我国经济体制改革核心重构政府与市场关系

2014年08月01日 09:44 来源：《改革》(重庆)2013年7期第14～21页 作者：白永秀/王颂吉 字号

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【作者简介】白永秀，西北大学经济管理学院；王颂吉，西北大学经济管理学院

党的十八大报告提出，要全面深化经济体制改革，并指出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。这就要求更准确界定现阶段经济体制改革的背景，深刻认识理顺政府与市场关系在经济体制改革中的重要性，从而在新形势下通过理顺政府与市场关系全面深化经济体制改革。

一、深化经济体制改革的背景：我国进入后改革时代

进入后改革时代是我国深化经济体制改革的背景。从历史视角来看，改革是一个永恒的过程，任何时代、任何社会形态都要不断进行改革创新。我国经济体制改革的实质是将带有计划经济与自然经济因素的经济体制转变为现代市场经济体制，因而有三重任务：一是将计划经济体制转变为市场经济体制，二是将自然经济体制转变为市场经济体制，三是将落后的市场经济体制转变为现代市场经济体制。我国经济体制改革任务的多重性决定了经济体制改革历程的长期性、艰巨性和复杂性，因此需要有建立市场经济体制和完善市场经济体制的阶段之分。改革开放以来，随着经济体制改革的逐渐深入，我国已基本建立社会主义市场经济体制，市场机制在资源配置中发挥基础性作用，政府宏观调控体系不断健全，国家综合实力和人民生活水平快速提升。2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这标志着我国进入了完善社会主义市场经济体制的新阶段。与此相适应，我国的经济体制改革应在以下三个方面实现转型：

第一，由外部改革向内部改革转型。在建立社会主义市场经济体制阶段，我国所进行的主要是外部改革，即通过发展非公有制经济、培育市场体系、建立市场机制、制定法律法规来为市场经济发展创造外部环境。这在很大程度上是一种增量改革和体制外改革，较少涉及计划经济体制内部。在完善社会主义市场经济体制阶段，市场经济的良性发展在某种程度上依赖于内部改革，因此需要对作为计划经济体制产物的行政机构和国有企业进行深入改革，理顺社会主义市场经济运行的内部机理，也就是由外部改革向内部改革转型。

第二，由打基础向攻坚战转型。在建立社会主义市场经济体制阶段，经济体制改革的主要目标是为发展市场经济奠定制度基础，创造有利于市场经济发展的运行机制，因此这一阶段的主要任务是进行市场体系建设、基础设施建设和制度环境建设。在完善社会主义市场经济体制阶段，有利于市场经济发展的市场竞争机制、产权保护机制和激励约束机制初步形成，经济体制改革需要在转变经济发展方式、协调城乡和区域发展、健全现代市场体系、深化国有企业改革等重点领域取得突破，也就是由打基础向攻坚战转型。 第三，由浅水区向深水区转型。我国的经济体制改革从最紧迫、最容易解决的农村改革入手，首先解决的是人们的吃饭问题，在解决生存问题和总结成功经验的基础上，进而将改革以磅礴之势推向其他领域，是一个由浅入深、由易到难的过程。建立社会主义市场经济体制属于改革的浅水区，社会各阶层都能从这一阶段的改革中受益，容易达成改革共识，因而改革可以顺利推进。但在完善社会主义市场经济体制时期，

改革进入深水区，深化经济体制改革需要对既得利益进行调整，因而难以达成改革共识，进一步推进改革的阻力和难度较大。

图一 深化经济体制改革的背景

由此可见，在完善社会主义市场经济体制阶段，经济体制改革应实现由外部改革向内部改革、由打基础向攻坚战、由浅水区向深水区转型(见图一)。这标志着我国的经济体制改革已进入一个新的时期，这一时期可称为“后改革时代”。在这里，“后改革时代”不是指改革结束之后的时代，而是相对于建立社会主义市场经济体制的“前改革时代”而言的一个时期，是整个改革时代的重要组成部分。在后改革时代，深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制是这一时期的鲜明特征和历史性任务。 二、理顺政府与市场关系是深化改革的核心

