我国金融监管体系的发展

金融监管是指一国金融监管当局以法律法规为依据，对金融业的经营进行监督管理的行为。目前，世界各国及地区的金融监管体制并没有一个统一的模式。为适应金融业的发展，我国政府一直在摸索符合国情的金融监管模式。

一、我国金融监管体制的发展过程（过去）

从上世纪80年代中期到90年代初期，我国对金融业的监管统一由中国人民银行负责，这就是最初的混业管理。

随着金融机构种类的多样化和金融业务品种的快速发展，在分业经营格局基本形成之后，1998年我国对金融监管体制进行了重大改革，将证券机构和保险公司的监管权由中国人民银行移交给中国证券监督委员会(简称中国证监会)和中国保险监督管理委员会(简称中国保监会)，形成了中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的“多头”监管模式。在这种监管模式下，三家机构的监管职能有着明确的具体分工。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，并对金融业实施监督管理。中国证监会是在国务院领导下的对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理的机构，它依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保证其合法运行。中国保监会于1998年建立，是国务院直属事业单位和全国商业保险的主管机关，依法统一监管保险市场。

随着改革开放的深入和金融业的快速发展，这种模式很快就不能适应新的发展要求。《中国人民银行法》、《商业银行法》的颁布，使中国人民银行风险监管的意识逐渐加强，尤其是《巴塞尔有效银行监管核心原则》的颁布，更加促使中国人民银行开始考虑如何对银行业实施更加有效监管的问题。因为在原有的监管模式下，中央银行监管银行业面临两难选择：一方面，中央银行要负责货币政策的稳定，要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，中央银行又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行具有

充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。

由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策，以保证币值的稳定，因此，客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能。尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此。为此，在十届全国人大一次会议的第三次全体会议上通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。方案将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会(简称银监会)。银监会自2003年4月28日起正式履行职责，是国务院直属事业机构。根据授权，银监会统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其它存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。由此，我国形成了以“一行三会”为基本格局的金融监管体系。

二、我国金融监管体制的现行情况

我国金融监管体系存在的问题

我国自1984年中国人民银行专门行使中央银行职能后，先后成立了证监会、保监会、银监会，初步形成了分业经营、分业监管的一行三会的监管格局。《见课本》但从金融业的不断发展，金融全球化的进程来看，目前我国的金融监管还存在较多的问题，主要表现在：

一)协调主体的定位不明确

1．监管主体的各自局限性明显。

我国的分业监管体制是严格意义上的分业监管，三大监管主体各负其责，业务交叉极

少。这种现象在基层表现的尤为突出，因此，在监管上也存在着明显的差异性和局限性。

一是银行、证券、保险三大金融主业分别由一个监管部门监管，容易出现死角和政出多门，可能会影响审慎监管的效率。如银行信贷资金流入股市问题，仅靠人民银行一家监管，没有证监会(局)的配合，监管肯定存在缝隙和漏洞。

二是随着金融机构和业务边界的模糊，提供类似金融产品的金融机构由完全不同的主体来监管，而不同的监管机构在监管方式和达到一致目标方面则出现差异。如银行监管是为了保护存款者的利益，而证券监管是为了保护投资人的利益。假若商业银行是上市公司，则证监会监管银行，其目的是为了保护银行股东的利益，而人民银行对商业银行的监管，是为了保护存款的利益。在这种情况下，两监管主体就存在着监管摩擦。

三是证监会和保监会在绝大多数的地级市没有设立分支机构，上级监管部门更多采取的是非现场监管方式，基层证券业和保险业违规操作以及上报假报表、假数据的现象较为普遍。而人民银行既无代理监管的职责，又无与之沟通的机制。

2．监管主体中部门和利益集团的“私心”。

根据公共选择理论，政府部门不总是社会正义的代表者。在利益集团的影响下，他们也会有“私心”；在监管主体之间出现潜在的冲突时，某些部门也会在“私心”的驱使之下采取一些有利于本部门而有损于其它部门乃至整个金融体系的利益的行动，具体表现为不同监管主体争夺监管对象与监管权力。在美国，以格林斯潘为首的美联储一直主张由美联储统一行使对全美金融机构的监管，这当然遭到其他监管机构的强烈反对，造成了美联储与其他监管机构的紧张关系和相互协调的困难。国内监管机构间也难免出现这样的博弈关系。

