论中国《粮食安全法》的制定

论中国《粮食安全法》的制定

近年，国际粮食市场动荡，国际粮食危机与金融危机、能源危机交织在一起，对世界经济社会发展造成严重的影响。受自然因素和经济社会因素等的影响，我国近年粮食供给一直处于紧平衡状态，粮价上涨较快，粮食质量安全也存在一定的隐患。2009年11月《世界粮食安全首脑会议宣言》(以下简称《罗马宣言》)提出“支持酌情开展国家立法工作”。我国十一届全国人大常委会立法规划中首次提出制定《粮食法》，《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》也提出“制定公布粮食安全法”。目前正在起草的粮食安全基本法定名为《粮食法》，笔者认为，该法命名《粮食安全法》较为合适，其依据，笔者将在本文详叙。

一、中国《粮食安全法》制定的必要性

(一)其他保障手段的不足

粮食安全具有重要的公共利益，必须加以重视和保障。粮食安全保障依赖自然因素，但不能停留在靠天吃饭的层面上。粮食安全保障需要技术因素，但我国新一代农民农业科技整体素质不高，农业技术难以有效地推广应用，更何况农业技术也有一定的局限性(如环境污染、转基因问题等)。粮食安全保障需要经济管理因素，但我国涉粮教育体系不完善，粮食生产经营者很难有效地运用经济管理知识管理粮食生产及其产业化环节。粮食安全保障需要制度保障尤其是政策支持，但是政策也有其固有的缺陷，在当前严峻的粮食安全形势下，单靠政策不足以构建有效的制度保障。

(二)法律保障的优势

法律保障具有其他保障手段所不具備的诸多优点，如强制性、严谨性、稳定性等。我国粮食法律制度仍处于发展阶段。《立法法》第八条规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律。虽然第九条规定非除外规定的部分事项可以先制定行政法规，但是第十一条规定“制定法律的条件成熟时”应当“及时制定法律”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011-2015年)规划纲要》(以下简称《国家“十二五”规划》)要求重点加强“加快转变经济发展方式”、“改善民生”等方面的立法，正是粮食安全法律保障的题中之义。粮食安全法律保障并非贬低自然因素、技术手段、经济手段、其他制度手段对粮食安全保障的作用，而是要取长补短，发挥各自优势。

(三)现有法律难以从法律层面有效保障粮食安全

我国《农业法》、《森林法》、《畜牧法》、《渔业法》等分别对农林牧渔业作了具体规定，但都不是直接调整粮食问题，而且主要是生产阶段的规定，难以涵盖粮食流通“全过程”监管，也没有体现粮食安全的三大保障。《农产品质量安全法》、《食品安全法》虽然都涉及粮食质量问题，但并非专门针对粮食质量，也难以规制粮食供给、粮食价格问题。粮食、金融、能源日益成为世界经济发展面临的三

大焦点问题。我国在金融、能源等领域都有相关的法律制度，粮食安全保障是整个国计民生的基础，反倒缺乏一部基本法，这不能不说是一种缺失和遗憾。

(四)国际挑战的法律应对

近年，国际粮食危机席卷全球，人类社会深刻感受到饥饿的威胁。发达国家操纵相关国际组织的运作，主导粮食领域相关国际规则的制定(如WTO新一轮农业谈判)，间接损害了广大发展中国家的权益。我国虽然加入了WTO，但现有的粮食安全法律制度缺乏国际视野，在国际粮食贸易规则制定中处于被动状态，实践中也难以有效利用相关规则维护粮食安全公共利益，这也是发展中国家普遍存在的问题。我们有必要学习国际先进的立法经验、吸取立法缺陷的教训，使正在起草的《粮食安全法》既符合我国具体国情，又融合人类社会优秀的法制文明成果。