在后改革时代，深化经济体制改革的核心是理顺政府与市场之间的关系。这既是市场经济理论发展的内在逻辑，也被我国改革开放以来的实践经验所证实，更是后改革时代化解我国经济社会矛盾的必然选择。 (一)从市场经济理论发展史的角度来看，政府与市场关系是市场经济的本源问题

市场经济是市场机制在资源配置中发挥基础性作用的经济形式或经济体制，但市场机制难以解决外部性、市场垄断、公共产品供给不足、宏观经济失衡等问题，因此需要政府出面干预，由此就产生了市场经济发展中的政府与市场关系问题。可以说，这一问题是市场经济发展中最基本、最重要的问题，也是最难处理好的问题，因此是最具有争议的问题。在市场经济发展的早期，以亚当·斯密为代表的古典经济学家认为，市场这只“看不见的手”能有效配置社会资源，政府只是起“守夜人”的作用，其主要职责是为市场经济有序运行提供保障条件。新古典经济学延续了这一思路。与此相反，针对资本主义社会市场经济发展中出现的生产资料私人占有与社会化大生产之间的固有矛盾，马克思和恩格斯倡导政府在经济运行中发挥主导作用。他们认为未来社会将有计划地组织社会生产，消除资本主义市场经济运行中的无序竞争状态。 随着西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡，市场经济体制的固有矛盾不断激化，周期性经济危机愈演愈烈。20世纪30年代，经济大萧条席卷西方发达市场经济国家，这使人们认识到市场制度的缺

陷，政府在市场经济运行中的调节作用开始被提及。与主张自由放任的古典经济学和新古典经济学不同，凯恩斯倡导政府通过财政政策和货币政策对经济运行进行调节，从而规避市场机制的缺陷。第二次世界大战之后，西方发达市场经济国家普遍采用了凯恩斯主义学说，政府加强了对经济活动的干预，这对于战后资本主义世界的经济繁荣发挥了一定作用。然而，随着西方国家对市场的过度干预，政府财政赤字不断增加，并于20世纪70年代出现了高通胀与高失业并存的“滞胀”现象。“滞胀”的出现促使人们重新思考政府与市场在经济运行中的关系。公共选择学派对政府干预行为的局限性、原因及改进对策进行了深入研究。他们认为，政府未必能弥补市场缺陷，政府失灵主要表现在公共政策失误、公共产品供给的低效与浪费、政府机构效率低下、内部性与政府扩张、寻租及腐败等方面。公共选择理论为当代西方市场经济国家处理政府与市场之间的关系提供了一种新的思路，成为这些国家在20世纪80年代之后进行政府改革的指导理论之一。

通过以上对西方市场经济理论发展史的梳理可以发现，政府与市场关系是市场经济的本源问题。市场经济理论史的主要论题就是讨论政府与市场之间的关系，而且这一论题至今仍在激烈论争之中。从一定意义上说，一部市场经济理论史就是一部政府与市场关系争论的历史。政府与市场作为市场经济运行中配置资源的两种机制，既相互对立，又相互统一，二者相辅相成、缺一不可。要保障市场经济良性运行，就必须处理好政府与市场之间的关系。

(二)从改革开放实践来看，政府与市场关系协调与否是影响我国经济平稳较快发展的最主要因素 改革开放30多年来，我国经济保持了持续快速增长，但也出现了多次经济波动。刘霞辉(2004)研究认为，我国经济发展中的难题是缺乏一条较为稳定的经济增长路径，经济总是在过冷与过热之间摇摆。通过图二可以发现，改革开放以来我国的年均经济增长率经历了三次大起大落。我国在1979-1982年、1988-1991年、1996-2002年经济增长率相对较低，处于经济周期中的衰退和谷底阶段；而1983-1987年、1992-1995年、2003-2010年经济增长速度较快，处于经济周期中的上升和顶峰阶段。我国的经济波动是由多种因素共同导致的，但政府与市场关系欠协调在这些因素中占有较大比重，这已被一些学者的研究所证实。例如，魏杰、董进研究认为，政府部门行为的影响是导致历次宏观经济波动的一个重要因素。李斌、王小龙认为，地方政府的行为是我国经济波动的主要力量。李猛、沈坤荣(2010)进一步研究指出，地方政府的行为大约能解释我国30%的经济波动。由此可见，政府与市场关系欠协调是影响我国经济平稳较快发展的最主要因素，对此应引起高度重视并加以科学解决。

