传递到众创空间的创新发展上。法律制度环境与众创空间发展的稱合与适应程度会直接影响到众创空间的发展速度与质量。

1众创空间具有较高的风险性、融资制度

,其不同于商业银行的稳健经营模式,后者的传统业务还不能成为支持众创空间的主要融资渠道。当前我国的政策性银行受定位不同的限制,依然无法为众创

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空间提供有效支持,这不合符国家队众创空间在发展战略的定位，与政策支持亦不相符。因此，在众创空间技术准备阶段，天使资本相对缺乏，国家财政性资金则是财政金融支持的主要来源；在技术研发阶段的财政金融支持依然是以依国家财政性资金为主，其它通道的风险资本相对介入较少。然而，由于我国不够完善的的信用和担保机制使得众创空间受不到银行的信贷重视，并且尚未成型的众创空间债券市场使得其场外产权交易市场功能十分薄弱，以上因素均致使众创空间在产业化阶段依然缺乏大量资金支撑。银行与众创空间的目标不一致，银行往往不太愿意给众创空间技术研发、技术改造贷款制约了众创空间创新。

2众创空间是以知识为基础的，、人力资本及人力资本制度

这也是它与传统产业最明显的区别之一，众创空间相对于传统产业来看更依赖于知识和技术,只有较高的知识密集程度,才能更高的要求掌握知识技术主体，诸因素之中充当重要角色的是人力资本。舒尔茨的观点认为人力资本(HumanCapital)是指劳动者的知识、技能、健康状况的总和。而贝克尔则将人们在教育、职业培训、健康等方面的投资所形成的资本作为人力资本的定义。相较于物质资本来看,人力资本有着特使的“异能性”,即由人的知识、技能、体力等决定的人力资本能力的差异性。创新型人力资本能够及时发现市场非均衡并具有使市场复衡的能力(熊彼特,1934)，这正是其优秀的创新能力所在。创新主体的创新能力与新活动通常会解决既定技术与制度的束缚，促进企业生产可能性边界扩展以及提升企业的生产函数。在人力资本形成问题上,存在着严重的市场失灵：例如人才教育制度与社会需求分离；企业的人才培训制度无法适应市场发展需求以及缺失的激励制度等使得各类人才的积极性和创造性不能被充分激发；缺乏有效的人才流动制度。

3我国各部委通过联合或各自形式在对众创空间技术态度上、我国创新科技制度

制定了一系列积极的支持性政策措施与制度，这有效推动了以企业为主体的创新体系建设与发展,但是,这些其实只是表象,其内在的原因是缺乏有效的科技制度。主要有：研发与市场脱节的矛盾并未完全得到解决。企业、研究机构以及各高校间的沟通联系相对匮乏,使得知识生产者和潜在使用者被人为隔离,导致科技与市场的错位；企业的创新主体地位尚未确立。企业较低的市场竞争意识与创新意识使其尚未将自主创新作为企业探索发展的首选,依然存在较大的“政策寻租”空间,依靠政策或其他要素要易于依靠创新来获取超常发展机遇；“我国科技制度继承了政府自上而下的“行政”驱动模式，及行政主导”科技运行机制使得科研计划和项目从立项、检查研究进度及经费监管开始,到科技成果评审鉴定等都受到了十分严重的行政干预，此现象在现阶段无法避免。

（三）企业家精神及文化因素

文化观聚焦组织的非理性和主观性，认为具备特定的企业文化和价值观才能成就卓越的组织。创新本身就是极具风险的行为，每一次创新行为都带来极大的不确定性。美国冒险求新，创新文化演变成创业文化，小企业遍地开花；德国严谨，对科学和技术尊崇，创始人多为科学家或发明家；中国崇尚“家”文化，求稳心

态严重，创新精神欠缺。不同的文化，孕育不同的企业，只有让创新成为公众生活的一种生活方式，才能架构众创空间为核心，推动万众创新、万众创业的新时代。众创空间作为创新组织创新活动的主要执行者，其创新动力的强弱是创新能力的主要因素，据研究发现，企业文化、企业家的创新精神以及企业员工的创造性等要素均是此企业创新的内在动力，这种动力受到政府的越位、缺位和错位体制影响而着力于对资源的争夺，最终偏离轨道，走向缺失市场主体意识道路而难以形成创新精神。