二、中国《粮食安全法》制定的可行性

(一)国际趋势及我国现有的制度基础

第一，国际趋势。粮食安全法律保障已经成为国际趋势，国际层面涉及粮食安全保障的法律文件既有条约、公约等，也多有国际非正式规范(如《罗马宣言》)。发达国家向来重视粮食安全法律保障，美国不断制定、更新、修订一系列农业法案，欧盟在《欧盟2000年议程》之后启动新一轮共同农业政策改革，日本相继出台《新粮食法》(1995)、《粮食、农业和农村基本法》(1999)、《食品安全基本法》(2007)，促进市场化改革。反观发展中国家，其粮食安全保障多为政策性规定，立法滞后，且多为“大农业”的立法，缺乏粮食产业的针对性。当然，也有一些立法成果，如格鲁吉亚《粮食及烟草法》(1999)。随着国际粮食危机的蔓延，各国纷纷重视法律保障，如印度《食品安全及标准法》(2006)、俄罗斯《联邦农业发展法》(2006)、墨西哥《农村可持续发展法》(2007)等，并致力于制定真正的粮食安全基本法(如俄罗斯)。

第二，我国现有的制度基础。我国已经充分认识到粮食安全法律保障的重要性。我国在《农业法》、《农产品质量安全法》、《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等法律法规中都规定了有关粮食安全保障的制度。各地也有相应的地方性法规对粮食安全加以保障。政策方面，关于“三农”问题的中央一号文件已发布十几个，《国家“十二五”规划》高度重视粮食问题，关于粮食流通体制改革的政策文件也很多，可供立法借鉴。中央和地方粮食主管部门在粮食立法、执法过程中积累了很多经验，政府机构、高校、科研机构的粮食安全法律保障研究也在积极开展中，这些无疑有助于推动《粮食安全法》的制定。近两年，国家高度重视粮食安全基本法的制定问题，相关起草工作进展顺利。

第三，社会各界逐渐重视粮食法的研究，有助于推进粮食立法工作。近年，国内外粮食形势严峻、粮价上涨，制定《粮食安全法》的学术见解越来越多，提出的立法建议越来越具体，具有针对性和可操作性。当然，很多建议略显粗糙，对粮食安全保障的理解还不够深刻，有关立法草案建议的章节设计有待商榷，但

学界的关注对《粮食安全法》的起草有很大的推动作用，也推动了粮食安全法律保障的学术研究。

(二)可能遇到的困难及其克服举措

第一，客观看待法律保障的局限性。法律在保障粮食安全方面能起的作用还比较有限。当前社会经济形势和粮食行业发展变化很大，《粮食安全法》的制定要充分考虑其他保障手段的影响，不能操之过急，否则，《粮食安全法》匆匆出台却多有纰漏，更为不妥。即使《粮食安全法》制定出来，也并不能对其期望过高，要在实践中不断总结，通过配套制度来加以完善，更需要其他因素的配合。

第二，正确处理相关的利益纠纷。粮食产业各个环节由不同监管机构负责，即使是同一环节，粮食供给、质量、价格等不同监管内容都会牵涉不同监管机构，部门利益、地方利益纠结。《粮食安全法》的出台会导致各部门之间利益再分配，需要妥善地处理好方方面面的关系。庆幸的是，与多个部门争抢转基因立法的主导权不同，由国家发改委、国家粮食局负责牵头起草《粮食安全法》达成了普遍共识，这有利于《粮食安全法》的制定，而转基因监管问题也可以在《粮食安全法》中体现。第三，提高粮食安全法律保障的社会认可度。尽管社会各界对粮食安全的关注度剧增，但这些关注更多是停留在自然因素、技术因素、经济因素层面，即使涉及制度问题，也以政策为主，较少人关注法律保障问题。粮食安全需要法律保障的社会认可度不高，不少人对《粮食安全法》制定的必要性和可行性认识不足。需要通过舆论、教育等多种手段加以宣传，提高粮食安全法律保障的社会认可度。

第四，培养相关法学人才。我国高等院校法学院及相关院系对农业法、粮食法的重视度不够，难以培养粮食研究法学人才。中专高职学校注重实际技能培养，最多是普法教育宣传。因此，要重视在高等院校法学院开设农业法教程，为国家立法机关、粮食行政管理部门、高等院校、粮食企业等输送粮食研究的法学人才。