3．监管主体不足。

虽然统一监管从某种意义上已成为世界潮流，但这并不等于说监管机构越少越好。需要多少监管机构，取决于监管主体的监管能力和提高监管有效性与效率的要求。从这个意义上说，我国监管主体尚不足。从狭义监管协调的主体来看，我国还缺少发达国家普遍存在的存款保险机构；从广义监管协调的主体来看，还缺少在全国范围内有相当影响的金融业自律组织——金融业公会；同时，还缺少一些规范经营的专业服务公司，如资信评级机构、会计师事务所等。监管主体的不足，既降低了监管的有效性与效率，同时，由于监管资源的有限，也使富有成效的金融监管协调难以发挥作用。

(二)监管内容和范围狭窄

金融监管的内容和范围应该包括各类金融机构从市场准入到市场退出的全部业务活动，但在我国当前的金融监管中，却存在着以下问题：

1．我国目前金融监管的内容主要是机构的审批和经营的合规性，对金融机构日常经营的风险性监管尚不规范和完善。

2．对金融机构市场退出前的监管还属于空白。对于金融体系来说，一个强有力的金融机构退出机制(合并、关门或清盘)应与金融机构的市场准入机制同样重要。而我国目前尚缺乏完善的金融机构市场退出机制，我国的金融法规对金融机构的市场退出部分规定得比较粗，市场退出法律存在严重缺位。

3．在监管范围上，重国有独资商业银行而轻其他银行和非银行金融机构，而国有独资银行以外的银行和非银行金融机构同样存在着较大的风险。

4．对网络银行的监管基本上还属于空白。随着计算机通讯技术和网络技术的发展及电子商务的兴起，网络银行得到了很快的发展并具有广阔的市场前景。在此情况下，我国的银行业也纷纷涉足网上银行业务，但这种发展是在相关法规几乎空白的情况下进行的。

(三)尚未建立起有效的信息交流机制

目前，我国各监管机构对各项金融业务活动的情况和数据在调查采集、整理分析的过程中，采用的标准和侧重点各不相同，对风险的关注程度也不一致，而且数据透明度低、数据质量不高。各部门之间尚未建立起有效的信息交流机制，难以做到高效及时地共享信息。然而，金融信息的及时性、准确性对于中央银行的意义不仅体现在货币政策制定和实施过程中，更重要的是体现在对金融风险和金融危机的处置中。缺乏及时准确的信息，市场是很难对涉足过度风险的市场主体发挥外部约束作用的。

三、我国金融监管体制的未来发展趋势与完善

国际金融监管的新趋势

随着金融全球化的不断深入，国际上金融监管也出现了很多不同于以往的新趋势，了解和研究这些趋势，对于认识我国金融监管体系的不足和完善我国金融监管体系有着十分重要的意义。这些新趋势主要体现在：

（一）、趋向功能监管，审慎监管

在金融业发展水平较高、每个单业内金融品种较多、金融风险控制难度较大时，传统的机构监管模式已很难作出及时的反应，以致出现监管混乱，甚至出现混业经营趋势下的

监管真空。从国外经验来看，各国金融监管均有从机构监管向功能监管过渡的趋势。功能监管关注金融产品与服务的基本功能，强调跨机构、跨市场的监管，因而可以实现对金融体系系统、稳定的监管。此外，从国际趋势看，各国对金融市场的监管都趋向于审慎监管，避免将金融市场管得太死。国务院办公厅于2008年12月13日正式下发了《关于当前金融促进经济发展的若干意见》，其中第28条针对金融监管提出了具体要求，时称“金融30条”。因此，金融30条中第二十八条提到“加强功能监管、审慎监管”是顺应这一国际趋势的。

（二）、金融监管趋向国际化

随着金融全球化的推进，不仅带来了国际资本的大规模流动，也使金融风险在国家之间相互传递，给国际金融监管提出了挑战。国际金融危机的频频爆发使各国监管当局认识到各国信息沟通对于加强国际金融监管的重要性，呼吁各国政府建立一个全球性和区域性的国际金融风险防范体系，并建立风险监控与预警机制，这是在金融国际化、金融自由化环境下规避金融风险的必然选择。在这一方面，巴塞尔委员会及其制定的文件起了很大的推动作用，金融监管的国际化也就成为一种新的趋势。虽然我国已经加入了WTO，但现行金融监管法律制度多是在我国金融全球化区域化初期制定的，未能体现互动本质的全球化与区域化要求。随着国际金融形势风云变幻和全球金融自由化浪潮的冲击，我国金融业就必须走全球化、区域化的道路。?