三、制度创新的突破路径

众创空间要得以发展，就必须充分了解现行的国家及地方在大众创新创业方面的相关政策，只有发挥政策集聚和“互联互通”的系统有效性，才能切实加大政策落实力度。

（一）政府管理制度创新

众创空间发展的制度创新多需要通过政府自身或依靠政府力量来完成,政府作为主要推动力量，与制度变迁息息相关。同时，政府管理制度作为众创空间发展制度系统中的重要组成部分,承担着制度创新的最终决定重任。由此可见，政府应加强对大众创新创业的市场监管、宏观引导及公共服务，以此来营造公平合理的市场竞争环境。信息经济学的理论和实践证明，在信息非对称的情况下，代理人凭借其私人信息存在发生道德风险、权利寻租、机会主义等有损委托人利益的行为。因此，主要创新路径一是改革监督机制。依法公开权力运行流程，满足公众知情权，自觉接受群众、社会、媒体网络监督。二是改革绩效评价机制。实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立多元化的评估体系。三是改革问责制度。细化问责对象、范围，通过法律体系建设形成职能部门问责的制度化。

（二）法律制度创新

众创空间法律制度体系有待完善。众创空间的发展,涉及到方方面面，如产权保护、技术进步、融资制度和人力资本收益等诸多因素,这都需要得到政府政策与方针的支持，才能激励并约束众创空间健康发展,正式法律的约束和规范也尤为重要。由此可知，结合国情与需求，相关法律的制定、出台与完善能为众创空间发展提供良好的法律体系。

1我国众创空间在各个创新阶段均有与之相应的财政金融支、构建我国众创空间财政金融联动支持模式

持，这就要求在环节过渡中具有能够进行良好对接的资本，资本整合联动支持模式营运而生，这保障了众创空间同一创新阶段中相应资本能够有效结合。众创空间初期，财政性资金若能发挥其引导作用，就能够快速扩大风险资本规模而充分发挥其先锋作用，充足的复合型财政金融支持也是很好的保障因素。银行信贷资本可以通过使担保资金、财政性资金、风险资本和保险资金等进行配合来降低风险，进而改变'惜贷现象，为众创空间产业化生产提供财政金融支持，此外还可以通过设立金融控股集团进入风险投资领域来间接为其提供财政金融支持，以保证其主体地位。

热点透视

资本市场为其他各种资本之间的实质性结合提供了广阔的并购平台，加上自身的多层次，为众创空间直接和间接地提供了无缝隙财政金融支持，继而成为驱动战略性新兴企业的引擎。

2建立和完善政府、、以创新人才培育为主的人力资本制度创新

企业、社会多元化的人才培养和投入机制。依托重大科技项目及重点学科、重点实验室、企业工程技术(领军人才；研究)中心和博士后工作站等载体调动高校、科研院所的积极性,培养和造就优秀创新团队与,围绕产业发展需求,推进实施大学生创业引领计划，整合发展国家和省级高校毕业生就业创业基金，扶持大学生创业；遵循高科技创新创业规律，鼓励形式多样的创新业态，不要过早地纳入现有产业分类管理，有条件的地方可对新型孵化机构的房租、宽带接入费用和用于创业服务的公共软件、开发工具给予适当财政补贴；以市场化为手段,围绕众创空间成长,建立面向海内外的项目和人才汇集体系、建设全方位的创业教育培训体系、探索建立创业保障体系、培育创业文化体系；积极引进科技创新创业高端人才。

3完善众创空间技术创新促进机制、完善鼓励众创空间创新的科技创新制度体系

,使众创空间真正成为研究开发投入、技术创新活动和技术集成应用的主体。政府要多制定普惠或普适型的支持政策，支持重点放在营造创业环境，如租金、网络、培训等，以及降低创业者成本与风险方面，如兜底社保、补贴的基本医疗和社会养老保险等。要加强知识产权保护，完善知识产权服务工作。如实施“技术创新引导工程”,开展众创空间试点工作,从项目、资金等方面给予重点支持；支持大中型企业建立众创空间；以政府为引导,发挥市场配置资源的基础性作用,完善协作机制,整合科技创新资源；促进企业与高校、科研院所联合,组建产学研众创空间,建立开放的共性技术研发平台；支持建立科技文献、基础数据、情报信息及大型仪器设备共享平台；扩大科技交流与合作，积极推进对外科技交流与合作,增强集成创新和引进消化吸收再创新能力。

（三）重构公民创新文化教育与认同

发展与进步是人类理性解放的内在要求。发展众创空间，推动万众创新、万众创业，创建创新生态体系是目前中国经济结构转型的关键。政府创新管理归跟到底是通过创新发展以使人更好地发展，因此，需要重构公民创新文化教育与认同，使创新成为公众的一种生活方式。其一，加强教育改革。政府应可以通过政策扶持，构建大学众创空间这一平台进行创新教育、创新精神的培育。大学创客应风靡大学校园，成为大学靓丽的风景线；其二，培育公民的创新意识；其三，利用信息化管理，建立创新科技大数据平台，实理需求与供给的互动，引导更多的人成为创新的参与者，与创新成果的受益者，公同推动创新创业环境的优化。

（乔应平:广东外语外贸大学。副教授。研究方向：财税理论与财政税收政策研究。）

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