第五，加强国际交流。我国涉粮领域的国际交流很少，难以学习国际先进的立法经验、吸取立法缺陷的教训，某种程度上导致在粮食国际化战略上的被动。国家粮食局组织了多次国外考察，应当通过各种国际研讨会、交流学习、项目合作、参观考察等形式加强国际交流，学习、借鉴、利用国际立法以制定《粮食安全法》。

三、中国《粮食安全法》着重解决的问题及应对方案

笔者认为，《粮食安全法》的基本框架应当包括总则、粮食供给保障、粮食质量保障、粮食价格保障、法律责任、附则。具体而言，该法重点要明确立法宗旨，界定相关基本概念，促进治理模式创新，规定粮食安全三大保障的相关法律问题，对粮食安全权的相关主体规定相应的法律责任条款。

(一)明确立法宗旨

粮食安全权可以归纳为国家机关、粮食生产经营者、消费者和第三部门等享有的确保粮食供给平衡、质量安全、价格合理的权利(力)。我们应当明确《粮食安全法》的立法宗旨，把粮食安全权规定进去，实现从经济安全权到粮食安全权的推进，这有助于经济法基本权利范畴的研究，彰显法的安全价值。笔者初步归纳为“保护农民的种粮积极性，维护粮食生产经营者和消费者的合法权益，规范政府粮食行政管理行为，保障粮食安全权，实现国家粮食安全”。

(二)界定相关基本概念

《罗马宣言》(2009)界定粮食安全是指“所有人在任何时候都能通过物质、社会和经济手段获得充足、安全和营养食物，满足其过上积极、健康生活的膳食需要和饮食偏好”。粮食安全的四个支柱是“可供应量”、“获取渠道”、“充分利用”和“稳定供应”。“营养是粮食安全概念中不可分割的一部分。”我国《粮食安全法》应当界定几个基本概念。如：“粮食安全”是指粮食供给平衡、质量安全、价格合理；“粮食”包括稻谷、小麦、杂粮及成品粮；“粮食生产资料”包括种子、农药、肥料、农用机械、农用薄膜等粮食生产投入品；“粮食生产经营者”包括从事粮食生产、收购、加工、运输、储备、销售、进出口等的法人、其他经济组织和个人；“粮食危机”是指发生严重自然灾害、粮食供给明显紧张、重大粮食质量事故、粮食价格异常波动等情形。

(三)促进治理模式创新

粮食安全法律保障面临市场失灵、政府失灵和社会失灵问题，需要正确对待粮食市场化改革中的理论困境及农民权益保障问题，体现政府主导、农民主体、社会参与，促进政府与农民在市场中的互动，实现公共治理、私人治理与第三方治理的有机统一。该法首先要通过一系列制度保障农民的合法权益，如耕地权利保障和相关综合性支持(如粮食补贴长效保障机制、农村税费改革和金融体制改革、巨灾保险、多元化的粮食科技推广体系等)。其次要赋予政府部门相应的粮食行政管理职能，注意区分中央与地方以及同级政府部门之间的职能分工与协调合作。该法还应规定粮食行业协会等加强行业自律，并鼓励公众参与、社会监督，建立粮食安全公益诉讼制度。

(四)着重解决粮食安全三大保障中的热点问题

粮食安全的含义应当包括供给平衡、质量安全、价格合理，粮食安全保障相应地包括粮食供给保障、质量保障与价格保障，《粮食安全法》应当专门设三章规定三大保障相关制度。笔者曾专文探讨粮食安全法律保障的三大支柱，具体制度设计可作参考。《国家“十二五”规划》提出，“坚持走中国特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标”。《粮食安全法》要积极回应当前的热点问题，尤其是粮价上涨与转基因粮食问题。

粮食价格保障要遵循经济规律，一方面要完善多元化的粮价调控机制，如粮食价格支持、储备粮吞吐、粮食进出口、粮食生产资料价格调节、粮食期货市场调节等，另一方面要重视粮食价格危机的紧急应对，国家可以实施临时价格干预

