中国互联网治理模式与机制探析

中国互联网治理模式与机制探析

作者：蔡丹

来源：《现代交际》2012年第06期

［摘要］互联网的轻规制和重规制管理模式越来越向折中规制靠拢。我国应该从当下的国情出发，逐渐形成政府主导下的，各利益相关方共同参与的综合治理模式，并借鉴发达国家的行业自律经验，完善我国的互联网行业自律机制。 ［关键词］治理模式 行业自律 机制

［中图分类号］G206 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－5349（2012）06－0064－02 互联网的普及与发展在带给人们便利的同时，也造成了一些负面影响：思想言论的多元化导致社会主流价值迷失；诈骗、色情、赌博、暴力、病毒等不良信息广泛传播对国家安全、经济发展、社会秩序等影响巨大；盗版侵权难以控制等等。这些问题都对传统的媒体管理方式形成了挑战，并对互联网管理模式的完善提出了新要求，因此，各国都在探索并调整其互联网管理模式以适应形势的变化。 一、互联网管理模式的转变趋势

世界范围内的互联网管理模式主要有三种：轻规制模式（政府少干预，重自律）、重规制模式（政府主导，类似于电信的规制手段）和折中规制模式。总的来说，轻规制模式主要存在于发达国家，以美国、英国、加拿大、日本等为代表；重规制模式多为发展中国家所采用，以确保政府对互联网的控制力。

管理对互联网的影响具有两面性，有效的管理可以净化互联网环境，但是管理过严或者机械的管理也会禁锢思想言论的多元化，不能很好地保护网络主体的权益，因此互联网管理需要处理好管理宽严与网络环境的关系。

随着互联网的发展和管理实践的推进，采用轻规制模式的发达国家电信监管机构逐渐面临着一些深层次的理论困惑，发现互联网不是一个乌托邦，必须对其进行监管以解决一些问题，并且互联网越来越体现出的公共基础设施的特性及其与公共事务的结合需要维护公共利益的规制的出现；而发展中国家以垄断电信运营商为管理方式的重规制政策虽然在初期起到了促进互联网基础设施快速发展的作用，但对于互联网的自由特性不能进行有效的管理，并且这种重规制的方式还会遏制互联网的创新进步。因此，很多国家在调整互联网管理模式，不再坚持极端的轻规制或者重规制，“互联网乌托邦”的轻规制和“互联网严管”的重规制管理模式越来越向折中规制靠拢，这两种规制模式的中和越来越成为未来互联网管理的趋势。 二、中国互联网管理模式的调整与“治理”趋势

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我国的互联网管理属于典型的重规制模式，这在一定程度上对互联网起到了管制作用。但是我国的网民规模大、素质良莠不齐，使得互联网环境呈现出比较复杂、混乱的局面，政府的力量始终有限，政策的滞后也无法适应快速变化的新形式，需要建立新的管理模式来应对。 从我国的现状出发，虽然不能完全照搬发达国家那种以行业自律为主的轻规制模式，但可以在现有的政府主导型管理模式的基础上做一些渐进式的微调，从权威管理走向共同治理。中国特色的互联网治理模式应当追求一种开放的思维模式，力求动员一切可以调动的力量，形成政府主导下的，各利益相关方共同参与、多元互动的综合治理模式。

一方面，政府要对社会可以解决的问题逐步放权，并动员社会力量参与互联网治理；另一方面，政府对于社会解决不了的问题必须配置充分资源予以解决。在向共同治理模式转型的过程中，政府还应该建立符合产业特性的互联网治理机制以及完善的法律法规体系，明晰各参与管理主体的权利与责任，加强部门协调，鼓励市场竞争，大力推进互联网信誉体系建设，加强国际合作等。

让非政府组织、企业以及个人参与到互联网管理中来，这与公共管理理论中的“治理”理念不谋而合。面对互联网上逐渐凸显的各种问题，我国需要借鉴发达国家普遍采用的“治理”理念，其含义是“最低限度的国家干预、企业管理模式、新公共管理、社会控制体制以及自组织网络”。

“全球治理委员会把治理定义为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。”