改革开放以来，为适应市场经济发展的要求，特别是为适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要，我国先后进行了七次大的政府机构改革，逐渐由全能型政府向有限型政府、由管制型政府向服务型政府转型。但是，受计划经济体制和经济发展阶段的影响，我国各级政府干预经济活动的权力大、动机强，对微观经济活动的干预过多，从而影响了市场机制的正常运行，引起了经济增长的大起大落。改革开放以来，为在尽可能短的时间内实现经济崛起，中央政府强调以经济建设为中心，并对地方官员实行以经济增长为核心的政绩考核制度。在晋升激励之下，地方政府把推动所辖地域经济增长作为主要施政目标，并把投资作为拉动经济增长的主要手段。这样，各级地方政府的投资冲动往往导致经济过热，中央政府的紧缩性宏观调控又容易导致经济过冷，从而造成我国经济增长在过热与过冷之间波动。实践证明，要保持经济长期平稳较快发展，必须处理好政府与市场之间的关系。

(三)从后改革时代深化经济体制改革的内在要求来看，理顺政府与市场关系是化解各种矛盾的必然选择

现阶段，我国处于完善社会主义市场经济体制的后改革时代，这一阶段经济社会发展中的不平衡、不协调、不可持续性问题较为突出，这些问题急需通过深化经济体制改革来加以解决。在后改革时代，完善

社会主义市场经济体制是改革目标，深化经济体制改革是完善社会主义市场经济体制的方法，理顺政府与市场之间的关系是深化经济体制改革的核心。在这样一条逐层递进的总体思路下，理顺政府与市场关系在后改革时代深化经济体制改革、完善市场经济体制的历史性任务中居于核心地位。由此可见，理顺政府与市场关系是后改革时代深化经济体制改革的核心和内在要求，对于完善社会主义市场经济体制具有重要意义。

图二 1978-2011年我国GDP增长率波动曲线 数据来源：根据《中国统计年鉴·2012》等资料整理。 三、理顺政府与市场关系的对策建议

理顺政府与市场关系的总体思路是健全和完善“政府—中介组织—企业”这样一个组织架构，其关键是依托中介组织搭建政府与企业之间的桥梁，进而通过规范政府行为、发展中介组织和促进企业发展来处理好政府与市场之间的关系。

(一)理顺政府与市场关系的总体思路

在市场经济体制下，政府与市场的职能定位各不相同。具体来说，市场在资源配置中居于优先地位和发挥着基础性作用，但也存在市场失灵问题，因而需要政府进行干预；但政府干预行为又有其局限性，这就要求政府干预必须建立在充分尊重市场规律的基础之上，不能以政府干预来代替市场机制。需要指出的是，政府与市场之间的关系并不是一成不变的，在不同国家以及同一国家市场经济发展的不同阶段，政府干预经济活动的范围和力度有较大差别。对于发达的市场经济国家而言，政府主要在公共产品供给、外部性和市场垄断等方面对经济活动进行干预，政府干预的范围较小，力度较轻。而在市场经济尚不发达的国

家，政府则需要在推动经济社会发展、完善市场体系、维护市场运行环境等方面有所作为，政府干预的范围较广、力度较大。在我国，随着经济社会的发展和市场经济体制的逐渐完善，政府对经济活动的干预范围和力度将逐步收缩。鉴于此，政府和市场应在市场经济体制发展的不同阶段找准各自的职能定位，从而实现对社会资源的最优配置。

