地方政府治理

郑州大学现代远程教育 《地方政府治理》课程

学习指导书

 课程内容与基本要求

1、《地方政府治理》的课程内容：

《地方政府治理》是人力资源管理专业的专业基础课，本课程主要介绍地方政

府治理的基本原理、环境、机制以及行为，重点介绍当代中国地方政府运行机制和政治过程、地方政府及其治理的特点以及地方政府未来治理的新模式。该课程注重基础性，突出地方政府治理的基本原理与模式。课程的主要内容总体上分为五个主要部分：

（1）地方政府组织结构与基本职能。主要介绍地方政府的体制结构、层级结构、功能结构、权力结构、地方政府的职能界定、职能划分与职能转变。

（2）地方政府的管理范围与方式。主要介绍地方政府内部管理、地方政府公共管理、地方政府管理的具体方式等。

（3）地方政府治道变革。主要介绍地方政府治理的理念更新、地方政府治理的社会生态环境等。

（4）地方政府的法制架构与财政体制。主要介绍地方立法体系、地方司法体系、地方行政执法体系、地方财政预算、地方政府的收入与支出、地方财政的转移支付等。

（5）地方治理的路径选择和制度创新。主要介绍地方多中心治理的理念、地方社会资本的培育、地方公共组织网络体系的构建、地方治理的制度创新经验以及目标模式等。

2、学习基本要求：《地方政府治理》课程注重专业性与基础性。通过学习，使学生能够掌握地方政府治理的基本理论、基本原理，使学生能够认识和了解地方政府及其治理行动的特点，具备从事地方各级政府工作或其他相关部门工作的能力，提高服务于地方公共事务管理的理论水平和政策水平,并在此基础上积极探索适合中国国情的地方政府未来治理的新模式。  课程学习进度与指导

章节 课程内容 地方政府的基本范畴与历史沿革 学时分配 2学时 学习指导 以课件学习为主，重点理解地方政府的基本内涵与外延、地方政府的第一章 2

基本特征以及中国地方政府的历史发展。在学习的过程中，注意对基本概念的理解和掌握，注重用历史的视野来观察地方政府。 以课件学习为主，重点了解地方政府的体制结构、层级结构以及功能地方政府的组织结构 结构，注意从总体上树立系统、整4学时 体的观念来理解地方政府的组织结构。在学习和理解地方政府层级结构和权力结构时注意理论联系实际。 以课件学习为主，重点在于把握地第三章* 地方政府的基本职能 3学时 方政府的基本职能。在学习过程中，联系实际深化对地方政府基本职能的理解。 以课件学习为主，重点掌握地方政府关系的主要内容。在学习的过程第四章 地方政府的主要关系 2学时 中注意延伸阅读国外地方政府关系的有关材料，采取比较的方法来加深中国地方政府纵横关系的理解。 以课件学习为主，重点掌握地方政第五章* 地方政府的管理范围与方式 3学时 府的公共管理、地方政府的管理方式。注意理论联系实际来加深对政府管理方式的理解。 课件学习和结合具体案例理解，重第六章* 地方政府的治道变革 3学时 点掌握地方治理的理念。注意在学习的过程中，比较和甄别统治和治理的区别，学生应结合相关材料进第二章* 3

行延展阅读来消化对治理理念的理解。 以课件学习为主，同时结合相关延展阅读材料进行理解，重点掌握地方政府的行政执法制度和地方政第七章* 地方政府的法制架构 3学时 府的行政执法行为。学生应注意了解和掌握相关的法律知识，本章所涉及的专业知识很强，要结合一些相关案例来深化对有关知识点的理解。 以课件学习为主，重点在于掌握地方财政预算的内容及其管理、地方地方政府的财政体制 财政转移支付的制度安排。学生应4学时 注意了解和掌握相关的财政知识，本章所涉及的专业知识很强，要结合一些相关案例来深化对有关知识点的理解。 课件学习和结合具体案例理解，重点在于把握地方多中心治理的主第九章* 地方治理的路径选择 3学时 体构成、地方公共组织网络体系运行机制的构建。在学习过程中，注意结合相关材料和案例来深化对有关知识点的理解。 课件学习和结合具体案例理解，重地方治理的制度创新 点在于把握地方治理制度创新的3学时 目标模式。在学习过程中，要结合相关案例深化对有关知识点的理解。

第八章* 第十章 4

第一章

一、 学习目标与要求

地方政府的基本范畴与历史沿革

1、了解地方政府的基本内涵 2、明确地方政府的基本特征 3、掌握国内外地方政府的历史演变 二、本章重点、难点： 1、地方政府的基本内涵 2、地方政府的基本特征 3、中国地方政府的历史发展情况 三、本章练习 判断正误：