（三）、统一监管的趋势加重，注重风险监管

在金融自由化和全球化的国际大背景下，混业经营成为全球金融业发展的大趋势。由于混业经营有利于金融创新，随之而来的金融风险也便加大，因此统一监管的重心主要落在风险监管上。2004年6月，巴塞尔委员会公布的新资本协议，继续以资本充足率为核

心，以信用风险控制为重点，突出强调国家风险的风险监管思路，并吸收了银行资本监管的最低资本金要求、外部监管和市场约束等“三个支柱”原则，从而使世界各国对银行的风险控制有了更明确的目标和依据。

西方发达国家大都经历了一个从金融分业监管到统一监管的历史过程，而我国尚处在分业监管落实阶段。虽然实行分业经营暂时有利于我国金融市场的稳定，但为了维护金融体系的安全，我国的金融监管应逐步由“分业经营、分业监管”走向“混业经营、统一监管”的监管体制，同时采用注重以风险为核心的审慎监管，这是我国金融业未来改革与发展的必然趋势。

针对以上我国金融监管体系中存在的问题和不足，并且展望国际金融监管的新趋势，完善我国金融监管体系应着重从以下几个方面入手：

（一）、进一步加强中央银行与金融监管部门的沟通协调

首先，通过立法或在《银行业监督管理法》增补相应条款，确定全国性金融机构检查委员会的权利和职责，进一步明确各监管机构的职责范围。将联合行动制度真正制度化。其次，完善三大金融监管机构与中央银行及政府有关职能部门之间的协调合作。在理顺上述各机构之间关系的基础上，合理、清晰地界定各机构的职责，这样才能主次分明，避免重复监管和监管真空的出现，从而建立一个高效的监管协调机制。最后，建立金融监管部门与央行的信息交流和共享平台，完善现有的信息管理组织体系，在各级监管机构内成立金融信息资源共享管理委员会，办理日常信息采集分析交换工作，并设立独立于各部门的金融监管信息中心承担监管信息的全面收集、筛选、管理以及信息系统的开发、维护等工作，从机制上保证信息共享的长期性、稳定性和安全性。?

（二）、完善金融法律体系

一方面要通过完善立法，为金融监管提供法律支持。我国现行金融监管立法缺乏可操作性；各法之间冲突、重叠的地方较多，缺乏协调性；金融监管立法滞后于金融改革，存在监管立法空白。我国的监管立法对国际金融立法思想、做法研究借鉴较少，现行金融监管法律存在与WTO和国际惯例不适应的内容，不利于金融业对外开放的监管需要。为适应金融改革和创新的需要，应尽快出台和完善相关法律法规。另一方面要加强金融执法。金融执法是金融监管过程中至关重要的环节。金融监管机关和部门要依法监管，严格监督金融法律制度和金融机构内控制度的执行，严肃查处金融机构各种违法乱纪行为，做到执法必严；国家司法部门要严格执法，严厉打击金融犯罪，保护国家金融秩序，做到违法必究。同时还要加大金融监管法制宣传力度，提高全社会的金融安全意识和金融法治意识。?

（三）、加强监管主体独立性、权威性和规范性

金融监管主体应当增强自身的独立性和权威性，在政策的制定和实施上应当以国际标准和国家利益为原则，从更能保证金融业的健康发展角度出发，独立进行金融监管，不受来自行政体系的外部干扰，保持监管行为充分的独立性和权威性。同时，建立健全各项管理规章制度,强化内控机制，减少监管行为的随意性,增强金融监管行为的规范性和专业水准。银监会、证监会和保监会之间应当加强政策协调和信息共享，既分工又协作，避免监管重叠和监管真空的产生。?

（四）、建立健全我国金融监管自律机制

金融机构进行自律监管，建立完善的内控机制有利于及时认识并防范经营风险，实现金融机构的安全稳定运行。内部监管相对于外部监管更积极主动、迅速有效，合理的内控

机制能够有效制约监管权力、防止权力滥用。建议建立金融同业自律机制，在金融监管当局的鼓励、指导及社会舆论的倡导下，在自发、自愿的基础上，根据金融机构的不同类型、不同地区建立不同的金融同业公会，并在此基础上形成全国金融同业公会的联系机制，并赋予金融业同业公会行业保护、行业协调、行业监管、行业合作与交流等职能。

（五）、进一步加强金融监管的国际合作

中国加入W?T?O后，金融行业逐渐开放，大量的外资银行涌入，对外资银行的监管是金融监管机构面临的一个新问题，对于跨境金融机构，应当进一步加强金融监管的国际合作，和他国金融监管机构加强协作和分工，信息互通，定期交流，以促进对这些金融机构的监管。具体的做法可以是，在中国的经营业务由我国金融监管机构进行监督管理，而其总行的经营状况信息，两国金融监管机构应该建立定期沟通机制。