现阶段，我国政府与市场之间的关系尚未完全理顺。从市场方面来看，尽管我国已基本建立社会主义市场经济体制，但市场化程度还不高，尤其是市场经济发展不平衡，多层次、多水平的市场经济同时并存；而且市场经济发展的外部环境亟待改善，可以说我国在一定程度上具有非市场经济的外部环境，因而容易出现市场失灵。从政府方面来看，受行政体制改革滞后的影响，我国尚未完全建立起与现代市场经济体制相适应的政府架构和政府职能，政府宏观调控的水平还不高、时机还不准、手段还不丰富，因而容易出现越位、缺位和错位现象。此外，受计划体制和晋升激励等因素的影响，我国各级政府尤其是地方政府干预微观经济活动的热情仍然很高，这难免会影响市场机制的正常运行。更为重要的是，我国的社会中介组织发展较为缓慢，政府与企业之间缺乏纽带和桥梁，从而阻碍了政府与市场关系的协调。

在完善社会主义市场经济体制的后改革时代，理顺政府与市场关系的总体思路是健全和完善“政府—中介组织—企业”这样一个组织架构(见图三)，其关键是依托中介组织搭建政府与企业之间的桥梁。在“政府—中介组织—企业”的组织架构下，政府为中介组织和企业的有序运行制定制度与法律框架，它自己将从微观经营活动中退出，主要职能在于调控宏观经济、维护市场环境和供给公共产品，并通过监督中介组织而间接调节微观主体的市场行为；中介组织作为介于政府与企业之间的桥梁和纽带，其主要作用是在政府指导下对企业进行服务和监督，从而规范各类企业的市场行为，促进企业持续快速健康发展；规范运行的国有企业和非国有企业是市场经济的微观基础，通过国有企业和非国有企业公平竞争、共同发展，有助于全面理顺政府与市场之间的关系。

图三 理顺政府与市场关系的思路 (二)理顺政府与市场关系的抓手

在“政府—中介组织—企业”的组织架构下，应从三方面着手以理顺政府与市场关系(见图三)：一是规范政府行为，建设服务型政府；二是发展中介组织，搭建政府与企业之间的桥梁；三是促进企业发展，夯实社会主义市场经济的微观基础。 1.规范政府行为，建设服务型政府

后改革时代要理顺政府与市场之间的关系，需要科学确定政府的职能边界，规范政府行为。对于政府在社会主义市场经济体制中的角色定位，应从两个方面进行认识：一方面，政府宏观调控是现代市场经济的内在特征之一。在任何国家和同一国家市场经济发展的任何阶段，要保证市场经济良性运行，政府都必须发挥一定的调节作用。在社会主义市场经济体制下，政府的干预行为更是必不可少。另一方面，需要限定政府在市场干预中的范围、方式及其力度。政府干预并不能完全解决市场失灵问题，在完善的社会主义市场经济体制下，政府的主要作用是弥补市场失灵和调节宏观经济运行。此外，在确定政府职能边界的同时，后改革时代还需要通过立法和制度建设对政府行为进行规制，从而切实转变政府职能，建设服务型和法治型政府。这里认为，社会主义市场经济体制下的政府职能主要表现在以下三个方面：

第一，调控宏观经济。现代市场经济是政府宏观调控下的市场经济，改进和加强政府宏观调控是社会化大生产的客观要求，同时也是完善社会主义市场经济体制的内在要求。在后改革时代，转变经济发展方式、保持经济平稳较快发展是重要而紧迫的任务，这就决定了政府必须在调节宏观经济运行中发挥积极作用。政府通过制定经济发展规划，并利用财政和货币政策调控宏观经济运行，一方面有利于保持社会总需求和总供给的基本平衡，另一方面有利于促进产业结构优化和经济发展方式转变，从而引导宏观经济长期平稳较快发展，实现充分就业和物价稳定。

第二，维护市场环境。在完善的市场经济体制下，政府不直接干预微观主体的市场行为，而是通过监管中介组织而对微观主体进行间接调控。为保证市场经济有序运行，政府必须通过经济手段、法律手段和必要的行政手段规制破坏市场经济规则的行为，创造良好的市场运行环境。具体来说，政府应该在四方面有所作为：一是加强市场体系建设，尽快形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系；二是加强对产权和契约的保护，完善市场交易规则，降低市场交易成本；三是消除市场经济的负外部性，使个人收益等于社会收益、个人成本等于社会成本；四是防范和破除市场垄断行为，控制垄断价格和垄断利润，提高市场机制配置社会资源的效率。