措施，发放临时价格补贴，建立最低工资标准、社会保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。临时价格干预措施涵盖我国法律制度规定的价格干预措施与价格紧急措施，但外延更接近价格干预措施。由于是“临时”，既须有必要性，又应有期限性，必须完善干预措施的启动条件和解除条件，完善临时价格干预的干预区域、干预品种、干预措施(如最高限价、约谈企业稳定价格、批零差率控制、提价申报、调价备案、限制提价、禁止提价等)。临时价格干预不得改变企业定价自主权，严厉打击粮食流通领域的乱收费、乱罚款行为，防止相关利润被非法截留。对违反临时价格干预措施的依法从重从快处罚，确保全国粮价稳定，维护粮食安全权。

目前，针对越来越激烈的转基因粮食争议，我国官方表示近期不会允许转基因粮食商业化种植。笔者认为，《粮食安全法》应当明确禁止转基因粮食商业化种植，禁止转基因粮食经营销售、进出口。粮食转基因技术的研究、试验等必须依法严格实行各项安全控制措施。具体而言，转基因粮食及其相关产品的生产经营必须取得农业转基因生物安全证书并通过品种审定，有相应的安全管理措施。转基因粮食的相关许可应当收归国务院农业行政主管部门负责。应当建立“从田园到餐桌”的全过程流通档案，载明来源、销售去向、跟踪调查等内容，便于实施粮食召回与可追溯制度，不得进行商业广告。应当根据我国现有转基因技术发展水平，参考国际先进的转基因标识标准，明确标明是否含有转基因成分、转基因成分百分比、该成分的危害性、何种检测技术等，可能需要相关软法支持。转基因粮食全过程产业链要实行标识制度，特别注意监管国际品牌的标识问题，保障消费者的知情权。另外，发达国家借转基因粮食及其相关生产资料控制落后国家的粮食生产的现象也值得警惕。为杜绝这一现象，转基因粮食(包括种子和相关产品)的进口必须取得相应的进口许可并作明确标识，正确运用WTO技术性贸易规则和绿色贸易规则，保障我国的粮食安全权。如果转基因粮食(包括种子和相关产品)没有相关批准文件或者文件不符的，应作退货或者销毁处理。

(五)强化法律责任

《粮食安全法》应当分别针对粮食安全权的相关主体设计不同的法律责任条款，涵盖民事责任、行政责任、刑事责任等，同时鼓励社会责任的承担。各级人民政府及其有关部门受规制的情形包括：未采取有效措施保护基本农田和粮食生产环境的，未落实国家惠农政策的，没有依法履行对粮食市场的监督管理职责的，粮食储备未达到法定规模和质量的，违法违规筹集和使用粮食风险基金的，没有及时采取措施有效处理粮食危机的，未采取有效措施制止转基因粮食商业化种植、经营销售、进出口的，糧食行政管理方面有贪污腐败行为的，有违反粮食安全保障法律、法规规定的其他情形的。粮食生产经营者受规制的情形包括：破坏、污染粮食生产环境的，明知而从事转基因粮食商业化种植、经营销售、进出口的，未依法取得粮食收购资格而从事粮食收购的，从事不正当竞争和非法垄断行为的，违法违规从事粮食进出口贸易的，无正当理由拒不承担或者拖延承担粮食应急任务的，造成粮食资源重大浪费的，有违反粮食安全保障法律、法规规定的其他情形的。储备粮因其重要性，需要特别监管。承储政府储备粮的企业及其员工受规制的情形包括：政府储备粮数量不真实，或者擅自改变粮食品种、储存地点的；政府储备粮质量不合格，或者因管理不善造成粮食霉坏、变质的；未健全财

务制度，违规使用财政资金的；违法违规使用、销售政府储备粮的；无正当理由拒不承担或者拖延承担粮食应急任务的；有违反粮食安全保障法律、法规规定的其他情形的。

笔者认为，中国《粮食安全法》的制定是为苍生造福，有益于中华民族千秋万代、助推全人类的生存发展。中国法学界同仁有责任也应当有能力担负起相关学术研究的历史使命，不枉“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”的济世襟怀!