1、西方国家往往从广义上理解地方政府概念，把地方代议机关、地方行政机关以及地方司法机关统称为地方政府（ ） 2、地方政府就是地方利益的代表者（ ） 3、地方政府与中央政府承担的职能相同（ ）

4、无论是单一制国家还是联邦制国家，地方政府与中央政府的关系都是相同的（ ）

5、中央集权制是西方国家地方政府形成的基本前提（ ） 答案：1、√2、× 3、×4、×５、√

第二章 地方政府的组织结构

一、学习目标与要求

1、了解地方政府的体制结构 2、明确地方政府层级结构的内容 3、掌握地方政府的权力结构 二、本章重点、难点：

1、地方政府的体制结构 2、地方政府的功能结构 3、地方政府的权力结构 三、本章练习

简答：

5

1.地方政府的组织结构分为几种类型？ 2.影响地方政府层级结构设置的因素有哪些？ 3、地方政府的权限特点？ 4、自治体地方政府的基本特征 1、答案要点：四种类型：

（1）体制结构：行政体地方政府、自治体地方政府、民主集中制地方政府 （2）层级结构：高层地方政府；中层地方政府；基层地方政府

（3）权力结构：议行合一的地方政府；议行分立的地方政府；双轨制地方政府

（4）功能结构：一般地域型地方政府；城镇型地方政府；民族自治型地方政府；其他特殊型地方政府 2、答案要点： （1）国家规模； （2）历史惯性； （3）体制安排； 3、答案要点：

（1）必须由中央政府或联邦成员政府划定 （2）必须在法定的地域范围内行使 （3）必须在法定的事务范围内行使 4、答案要点：

（1）具有独立的法律地位和法人资格

（2）在规定的自治事务和地域范围内独立行使职权，只对自治体和选举产生它的当地居民负责

（3）同中央政府和上级政府之间不存在直接的上下隶属和服从关系，但必须接受中央政府以及上级政府的法律监督

（4）拥有独立的财政来源和某些法定的征税权力。 第三章 地方政府的基本职能 一、学习目标与要求

1、了解地方政府职能的基本内涵

6

2、明确地方政府的职能范围 3、掌握地方政府的各种职能 二、本章重点、难点

1、地方政府的经济职能;; 2、地方政府的社会职能 3、地方政府的职能转变。 三、本章练习

1、简述地方政府的职能特征。

2、简述地方政府的经济职能及其发展变化。 3、简述地方政府的社会职能及其发展变化。 4、地方政府为什么要转变职能。

5、结合实际谈谈你对地方政府职能转变的认识。 1、要点： （1）法定性。 （2）变动性 （3）层次性 （4）多样性。 2、要点：

（1）地方政府的经济职能涉及地方政府在社会经济活动中所起的作用，主要指怎样处理地方政府与经济发展的关系。在市场经济体制下，实际上就是如何处理政府和市场这两只“看得见的手”和“看不见的手”的关系。

（2）在自由资本主义时期，人们奉行“管得越少的政府就是越好的政府”，主张政府在经济发展过程中扮演“守夜人”的角色；在垄断资本主义时期，由于经济发展过程中出现了“市场失灵”，政府的经济职能转向一定的干预，地方政府主要注重纠正市场失灵。当代社会既不赞成政府只承担“守夜人”的职能，也不赞成政府全面干预，而主张进行有选择地干预。但政府也不是万能的，政府同样也存在失灵的问题。因此，要把“看得见的手”和“看不见的手”结合起来。

3、要点：

（1）地方政府的社会职能是指地方政府的社会管理和公共服务方面的职能，

7

是与政治职能相对应的职能。社会职能主要包括：制度供给和创新职能；提供良好的公共政策服务；提供公共产品；提供公共服务。

（2）西方国家非常注重发挥政府的社会职能。二战以后，西方国家普遍建立了“从摇篮到坟墓”的福利制度，地方政府最终是这种福利制度的主导者；20世纪70年代之后，随着全球性经济危机的爆发，地方政府管理方面的问题逐渐凸现。自英国开始，西方国家的地方政府改革引入“顾客选择”和“企业化管理”等理念，推行公共服务民营化，引入市场竞争。

4、要点：

（1）外部环境的压力使地方政府的社会职能不断扩张； （2）地方政府内部管理导致的信任危机；

（3）私有企业改革的成就对地方政府的压力和示范效应； （4）公民权利意识的增强对地方政府提出更高的要求。

5、要点：主要从地方政府职能转变的原因、内容、方向上阐述，注意结合实际。

第四章 地方政府的主要关系 一、学习目标与要求：

1、了解地方政府间关系的概念;