第三，供给公共产品。为各类市场主体提供优质均等的公共产品是政府的基本职能。在市场经济体制下，由于公共产品具有非竞争性或非排他性，市场机制会导致公共产品供给短缺，因此需要由政府或公共组织承担供给公共产品的职责。在某些公共产品供给过程中，可以通过引入一定的市场竞争机制而提高公共产品供给效率和水平。

2.发展中介组织，搭建政府与企业之间的桥梁

中介组织是指介于政府和企业之间，按照一定的法规、章程或根据政府委托而建立，为市场主体提供信息咨询、代理、培训、经纪等各种服务，并在经济社会生活中发挥监督、协调、自律等职能的社会组织。按照市场中介组织职能的差异，可以将其划分为咨询性中介组织、代理性中介组织、经纪性中介组织、公证性中介组织、监督性中介组织和协调性中介组织等六类。在“政府—中介组织—企业”的组织架构下，中介组织是沟通政府与企业之间的桥梁，中介组织尤其是行业协会与会计事务所、法律事务所等可以在政府所制定的制度和法律框架下对企业实行服务、协调与监督，并在行业内部实行自律，因而对于促进企业健康发展、理顺政府与市场关系具有重要意义。

西方发达市场经济国家的发展实践表明，完善的市场经济体制需要有一大批与之相适应的市场中介组织。而在我国，尽管中介组织近年来有了很大程度的发展，并已成为市场经济运行机制的重要组成部分，但受传统观念与长期实行计划经济体制等因素的影响，中介组织发展速度较为缓慢，并且大多集中于东部地区，区域分布不太均衡。我国政府职能过于宽泛，中介组织与政府边界不清晰，从而难以在市场经济运行中发挥其应有作用。因此，要理顺政府与市场之间的关系，就必须大力发展中介组织，并使中介组织真正成为沟通政府与企业的桥梁。中介组织在社会主义市场经济中的职能主要表现在以下三个方面： 第一，行业自律。行业协会、同业公会、商会等是企业自下而上建立的中介组织，这些中介组织具有行业自律的重要职能。通过制订行业内部运行规则，这类中介组织可以督促企业利用合法手段开展公平竞争，遵守国家法律法规，从而规范企业的市场行为。此外，这类中介组织还可以加强政府与企业之间、企业与企业之间的沟通，从而减少市场摩擦，降低交易成本。

第二，服务企业。咨询性、代理性、经纪性、公证性等类型的中介组织具有服务企业的重要职能，它们可以为企业提供信息、法律、结算、培训、代理、公证、经纪等各种服务，从而促进市场专业化分工，降低市场交易成本，提升市场经济的运行效率。

第三，市场管理。监督性中介组织可以在政府制定的制度和法律框架下，依法担负起“经济警察”的角色，协助政府机构实行市场管理。例如，监督性中介组织通过质量检查、计量检查、从业资质认证等活动对企业进行监管，从而维护公平竞争和公平交易的市场环境，促进市场良性运行。 3.促进企业发展，完善市场经济的微观基础

企业是市场经济的微观基础，市场经济的良性运行需要有一批富有创造性、竞争能力强的企业和企业集团。判断政府与市场关系的协调与否，关键是看市场中的企业是否具有活力、竞争力和创造力，关键是看不同所有制企业之间能否公平竞争。在社会主义市场经济体制下，要理顺政府与市场之间的关系，就必须创造国有企业与非国有企业公平竞争的市场环境，促进各类企业共同发展，夯实社会主义市场经济的微观基础。