治理不是控制，而是协调、合作与自律，虽然在治理理念中，国家仍然发挥主要作用，但这一概念也超越了国家权力中心论，强调必须和其他管理主体合作，形成多元主体的互动机制。治理中的权力运行包括上下互动、合作和协商等，其方式不仅包括法律法规，也包括自律、教育。因此治理方式弥补了政府规制那样的树状或金字塔形的自上而下管理方式的缺陷，互联网具有开放的网状结构，需要多元主体形成一个具有多重责任体系的自主网络来治理。 在我国，新的共同治理模式正在形成：政府的立法执法工作逐步加强；互联网服务企业和行业协会正在成为互联网治理的关键环节，在屏蔽不良信息、引导舆论、制定企业内部管理规范方面做了大量工作；大量非政府、非营利组织涌现并发挥越来越重要的作用；网民也开始发挥积极作用，进行社会监督、管理论坛、举报不良信息、提高媒介素养等，各管理主体初步形成了我国的互联网共同治理体系。

三、中国互联网行业自律机制待完善之处

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行业自律是互联网治理的重要方式，是采用轻规制模式的发达国家治理互联网的主要手段，我国互联网共同治理方式的实施主要体现在行业自律机制的完善方面。行业自律给予业界更多的灵活性来应对迅速发展变化的网络环境，强调各管理主体的自觉性，其主要含义有：自我约束、自我保护以及自发举报不良信息。互联网用户和业界都是行业自律的主体，他们有两种任务：一方面，代表本行业的整体权益，向政府争取尽可能多的利益；另一方面，不断推动本行业实施自律，迫使违法、违规者改正错误。我国的互联网行业自律发展到现在，已经形成了具有自律规范、自律组织、自律技术和热线等元素的比较成体系的自律机制。

然而由于媒体行业自律规范本身是不具有法律强制性的道德行为准则，自律组织也不具有国家强制性的特征，互联网自律措施的执行并不十分容易。我国的行业自律机制相比发达国家来说还处于萌芽阶段，存在的问题也更多，比如： （一）组织体系角色冲突

行业自律组织应属于具有“公共责任和监督机制”的非营利组织，应该具有相对的独立性。而我国目前的状况是这些组织受政府控制比较多，实质上是一种政府主导下的准政府组织，其自身具有官方性质和民间性质并存的二重性特征，产生了明显的“角色冲突”，无法真正实现与政府之间的平等参与和分权合作。 （二）各组织沟通不畅，各自为政

目前国家、地方层面的网络媒体行业自律组织之间没有直接的业务上的衔接关系，而且在地方自律组织中受到的处罚也没有可以继续上诉到全国性自律组织的正常渠道，组织间各自运行，导致各类自律行为的重复操作。 （三）规范体系适用性差

虽然我国近年来各行业自律组织发布的自律规范比较多，看似包罗万象，但没有一个系统的、有延续性的框架。规范出台程序简单，缺乏足够的讨论研究，数量多而滥，新旧规范之间内容雷同、相互交织，这导致每一则规范的分量下降，难以深入人心。 （四）责任模糊、机制欠缺

现有的行业自律规范未能精准地界定各类自律主体的不同责任，并且大多缺少《实施细则》之类的操作性规定以及处罚机构和处罚细则等。全面而长远的预防机制并未建立起来，行业自我主导型的平行监控、自我管理机制仍然缺失，缺乏社会公众力量的“横向联网”式参与。 针对这些问题，我国可以借鉴西方媒体自律的经验，培养相对独立的行业自律组织，树立行业组织的权威性；制定体系完整、层次分明、应用为先、注重方法的自律规范；在媒体内部和外部设立专门的监督机构和人员（意见调查员或读者代表）；明确各组织之间的关系和各管

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理主体的责任；完善行业自律组织的内部架构、运作流程和处罚机制；倡导提升业界与网络用户素质等。

总之，我国应该结合国情，借鉴发达国家行业自律的经验，努力完善互联网治理模式和机制。

【参考文献】

[1]唐子才,梁雄健.互联网规制理论与实践[M].北京:北京邮电大学出版社,2008.91. [2]唐守廉.互联网及其治理[M].北京:北京邮电大学出版社,2008.10.

[3]王乐夫.公共管理学原理、体系与实践[M].北京:中国人民大学出版社,2007.73.

[4]陈华.走向文化自觉——中国网络媒体行业自律机制研究 [M].北京:人民出版社,2011.135.