2、明确和掌握地方政府纵向和横向关系的主要内容。 二、本章重点、难点： 地方政府关系的主要内容 三、本章练习 选择题：

1、从形式上看，地方政府间关系包括：（ ）

A、纵向关系 B、横向关系 C、 平行关系 D、斜向关系 2、政府间纵向关系中最核心的是（ ）

A、中央与地方政府的关系 B、国家权力与地方权力的关系 C、整体与局部的关系 D、分权关系 3、地方政府横向关系的特点（ ）

A、多元性 B、互动性 C、平等性 D、政策性

8

4、中国地方政府间纵向关系的特点有（ ）

A、在权力结构方面，政府间纵向关系的核心表现为权力分配关系。 B、在权力结构方面，政府间纵向关系的核心表现为权力集中关系。 C、在职责结构方面，政府间纵向关系模式以“条块关系”为基础。 D、在职责结构方面，政府间纵向关系模式是非常清晰的。 参考答案：

1、A B 2、A 3、ABCD 4、AC

第五章 地方政府的管理范围与方式

一、学习目标与要求 1、了解地方政府管理的概念 2、明确地方政府管理活动的范围 3、掌握地方政府管理的主要内容 二、本章重点、难点： 1、地方政府的公共管理 2、地方政府的管理方式 三、本章练习 简答题：

1、简述地方政府公共管理的特点

2、举例说明你对地方政府公共安全管理的认识 3、结合实际谈谈当前政府管理方式的变化 1、答案要点： （1）多样性 （2）针对性 （3）自主性 （4）灵活性

2、答案要点：从一个侧面如：公共卫生、信息安全等举例说明 3、答案要点：从一个方面举例说明。 第六章 地方政府的治道变革 一、学习目标与要求 1、了解治理与善治的含义;

9

2、明确全球化与地方治理运动； 3、掌握地方治理的理念与环境。 二、本章重点、难点： 1、从统治与管理到治理与服务 2、从单中心治理到多中心治理 3、从科层制结构到社会网络体系 4、从集权与控制到分权与协商 三、本章练习 选择题

1、地方治理的主要特征有（ ） A、治理范围的地方性 B、治理主体的多元性 C、治理方式的灵活性 D、治理权力的无限性

2、治理理念的创新主要体现在（ ） A、权威主体的多元化

B、权力运行方向从单一走向互动 C、强调政府与社会的合作 D、权威基础发生了变化

3、关于多中心治理，说法正确的是（ ）

A、强调政府与市场的共同参与和多种治理手段的应用 B、倡导公共产品与公共服务提供的多元化

C、政府是唯一的治理中心 D、强调公共决策的民主性和有效性 4、现代社会网络体系追寻的理念有（ ） A、强调公民参与网络体系的作用 B、倡导合作精神 C、实行整齐划一的管理

D、实行弹性管理

答案：1、ABC2、ABCD 3、ABD 4、AB

10

第七章 地方政府的法制架构

一、学习目标与要求

1、了解地方立法的含义与特征；

2、明确地方立法体系、地方司法体系以及行政执法体系的主要内容； 3、掌握地方政府法制结构的主要内容。 二、本章重点、难点 1、地方政府的行政执法制度; 2、地方政府的行政执法行为。 三、本章练习 多项选择题

1、下列属于地方政府行政执法行为的有（ ）A、形式行政 B、实质行政 C、负担行政 D、授益行政

2、地方政府行政执法的原则有（ ） A、法律优位原则 B、法律保留原则 C、信赖保护原则 D、行政比例原则

3、制约地方政府行政执法行为的制度主要有（A、信息公开制度 B、申辩制度 C、听证制度 D、综合执法制度

4、地方政府的行政执法行为有（ ） A、行政许可 B、行政处罚 C、行政指导

）11

D、行政监督 答案：

1、ABCD 2、ABCD3、ABCD 4、ABCD 5、ABCD 第八章 地方政府的财政体制 一、学习目标与要求

1、了解地方财政的概念与财政体制的类型； 2、明确地方财政预算管理;

3、掌握地方财政转移支付的相关内容。 二、本章重点、难点：

1、地方财政预算的内容及其管理; 2、地方财政转移支付的制度安排。 三、本章练习 选择题

1、地方财政的特点主要有（ ） A、地方性 B、财权有限性 C、功能相对单一性 D、非均衡性

2、依据财政独立程度，地方财政体制的类型主要有（ A、独立型地方财政 B、依附型地方财政 C、半独立半依附型地方财政 D、集权型地方财政

3、地方财政预算的编制方法主要有（ ） A、零基预算法 B、基数预算法 C、复式预算法 D、单式预算法

） 12

4、政府间转移支付的类型主要有（ ） A、无条件转移支付 B、有条件转移支付 C、分类转移支付 D、专项转移支付

5、政府间转移支付的功能主要有（ ） A、纠正财政横向失衡 B、弥补财政纵向缺口 C、消除公共产品外溢性 D、对地方进行特殊救济

6、地方财政收入最主要的来源是（ ） A、费收入 B、税收 C、罚款 D、转移支付 答案：

1、ABCD 2、ABC 3、AB 4、ABC 5、ABCD 6、B 第九章 地方治理的路径选择 一、学习目标与要求: 1、了解多中心治理的理念；

2、明确社会资本在地方治理中的作用; 3、熟知地方公共组织网络体系。 二、本章重点、难点： 1、地方多中心治理的主体构成;