(1)国有企业的特殊职能与存在领域

国有企业是政府职能在经济领域的延伸，它在信息获取、市场准入、土地审批、信贷途径等方面具有非国有企业难以比拟的天然优势，因而规范国有企业行为是理顺政府与市场关系的重要组成部分。改革开放以来，国有企业改革作为我国经济体制改革的中心环节，先后经历了“放权让利”、“两权分离”、“建立现代企业制度”和“调整国有经济布局”等四个阶段的改革。经过30多年的不懈努力，国有企业的经营绩效、运行机制、布局结构、监管体制等有了很大转变，促进了社会主义市场经济微观基础的构建。然而，国有企业与市场经济体制仍存在诸多不协调之处，国有企业的存在行业和存在领域仍然过于宽泛，在行业准入、要素使用等方面对非公有制企业形成了不公平竞争，从而损害了政府与市场之间的关系。鉴于此，在完善社会主义市场经济体制的后改革时代，必须进一步深化国有企业改革，规范国有企业行为。 规范国有企业行为的关键是明确界定国有企业的特殊职能与存在领域。国有企业是政府机构和政府职能在经济领域的延伸，它是一种“半企业、半政府”性质的组织，政府办国有企业的目的是让国有企业承担非国有企业不愿生产经营、无法生产经营或不应让非国有企业生产经营的产品与服务，从而引导国民经济健康发展。具体而言，国有企业应承担以下“特殊职能”：一是控制国民经济命脉，维护国家经济安全；二是控制涉及国家机密、军事领域尖端技术的企业，保证国防安全；三是在经济不景气的情况下，提供更多的就业岗位，以保证社会稳定。国有企业的职能定位决定了其存在领域，因此应通过“抓重放轻”使国

有企业从一般竞争性领域退出，向以下四个领域集中：一是关系国家安全的行业，包括军事工业、造币工业、航天尖端工业等；二是大型基础设施建设，包括城市重大基础设施建设、运输骨干设施、大江大河治理；三是大型与特大型不可再生资源，如稀有矿产的开发项目；四是对国家长期发展具有战略意义的高新技术产业，如大规模集成电路的研制，重大技术装备国产化。在国有企业布局调整的过程中，政府还应逐步健全与社会主义市场经济体制相适应的国有资产监管机制，并通过行业协会加强对国有企业的市场监管和约束，从而规范国有企业的市场行为。 (2)非国有企业的重要作用与发展思路

非国有企业是社会主义市场经济的重要组成部分，是市场经济发展中最活跃、最有创造性的微观主体，是判定政府与市场关系协调与否的重要风向标。改革开放以来，非国有企业与社会主义市场经济体制同步产生和发展，在理论上经历了“利用论”、“补充论”、“重要组成论”、“平等发展论”等四个阶段，在实践中经历了“高压下艰难起步”、“夹缝中求生存”、“跨越式发展”、“进入关键领域”等四个阶段。经过30多年的发展，我国非国有企业取得了长足进步，发展速度不断加快、进入领域不断拓宽、市场竞争力不断增强。但与此同时，非国有企业与国有企业相比，在生产要素使用、参与市场竞争、享受法律保护、行业准入等方面仍然存在不平等待遇，并且非国有企业自身的产权制度、组织结构、经营方式、内部管理等方面仍然存在诸多不足，这就限制了非国有企业的发展。鉴于此，后改革时代要理顺政府与市场关系，政府与中介组织就必须进一步加强对非国有企业的鼓励、支持和引导力度，规范非国有企业的市场行为，加快非国有企业发展。

后改革时代应从两方面着手加快非国有企业发展：第一，在全社会范围内强化对非国有企业重要作用的认识，形成鼓励、支持和引导非国有企业发展的社会共识。应使全社会认识到非国有企业是市场经济的推动者，是个人利益的最大体现者，是思想解放、观念转变的推动者，是创新的主体，是政府财政收入的主要渠道之一，是职工就业的主要渠道之一，是社会公益事业的推动者，是社会风气根本好转的净化器，是文化建设的推动者，从而全面加快非国有企业发展。第二，拓宽非国有企业的市场空间，形成非国有企业与国有企业公平竞争的市场环境。在完善的社会主义市场经济体制下，非国有企业应在一般竞争性领域发挥主体作用，同时应鼓励、支持和引导非国有企业进入法律法规未禁入的行业和领域，创造非国有企业与国有企业公平竞争、平等准入的市场环境，提升非国有企业的经营活力、自主创新能力和市场竞争力，从而更好地完善社会主义市场经济体制的微观基础。此外，政府尤其是行业协会应加强对非国有企业市场行为的规范，使非国有企业在经营过程中严格遵守相关法律法规，主动承担应有的社会责任。