2、地方公共组织网络体系运行机制的构建 三、本章练习 判断题：

1、 地方多中心治理的主体主要有地方政府、企业型组织以及非营利组织

（ ）

2、 多中心治理是对单一权威秩序的一种超越（ ）

13

3、 扁平化的组织结构能够完全避免等级制的影响（ ） 4、 合作是网络组织最本质的特征（ ）

5、 权变型治理是当代地方治理中最为重要的一种治理模式（ ） 答案：判断题：１、∨２、∨３、×４、∨５、× 选择题：

1、地方公共网络体系的功能主要有（ ）： A、推动地方治理的民主参与 B、有利于提高地方政府的管理效率 C、有利于整合民间资源，节约政府成本D、有利于多中心治理理念的实施

2、实现多中心治理的前提条件主要有（A、地方政府的政策引导 B、公民社会的构建 C、集权模式的保障 D、权力资源的集中 答案：1、ABCD 2、AB 第十章 地方治理的制度创新 一、学习目标与要求:

1、了解地方治理制度创新相关概念； 2、明确地方治理创新的目标；

3、熟知地方治理制度创新的经验与问题 二、本章重点、难点 1、服务型政府 2、责任型政府 3、法治型政府 4、透明型政府 三、本章练习

简答

1、简述服务型政府的基本要求 2、简述责任型政府的特征

）

14

3、简述法治型政府的内涵 4、简述实现透明型政府的原则

5、结合实际谈谈国内地方治理的制度创新实践及其存在的问题或困难。 答案： 1、要点：

（1）坚持人本理念； （2）提供高效的公共服务 （3）坚持依法行政 （4）公民参与

2、要点：

（1）在人民与政府的关系上，实现从权力本位向责任本位的转变，从

公民义务本位向权利本位的转变

（2）在政府职能上，实现从全能政府向有限政府转变

（3）在法治理念上，实现法律仅仅治民向首先治官、治权的转变 (4)在责任制度上，实现从强调公民责任向强调政府责任转变。 3、要点：

（1）法治型政府的前提是权力制衡

（2）法治型政府的目的是保障公民的自由和权利

（3）法治型政府的组织方式必须依法进行，管理手段是依法治理。 4、要点：

（1）最大限度公开的原则 （2）有限的例外原则 （3）责任性原则 (4)便利原则

5、结合案例或进行调查研究进行分析

考试模拟题一

材料1：上海市南汇区惠南镇从2003年10月始，对于实事工程项目采取了工程立项由镇人大代表“点菜”，实施过程由代表监督，建设结果由代表评估的做法，取得了较好的效果。四年中，共向群众征集实事工程信息800余条，经过

15

筛选后，形成“菜单”的项目共有82个，最后经代表确定的实事工程为42项，财政投入资金2.2亿元。实事工程的支出占年度财政预算的30%。几年来，实事工程的如期完成，使25万惠南人民生活质量不断提高，为构建和谐社会作出了积极的努力。慧南的“实事工程、代表点菜”即公共预算改革，已经引起了国内外专家学者和媒体的高度关注。该项目入围了第四届“中国地方政府创新奖。”

材料2：为了改变长期以来人大对预算监督乏力的现状，四川省人大预算工委以监督部门预算执行为突破口，开展了“在线监督”，在全国率先实现了与省财政厅联网进行预算监督，使省级部门预算执行每时每刻都处在人大监督之下。充分利用网络技术，对预算执行进行实时、动态监督，为运用网络技术向社会公开预算创造了条件，促进了电子政务和透明政府建设。

问题：根据上述材料，撰写分析报告，说明地方财政体制、地方预算在地方治理中的地位与影响，并阐明地方财政预算改革的必要性与未来方向。 解答:

1、通过材料分析地方财政在地方治理中的基础地位，说明目前地方的财政预算改革的性质与意义。

2、通过材料分析当前及今后地方预算改革的一些趋势以及原因，从总体上说明地方财政体制对地方治理结构有深刻的影响。 3、注意:报告语言准确、精炼，字数不少于800字。

考试模拟题二

结合实例，谈谈你对构建服务型政府的理解和思考。 解答:

1、要结合实例，可以选取目前国内地方政府服务型建设的一些典型案例说明。 2、论文要注意层次清晰、结构合理、论据充分、语言流畅、观点准确。 3、论文字数不少于800字。

16